Recovery of public funds for unexecuted works and unauthorized outsourcing of statutory duties: limits of audit office control and contractual binding force

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2014, recurentul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat instanţei să dispună anularea încheierii nr. 42 emisă de pârâtă şi a Deciziei nr. 25 din 1 septembrie 2014 cu privire la punctele II.2, II.3 respectiv II.4 precum şi suspendarea executării Deciziei nr. 25/2014, apreciind că actele contestate sunt nelegale în condiţiile în care au fost efectuate plăţi în baza contractelor executate.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 756 din 17 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de recurentul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

În motivarea sentinţei instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că măsurile dispus prin Decizia nr. 25/2014 cu privire la punctele II.2, II.3, II.4 sunt legale, auditorii publici având posibilitatea de a constata vizual existenţa lucrărilor de modernizare a căilor de acces, înlocuirea uşilor de la intrarea A şi B, auditorii având totodată posibilitatea de a aprecia oportunitatea antrenării unor sume de bani de la bugetul instituţiei, în situaţia în care apare, cu evidenţă, că sunt prejudiciabile.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 756 din 17 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul Ministerul Mediului(fost Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor), prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând pe fond, să se admită acţiunea astfel cum a fost formulată, în sensul anulării încheierii nr. 42 din 14 octombrie 2014 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IX şi a Deciziei nr. 25 din 1 septembrie 2014, punctele II.2, II.3, II.4.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta arată că sentinţa recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluţia pronunţată.

Motivarea extrem de lapidară cu privire la efectuarea rampei de acces pentru persoanele cu dizabilităţi, echivalează cu lipsa totală a motivării, motiv pentru care se impune casarea cu trimitere a cauzei.

Judecătorul este obligat să-şi fundamenteze soluţia pronunţată pe propriile convingeri, ca rezultat al examinării actelor, probelor şi apărărilor formulate, dar în cauza de faţă instanţa şi-a însuşit fără explicaţii, fără temei legal şi probe, afirmaţiile Curţii de Conturi, conform cărora lucrările nu erau proaspăt executate.

Şi în ceea ce priveşte motivarea menţinerii măsurii prevăzute la pct. II.3 din Decizie, instanţa îşi însuşeşte afirmaţiile Curţii de Conturi fără o verificare a probelor, lipsind orice argument legal şi probator al presupusei neexecutări a Contractului de lucrări nr. 45 din 8 februarie 2013.

În baza planşelor foto şi a Formularului ataşat, rezultă că lucrările şi jurul tâmplăriei au fost executate.

Motivarea hotărârii trebuie să fie calară şi concisă, nefiind o problemă de volum ci de esenţă şi, de altfel, ea se circumscrie şi noţiunii de proces echitabil în condiţiile art. 6 din CEDO.

Şi menţinerea măsurii dispusă la pct. II.4, este motivată lacunar de instanţă, fiind reluate argumentele intimatei, motivarea fiind contradictorie şi necorespunzătoare.

Deşi instanţa reţine corect existenţa unei singure persoane la nivelul Ministerului abilitat să desfăşoare activităţi ce ţin de protecţia şi securitatea muncii, ignoră apărările vizând imposibilitatea fizică a persoanei de a face faţă volumului de angajaţi.

Aşadar, Contractul de servicii nr. 56 din 27 august 2012 este oportun, serviciile fiind prestate.

Sentinţa recurată a încălcat şi normele de drept material, încălcând principiul forţei obligatorii a contractului prevăzut de art. 1270 alin. (1) C. civ., apreciind nelegal că suma de 63.700 RON reprezintă plata nelegală a unor cheltuieli pentru activităţi ce reveneau personalului instituţiei.

Intimata, Curtea de Conturi a României, a formulat întâmpinare solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat, apreciind că hotărârea recurată este motivată în raport de criticile formulate, iar în recurs, în mod nelegal, recurenta a schimbat criticile formulate prin acţiunea introductivă.

În concluzie, se apreciază că soluţia instanţei de fond este motivată în raport de criticile formulate prin acţiunea introductivă.

Cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 1270 alin. (1) C. civ., se arată că rolul controlului exercitat de Curtea de Conturi nu este de anulare a contractului încheiat de entităţile verificate ci de a aprecia dacă prin actele încheiate, autorităţile publice au respectat principiul legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii asupra modului de administrare şi întreţinere a resurselor financiare ale statului.

Ca atare, indiferent dacă serviciile contractate de recurentă au fost prestate sau nu, simplul fapt că ele au fost angajate cu nerespectarea dispoziţiilor legale şi a principiilor de utilizare a resurselor publice este suficient pentru a se constata existenţa unui prejudiciu şi pentru a dispune în sarcina entităţii controlate măsurile de recuperare a acestuia.

Recurentul-reclamant, a formulat răspuns la întâmpinare prin care au fost reluate argumentele raportat în principal la motivele de recurs vizând nemotivarea hotărârii respectiv art. 488 alin. (1) pct. 6 dar şi la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la dispoziţiile art. 1270 alin. (1) C. civ.

Procedura de filtru a recursului

În procedura de filtru a recursului, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., pe baza motivelor de recurs şi a apărărilor formulate, s-a întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, raport ce a fost comuniat părţilor, conform art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

În şedinţa din data de 26 septembrie 2017, instanţa a admis în principiu, recursul declarat de recurentul Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor) împotriva sentinţei civile nr. 756 din 17 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, iar în baza art. 493 alin. (7) C. proc. civ. s-a dispus citarea părţilor în şedinţa publică.

Hotărârea instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată în limitele criticilor şi a apărărilor formulate, ţinând cont de dispoziţiile legale incidente, se constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente.

Recurentul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, să verifice legalitatea actelor emise de pârâtă, respectiv a încheierii nr. 42 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul IX - Comisia de soluţionare a contestaţiilor şi a Deciziei nr. 25 din 1 septembrie 2014 cu privire la pct. II.2, II.3, II.4.

Prin măsura II.2, intimata a dispus în sarcina recurentului-reclamant să "dispună măsurile necesare pentru recuperarea şi virarea la bugetul de stat a prejudiciului în sumă de 7.998 RON, creat prin plăţile efectuate pentru lucrările neexecutate la rampa de acces pentru persoanele cu dizabilităţi".

Prin Măsura II.3, intimata a stabilit în sarcina reclamantului obligaţia:

"Conducerea entităţii va dispune măsurile necesare pentru recuperarea şi virarea la bugetul de stat a prejudiciului în sumă de 18.066,80 RON creat prin plăţile efectuate reprezentând lucrări neexecutate pentru modernizarea căilor de acces în incinta ministerului", iar prin Măsura II.4 s-a stabilit:

"Conducerea entităţii va dispune măsurile necesare care să conducă la recuperarea şi virarea la bugetul de stat a prejudiciului în sumă de 63.700 RON, creat prin angajarea şi plata nelegală a unor cheltuieli, ca urmare a încheierii unui contract de achiziţie pentru activităţi care erau în sarcina instituţiei".

Cele trei măsuri menţionate au fost verificate de instanţă în limita criticilor formulate prin cererea de chemare în judecată, criticile expuse în recurs din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. cu referire la nemotivarea şi motivarea contradictorie a hotărâri, neputând fi reţinute, în speţă nefiind îndeplinită niciuna dintre ipotezele expuse de recurent, sentinţa recurată fiind motivată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind stabilite în considerente atât situaţia de fapt reţinută în raport de probatoriul administrat cât şi motivele de drept pe care s-a întemeiat soluţia dată, argumentele pentru care acţiunea reclamantului a fost respinsă, fiind expuse clar, logic şi cuprinzător.

Atât doctrina cât şi jurisprudenţa au statuat, cu caracter unitar, că judecătorul nu este obligat să răspundă fiecărui argument pe care părţile îl invocă în susţinerea uneia şi aceleiaşi cereri, instanţa de fond analizând fiecare măsură contestată în raport de criticile şi apărările expuse de părţile litigante.

Curtea Europeană, în jurisprudenţa sa, a arătat că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 din CEDO, include, printre altele, şi dreptul părţii de a prezenta observaţiile pe care le consideră necesare iar instanţa internă care a motivat pe scurt hotărârea trebuie să examineze totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, în cauza de faţă instanţa de fond arătând, în esenţă, care au fost considerentele de fapt şi de drept avute în vedere, fiind evocate normele substanţiale incidente, soluţia exprimată prin dispozitiv fiind susţinută de considerente.

Instanţa de fond a analizat legalitatea măsurilor dispuse la punctele II.2, II.3, II.4 din Decizia contestată în limitele criticilor expuse de reclamantă, cu respectarea dispoziţiilor art. 9(2) C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului fiind stabilite prin cererile şi apărările părţilor, iar criticile de nelegalitate a actelor contestate, invocate direct în recurs, nu vor fi analizate în această fază procesuală având în vedere dispoziţiile art. 494 raportat la art. 478 alin. (2), art. 397 alin. (1) şi art. 9 alin. (2) C. proc. civ.

Prin măsura II.2 din Decizie, s-a reţinut că lucrările la rampa de acces pentru persoanele cu dizabilităţi nu au fost executate motiv pentru care se impune recuperarea prejudiciului, iar recurenta arată la fila 4 din motivele de recurs că existenţa lucrărilor "nu a fost contestată de Curtea de Conturi".

Această susţinere este total eronată, în condiţiile în care atât pentru măsura II.2 cât şi pentru măsura II.3, s-a reţinut neexecutarea lucrărilor şi în raport de această situaţie s-a dispus recuperarea sumelor achitate necuvenit.

Din probele administrate nu rezultă că lucrările la rampa de acces pentru persoanele cu dizabilităţi precum şi lucrările pentru modernizarea căilor de acces în incinta ministerului, au fost executate astfel că măsurile dispuse de intimată la pct. II.2 şi II.3 sunt legale, argumentele expuse de prima instanţă fiind corecte şi însuşite de instanţa de recurs.

Încheierea unor contracte, respectiv Contractele nr. x din 12 noiembrie 2014 şi nr. 45/2013, nu duce la concluzia de plano că lucrările ce au făcut obiectul contractelor au fost executate, auditorii externi având posibilitatea de a constata existenţa/inexistenţa lucrărilor contractate, considerentele instanţei de fond fiind corecte în raport de situaţia de fapt şi drept ce rezultă din probatoriul administrat.

Măsura II.4 nu a vizat existenţa/inexistenţa unor operaţiuni contractate ci faptul că s-a încheiat un contract şi s-au făcut plăţi pentru activităţi care erau în sarcina personalului recurentului.

Este evident că nu au fost respectate dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 500/2002 şi art. 12 din Legea nr. 307/2006, în condiţiile în care pentru PSI şi protecţie civilă recurentul-reclamant avea obligaţia de a angaja personal atestat iar pentru serviciul în domeniul sănătăţi şi securităţii muncii, la nivelul ministerului exista un compartiment specializat.

Executarea sau neexecutarea Contractului de servicii din 27 august 2012 nu a fost pusă în discuţie, ci faptul că nu au fost respectate dispoziţiile legale evocate mai sus.

Instanţa de contencios a fost investită să se pronunţe asupra legalităţii măsurilor dispuse prin actele contestate, nefiind investită să verifice legalitatea contractelor de achiziţie publică astfel că susţinerea recurentei privind încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 1270 alin. (1) C. proc. civ. nu poate fi reţinută, prin actele de control nefiind pusă în discuţie valabilitatea contractelor, instanţa de fond respectând normele de drept material astfel că nu poate fi reţinut nici motivul de recurs subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Concluzionând, cele trei măsuri contestate nu au vizat validitatea contractelor de achiziţie publică invocate de recurentă ci neexecutarea lucrărilor în cazul măsurii II.2 şi II.3, iar în cazul măsurii II.4 - încheierea contractului pentru activităţi care erau în sarcina recurentei, astfel că invocarea dispoziţiilor art. 1270 alin. (1) C. civ. nu poate fi reţinută.

De asemenea, invocarea "imixtiunii nelegale a Curţii în rapoartele juridice" pe care recurenta le-a încheiat cu furnizorii, nu are un fundament legal, instanţa de fond verificând actele contestate în limitele impuse de dispoziţiile art. 9(2) C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în raport de criticile expuse de recurentă, în cauză nu sunt incidente motivele de recurs subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor) împotriva sentinţei civile nr. 756 din 17 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor) împotriva sentinţei civile nr. 756 din 17 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 decembrie 2017.