Incompatibility of local mayor with representative role in intercommunal regional utility operator under Law 161/2003

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 7.01.2014 pe rolul Tribunalului Gorj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. 58461/G/II din 11.12.2013 prin care s-a constatat, în mod nelegal, starea de incompatibilitate între calitatea de primar şi cea de reprezentant al Unităţii Administrativ Teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L.

Prin sentinţa nr. 988 din 9 mai 2014, Tribunalul Gorj, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 463 din 18 decembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii.

Într-o primă critică, reclamantul a arătat că, în mod eronat, instanţa de fond şi-a însuşit argumentele Agenţiei Naţionale de Integritate, în ceea ce priveşte constatarea incompatibilităţii între funcţia de Primar şi cea de administrator în cadrul S.C. C. S.R.L. Târgu Cărbuneşti. Astfel, concluziile instanţei de fond nu sunt susţinute de probele aflate la dosarul cauzei, ceea ce înseamnă că motivele sunt străine de natura cauzei.

O a doua critică priveşte aprecierea eronată a instanţei referitoare la caracterul local al societăţii S.C. C. S.R.L., de vreme ce aceasta deserveşte mai multe localităţi de pe raza oraşului Târgu Cărbuneşti, Ţicleni şi a mai multor comune: Scoarţa, Bărbăteşti, Hurezani, Albeni, Licurici, Cruşeţ, Vladimir, Bustuchin, Logreşti, Roşia de Amaradia şi Săcelu. Societatea C. are caracter intracomunitar, ceea ce reprezintă o categorie juridică distinctă, în sensul că prestează servicii de interes public şi nu se poate reţine starea de incompatibilitate a Primarului comunei Scoarţa, raportat la situaţia juridică a societăţii menţionate.

O a treia critică priveşte faptul că reclamantul a fost desemnat ca reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în cadrul adunării generale a S.C. B. S.R.L., deşi în cadrul acestei societăţi nu au avut loc adunări generale ale acţionarilor, iar administrator al societăţii respective este o altă persoană, aşa cum rezultă din adresa de la Registrul Comerţului.

4. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 7 iunie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 7 martie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 31 octombrie 2017.

5. Apărările formulate în cauză de pârâta Agenţia Naţională de Integritate

La data de 22.05.2015, pârâta a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Pârâta a arătat că primul motiv de recurs este nefondat, deoarece instanţa de fond a motivat corect hotărârea atacată, prezentând în mod explicit şi punctual, atât argumentele, cât şi temeiul legal care a condus la soluţia adoptată.

Pe fond, sunt neîntemeiate susţinerile reclamantului privind aplicarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, deoarece S.C. C. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L. nu sunt operatori regionali.

De asemenea, în speţă, nu are relevanţă că nu s-ar fi constituit nicio adunare generală şi că reclamantul nu a participat personal la nicio astfel de întrunire, deoarece din punct de vedere al efectelor juridice produse, numirea sa în cadrul societăţilor ca reprezentant al unităţii-administrativ teritoriale este suficientă pentru starea de incompatibilitate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în parte, pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Criticile formulate în recurs se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

Cu privire la calitatea de operator regional a S.C. C. SRL

Este fondată critica reclamantului în ceea ce priveşte interpretarea dată de instanţa de fond dispoziţiilor legale ce reglementează calitatea de operator local a societăţii comerciale, S.C. C. S.R.L.

Reclamantul A. a contestat în faţa instanţei de contencios administrativ Raportul de Evaluare al Inspecţiei de Integritate emis de Agenţia Naţională de Integritate nr. 58461/G/II din 11.12.2013. Pârâta a reţinut în temeiul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare că reclamantul a deţinut simultan calitatea de primar şi de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale comunei Scoarţa, judeţul Gorj, într-o societate de interes local şi anume S.C. C. S.R.L.

Pentru a soluţiona cauza, Înalta Curte trebuie să lămurească dacă, din perspectiva normelor legale incidente în cauză societatea menţionată este de interes local sau de interes regional.

Potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional."

Este neîndoielnic că funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local, aspect care i se impută reclamantului prin raportul de evaluare contestat.

Cu toate acestea în jurisprudenţa Înaltei Curţi, s-a reţinut că nu există situaţie de incompatibilitate în sensul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în ipoteza în care primarul/viceprimarul este reprezentantul unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a unui operator regional de utilităţi publice în sensul art. 2 lit. g) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată.

În ceea ce priveşte analiza situaţiilor de incompatibilitate din perspectiva aplicării dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi a conţinutului noţiunii de operator regional, Înalta Curte are o jurisprudenţă constantă în acest sens, de exemplu: deciziile nr. 163/2015, 431/2015, 432/2015, 473/2015, 1339/2015, 1410/2015 şi nr. 1908/2015.

Regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare. Acest act normativ prevede la art. 11 că două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

În speţă, prin Hotărârea nr. 31 din 07.12.2010 Consiliul Local al comunei Scoarţa s-a decis asocierea comunei Scoarţa în cadrul S.C. C. S.R.L., cu alte 12 localităţi în vederea colectării, precolectării şi transportului deşeurilor din zonele respective. Localităţile se află pe raza judeţului Gorj şi sunt: Târgu Cărbuneşti, Ţicleni, comunele Bărbăteşti, Hurezani, Albeni, Licurici, Cruşeţ, Bustucheni, Vladimir, Roşia de Amaradia, Logreşti şi Săcelu.

În ceea ce priveşte S.C. C. S.R.L., instanţa de fond a reţinut că, potrivit actului constitutiv al societăţii, aceasta s-a constituit ca urmare a unei asocieri a 13 unităţi administrativ - teritoriale de pe raza judeţului Gorj, prin hotărârile de asociere adoptate de către Consiliile Locale ale unităţilor administrativ-teritoriale asociate, ceea ce îi conferă acestuia calitatea de operator regional, în sensul prevăzut de Legea nr. 51/2006.

Însă, contrar susţinerilor pârâtei, S.C. C. S.R.L. are calitate de operator regional, ceea ce înseamnă că nu se încadrează în categoria societăţilor comerciale de interes local, aşa cum prevede art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Legiuitorul, în clasificarea societăţilor comerciale a stipulat după criteriul interesului pe care acestea îl reprezintă, local, judeţean sau statal, interes care se suprapune cu competenţa lor teritorială de activitate. Competenţa acestor societăţi, cel mult, se suprapune cu competenţa din punct de vedere teritorial a autorităţilor publice care le înfiinţează, competenţă peste care acestea nu pot dispune şi care se exercită în limitele teritoriale ale unităţii administrativ-teritoriale pe care o administrează şi o conduc.

Astfel, societăţile comerciale constituite la nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt de interes local, societăţile comerciale constituite la nivelul judeţelor sunt de interes judeţean, iar societăţile constituite la nivel statal prin hotărâre de guvern sunt de interes naţional.

Însă, prin Legea nr. 51/2006, legiuitorul operează şi cu noţiunea de operator regional, acesta fiind o societate cu capital social integral al unora sau al tuturor unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară, având ca obiect de activitate serviciile de utilităţi publice. Aria de deservire a acestui operator coincide cu limitele teritoriale cumulate ale unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice şi care au contribuit la constituirea capitalului social al acesteia, ceea ce depăşeşte, ca interes, nivelul local al fiecărui membru participant.

În speţă, aria de deservire şi, în mod corelativ, de interes a S.C. C. S.R.L. vizează 13 unităţi administrativ-teritoriale, astfel că se poate afirma că această societate este de interes regional.

Pluralitatea de unităţi administrativ-teritoriale comunale, municipale şi judeţene, care asigură acţionariatul într-o societate comercială ce dobândeşte statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depăşească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local.

Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcţia de primar şi calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăţi de interes local, nicidecum în privinţa unui operator regional de utilităţi publice, cum este cazul în speţă.

În consecinţă, ceea ce prezintă relevanţă în analiza stării de incompatibilitate, este statutul societăţii la momentul evaluării efectuate de inspectorii pârâtei, iar S.C. C. S.R.L. poate fi definită ca operator regional în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006.

Societatea menţionată nu poate fi calificată ca societate comercială de interes local în sensul normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilităţi legale şi, în consecinţă, raportul de evaluare nr. 58461/G/II din 11.12.2013 emis de Agenţia Naţională de Integritate este lovit de nulitate, în ceea ce priveşte încălcarea de către reclamant a regimului juridic al incompatibilităţilor în perioada 29.03.2011- 07.10.2013 prin deţinerea simultană atât a funcţiei de primar al comunei Scoarţa, judeţ Gorj, cât şi calitatea de reprezentant al Unităţii Administrativ Teritoriale Scoarţa în cadrul Adunării Generale a Asociaţilor la S.C. C. S.R.L.

Aşa find, instanţa de fond a statuat în mod greşit că reclamantul a încălcat prevederile legale menţionate anterior, criticile reclamantului apărând ca întemeiate, sub acest aspect.

Cu privire la calitatea reclamantului de reprezentant al comunei Scoarţa în cadrul Adunării Generale a Asociaţilor a S.C. B. SRL.

Este nefondată critica reclamantului privind greşita reţinere a stării de incompatibilitate stabilită prin Raportul de evaluare nr. x din 11.12.2013, în sensul că în perioada 29.03.2011 - 07.10.2013 reclamantul ar fi deţinut simultan, atât funcţia de primar, cât şi pe cea de reprezentant al UAT Scoarţa în Adunarea Generală a Asociaţilor S.C. B. S.R.L.

Astfel, în mod corect a statuat instanţa de fond că în ceea ce priveşte societatea menţionată, din probele administrate în cauză rezultă că a fost reprezentantul UAT Scoarţa, care era unic asociat în societatea respectivă.

Acest aspect reiese adresa nr. x din 7 octombrie 2013 emisă de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, conform căreia la rubrica "asociaţi persoane juridice" apare Comuna Scoarţa prin Consiliul Local Scoarţa, reprezentat de A. Calitatea sa este aceea de reprezentant asociat persoană juridică şi primar al comunei Scoarţa.

Din Hotărârea nr. 12 din 29.03.2011, emisă de Consiliul Local Scoarţa, filele 14-16 din dosarul Tribunalului Gorj, rezultă că Adunarea Generală a S.C. B. S.R.L. este reprezentată de Consiliul local al Comunei Scoarţa, iar reprezentantul comunei Scoarţa este primarul A.

În acest context, vor fi înlăturate apărările reclamantului, în sensul că a fost mandatat doar să înfiinţeze societatea respectivă, deoarece din hotărârea menţionată rezultă contrariul acestei teze.

De asemenea, nu are relevanţă că nu s-a întrunit adunarea generală a asociaţilor, de vreme ce societatea menţionată are asociat unic, deci deciziile cu privire la societate se puteau lua de către reprezentatul UAT Scoarţa, adică de primar, desemnat prin HCL al comunei Scoarţa nr. 12/2011.

Nu poate fi reţinută nici apărarea în sensul că o altă persoană are calitatea de administrator, deoarece textul invocat pentru reţinerea stării de incompatibilitate se referă la calitatea de reprezentant în adunările generale, nu la cea de administrator, aspecte distincte din punct de vedere juridic.

Potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional."

Din analiza textului de lege rezultă că funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local, aspect care i se impută reclamantului prin raportul de evaluare contestat.

Or, în speţă, reclamantul se află în ipoteza reglementată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în ceea ce priveşte S.C. B. S.R.L, ceea ce înseamnă că motivele formulate în recurs sub acest aspect sunt nefondate.

Cu privire la incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sunt nefondate criticile reclamantului cu privire la nemotivarea hotărârii de către instanţa de fond. În cauză, au fost respectate dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., hotărârea conţinând toate elementele prevăzute de lege şi expunând cu claritate raţionamentul jurisdicţional care a dus la pronunţarea soluţiei în primă instanţă.

Instanţa a analizat aspectele deduse judecăţii, raportat la elementele de fapt şi la probele administrate în cauză, îndeplinind astfel cerinţele unui proces echitabil.

Din criticile formulate în cadrul cererii de recurs reiese faptul că reclamantul este nemulţumit de soluţia dată pe fondul cauzei şi implicit de motivarea ce susţine soluţia pronunţată.

Criticile formulate nu privesc situaţia de fapt, ci interpretarea unor texte de lege ce permit calificarea unei societăţi ca fiind de interes local sau regional, precum şi natura obligaţiilor juridice ale reclamantului în urma numirii ca reprezentant al comunei Scoarţa în cadrul SC . B. S.R.L., aspecte analizate de instanţa de recurs.

Temeiul de drept al soluţiei pronunţate de Înalta Curte

În raport de considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496, coroborate cu art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va anula, în parte, Raportul de evaluare nr. x din 11.12.2013, emis de autoritatea pârâtă, în ceea ce priveşte încălcarea de către reclamant a regimului juridic al incompatibilităţilor în perioada 29.03.2011- 07.10.2013 prin deţinerea simultană atât a funcţiei de primar al comunei Scoarţa, judeţ Gorj, cât şi calitatea de reprezentant al Unităţii Administrativ Teritoriale Scoarţa în cadrul Adunării Generale a Asociaţilor la S.C. C. S.R.L. Urmează să menţină restul dispoziţiilor sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 463 din 18 decembrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa şi pe fond, anulează în parte Raportul de evaluare nr. x din 11.12.2013, în ceea ce priveşte încălcarea de către recurentul-reclamant A. a regimului juridic al incompatibilităţilor în perioada 29.03.2011- 07.10.2013 prin deţinerea simultană atât a funcţiei de primar al comunei Scoarţa, judeţ Gorj, cât şi calitatea de reprezentant al Unităţii Administrativ Teritoriale Scoarţa în cadrul Adunării Generale a Asociaţilor la S.C. C. S.R.L.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 noiembrie 2017.