Validity of unsigned draft order extending diplomatic mission and admissibility of declaratory action against fixed administrative mandate duration

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor dosarului a constatat următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, la data de 24.04.2013, sub nr. x/59/2013, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Culturii şi Institutul Cultural Român, obligarea pârâtului Ministerul Afacerilor Externe să soluţioneze cererea sa cu numărul 28/E din 16.01.2013 care a fost comunicată pârâtului la data de 17.01.2013 prin email, fax şi scrisoare recomandată cu confirmare de primire şi pe cale de consecinţă obligarea pârâtului să îi comunice toate documentele care au stat la baza începerii/prelungirii misiunii sale, misiune care s-a derulat în perioada 05.10.2006- 14.11.2012; obligarea pârâţilor la comunicarea Ordinului comun al Ministrului Afacerilor Externe, Ministrului Culturii şi Cultelor şi al Preşedintelui Institutului Cultural Român nr. 1904 din 22 octombrie 2010; să se constate că durata misiunii sale potrivit Ordinului 1904 din 22 octombrie 2010 este de 4 ani conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003 actualizată privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Institutului Cultural Român; anularea în tot a Ordinului nr. 1744 din 05 noiembrie 2012, care este netemeinic şi nelegal precum şi a actelor administrative derivate/documentelor prin care s-a dispus încheierea misiunii sale în serviciul exterior şi a detaşării la MAE începând cu data de 15 noiembrie 2012 şi pe cale de consecinţă, să se dispună repunerea părţilor în situaţia anterioară, în sensul reintegrării sale pe funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtului la plata către reclamantă a unei despăgubiri egale cu indemnizaţiile indexate, majorate şi reactualizate precum şi a celorlalte drepturi de care trebuia să beneficieze în intervalul cuprins de la data încetării misiunii sale în serviciul exterior şi până la momentul reintegrării efective a reclamantei pe funcţia deţinută anterior; anularea în tot a adresei nr. x din 16 aprilie 2013 emisă de către pârâtul Ministerul Culturii; cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 62 din 4.03.2014, Curtea de Apel Timişoara a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Culturii şi Institutul Cultural Român, excepţia prematurităţii şi pe cea a tardivităţii acţiunii, a admis excepţia lipsei de obiect a primelor două petite ale acţiunii formulată de reclamanta A. şi, în consecinţă, a respins aceste capete de cerere, ca rămase fără obiect, a admis excepţia inadmisibilităţii petitului trei al acţiunii reclamantei şi, în consecinţă, a respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil, a respins ca neîntemeiate petitele 4 şi 5 ale acţiunii, precum şi cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată.

3. Cererea de recurs. Motivele de casare

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A.. Cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Astfel, cât priveşte motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - sentinţa recurată conţine motive contradictorii şi pct. 8 - sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, recurenta se referă la soluţia asupra capătului 4 al cererii de chemare în judecată, arătând că evaluarea judiciară a legalităţii ordinului comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 al Ministerului Afacerilor Externe, Institutului Cultural Român şi Ministerului Culturii presupunea cu necesitate evaluarea prelungirii pentru perioada 5 octombrie 2012-5 octombrie 2014 a misiunii permanente a reclamantei în serviciul exterior, dispusă prin ordinul înregistrat la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012 şi sub nr. x din 23 martie 2012 la ICR. Existenţa acestui ultim ordin, cel puţin ca proiect, a fost confirmată de toate părţile în cauză. Reclamanta a solicitat obligarea Ministerului Culturii şi Ministerului Afacerilor Externe să depună originalul respectivului act în forma în care l-ar deţine, chiar fără cea de-a treia semnătură care ar fi trebuit să aparţină reprezentantului Ministerului Culturii. Potrivit adresei MAE nr. A5/348 din 12 februarie 2014, actul se află în deţinerea Ministerului Culturii, unde a fost înregistrată intrarea lui, fără a mai fi înregistrată ieşirea. Ministerul Culturii a recunoscut recepţionarea ordinului şi a arătat că el nu a fost semnat de ministrul Culturii în funcţie la acea dată. Or, atestarea faptului nesemnării trebuia făcută prin prezentarea originalului actului, purtând exclusiv semnăturile preşedintelui ICR şi a ministrului Afacerilor Externe. Nedepunerea originalului ordinului nu poate avea altă semnificaţie decât aceea că faptul nesemnării nu este adevărat, respectiv că, în realitate, ordinul a colectat şi cea de-a treia semnătură prevăzută de art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003, iar prelungirea misiunii reclamantei a fost dispusă în mod valabil şi legal până la data de 5.10.2014.

Raportat la dispoziţiile art. 295 C. proc. civ., neconformarea de către pârâtul Ministerul Culturii obligaţiei impuse de instanţă privind înfăţişarea originalului actului trebuia să aibă drept singură consecinţă legală reţinerea ca dovedită a afirmaţiei pe care reclamanta o menţine, anume că ordinul prin care s-a dispus prelungirea misiunii ei în serviciul extern până la data de 5.10.2014 a întrunit cele trei semnături prevăzute de lege şi îşi produce efectele.

Chiar şi în situaţia în care înfăţişarea în original a ordinului ar fi dovedit că acesta a fost însuşit doar de două dintre cele trei autorităţi care trebuia să îl semneze, solicitarea preşedintelui ICR trimisă la Ministerul Afacerilor Externe prin adresa înregistrată sub nr. x din 14 februarie 2012 precum şi memorandul intern din data de 21.02.2012 al MAE, prin care s-a propus să se dea curs solicitării preşedintelui ICR de prelungire a misiunii reclamantei şi-au menţinut nealterată valabilitatea, câtă vreme nu au fost revocate/retractate. Aceste două acte nu puteau deveni inexistente, iar valabilitatea lor nu putea înceta ca urmare a faptului că s-au schimbat miniştrii şi preşedintele ICR. În acest condiţii, asumarea semnării sau refuzul explicit, motivat, de semnare a ordinului respectiv revenea ca obligaţie în exercitarea funcţiei pentru ministrul care a urmat la conducerea Ministerului Culturii.

Din perspectiva acestor argumente, ordinul comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 al MAE, ICR şi MC este anulabil. Deoarece nu se poate prelungi durata unei misiuni printr-un ordin emis la o dată ulterioară datei la care se pretinde că respectiva misiune ar fi încetat, înseamnă că, prin ordinul atacat, reclamanta a fost revocată dintr-o funcţie deţinută în temeiul unui mandat valabil acordat şi aflat în derulare. Dar o revocare implicită este lipsită de reglementare, iar o revocare nemotivată este lipsită de temei legal.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - prin pronunţarea sentinţei recurate instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, acesta se referă la soluţia asupra capătului 3 de cerere, pe care prima instanţă l-a respins, ca inadmisibil. Capătul 3 de cerere trebuia interpretat prin relaţionare cu capătul 4 de cerere, prin intermediul acestuia reclamanta tinzând la realizarea dreptului pretins privind anularea ordinului nr. 1744 din 5 februarie 2012, a actelor administrative derivate, a documentelor prin care s-a dispus încheierea misiunii reclamantei în serviciul exterior începând cu data de 15.11.2012. Prin neanalizarea pe fond a cererii privind evaluarea duratei celui de-al doilea mandat acordat reclamantei, ca fiind de patru ani, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003, au fost vătămate interesele reclamantei, situaţia circumscriindu-se unei nulităţi relative virtuale, conform art. 174-179 C. proc. civ., iar vătămarea produsă neputând fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate. Acceptarea poziţiei pârâţilor, în sensul că reînnoirea mandatului a avut loc pentru numai doi ani, este nelegală deoarece încălcă dispoziţiile art. 18 alin .(3) din Legea nr. 356/2003, pe cele ale art. 54 din Hotărârea Guvernului nr. 569/2009 şi pe cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000.

4. Apărările intimaţilor

Prin întâmpinare, intimatul pârât Institutul Cultural Român solicită respingerea recursului, ca nefondat, arătând că prima instanţă a reţinut corect împrejurarea că un ordin comun, pentru a produce efecte juridice, trebuie însuşit şi semnat de către cele trei autorităţi publice desemnate de art. 18 din Legea nr. 365/2003 şi a apreciat corect că, raportat la cererea de chemare în judecată, nu se impune decât analizarea legalităţii ordinului nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 prin care s-a dispus încetarea detaşării reclamantei la misiunea diplomatică a Institutului Cultural Român din Budapesta.

Reclamanta a solicitat instanţei să se pronunţe cu privire la durata misiunii sale diplomatice, dar acest aspect vizează strict raporturile de muncă ale recurentei cu angajatorul Ministerul Afacerilor Externe.

Argumentele recurentei referitoare la existenţa unui ordin de prelungire a misiunii sale pentru perioada 5.10.2012-5.10.2014 sunt lipsite de suport legal şi logic, în condiţiile în care, conform legii, actul de numire în funcţia de director/director adjunct la institutele culturale din străinătate necesită existenţa a trei semnături valabile ale persoanelor care reprezintă cele trei autorităţi publice desemnate de Legea nr. 356/2003. În lipsa uneia dintre semnături, nu se poate referi la un act juridic valabil. Or, aşa cum s-a dovedit prin probatoriul administrat în faţa primei instanţe, proiectul de ordin înregistrat la ICR sub nr. A 223 din 14 martie 2012 nu a fost semnat de către ministrul culturii. În aceste condiţii, misiunea reclamantei a încetat de drept la data expirării termenului din ordinul comun nr. 1904 din 22 octombrie 2010, respectiv la data de 14.11.2012.

Prin întâmpinare, intimatul pârât Ministerul Afacerilor Externe solicită respingerea recursului, ca nefondat, arătând că prima instanţă a reţinut în mod legal şi temeinic că mandatul reclamantei a încetat la data de 5.10.2012, deoarece nu a existat un ordin comun de prelungire, semnat de către cele trei instituţii conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2006. Înscrisul înregistrat la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012 nu este un ordin de vreme ce nu prezintă număr acordat din registrul unic al ordinelor ministrului afacerilor externe. Prima instanţă nu ar fi putut valoriza acest înscris (care nu emană de la autoritatea publică competentă, nefiind asumat prin semnătură de aceasta) ca act administrativ viciat, a cărui neregularitate poate fi înlăturată de aprecierile instanţei. Prin urmare, soluţia primei instanţe se înscrie în limitele constituţionale ale puterii judecătoreşti, chemate să aplice legile, iar nu să se substituie puterii executive.

Actul administrativ care a generat efecte juridice între părţi în perioada anterioară a fost ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010, care nu a fost contestat de recurenta-reclamantă din perspectiva termenului de menţinere în funcţie.

Cât priveşte motivul de recurs care se referă la inadmisibilitatea capătului 3 al cererii, arată că soluţia instanţei este corectă deoarece acţiunea recurentei-reclamante nu este aptă să înlocuiască efectele juridice ale unui act administrativ în fiinţă, cu efectele pretinse de parte.

Intimatul-pârât Ministerul Culturii, prin întâmpinare, solicită respingerea recursului, ca nefondat. Arată că a invocat în faţa primei instanţe excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, pe care înţelege să o reitereze, pe motiv că ordinul atacat nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 nu a fost emis de către Ministerul Culturii, căruia nu îi revine competenţa de a soluţiona aspectele legate de raporturile de muncă pe care reclamanta-recurentă le-a avut cu instituţiile implicate în procedura detaşării.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 4.03.2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 10.06.2015, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

5.2 Cu privire la fondul recursului. Soluţia instanţei de recurs.

Analizând recursul declarat, Înalta Curte îl constată nefondat pentru următoarele argumente.

5.2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Cât priveşte soluţia asupra capătului 4 al cererii introductive, prin care s-a solicitat anularea ordinului nr. 1744 din 5 noiembrie 2012, capăt de cerere respins de către prima instanţă, ca neîntemeiat, motivele de nelegalitate a hotărâri invocate de partea recurentă se înscriu în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă arată că analiza legalităţii acestui ordin ar fi presupus în mod necesar evaluarea prelungirii mandatului reclamantei în misiunea permanentă în serviciul exterior pentru perioada 5.10.2012-5.10.2014, pretinsă a fi avut loc prin ordinul înregistrat la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012 şi la ICR sub nr. x din 23 martie 2012.

Înalta Curte constată că, în mod legal, prima instanţă a reţinut că mandatul reclamantei acordat prin ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010 a încetat la data de 5.10.2012, neexistând prelungirea acestuia pretinsă de reclamantă pentru perioada 5.10.2012-5.10.2014. Înscrisul invocat de reclamantă nu este un ordin, în sensul prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003, întrucât nu emană de la cele trei instituţii publice prevăzute de lege. Astfel, potrivit textului de lege ultim citat, teza întâi, (n)umirea şi revocarea directorilor şi a directorilor adjuncţi se fac la propunerea preşedintelui Institutului şi cu avizul comun al Comisiei pentru cultură şi media şi al Comisiei pentru politică externă ale Senatului, prin ordin comun al ministrului afacerilor externe, al ministrului culturii şi al preşedintelui Institutului, pentru un mandat de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii pentru încă un mandat;

Recurenta-reclamantă arată că, în condiţiile în care proiectul de ordin care viza prelungirea mandatului reclamantei, semnat de către preşedintele ICR, nu a fost prezentat în original de către pârâtul Ministerul Culturii, în aplicarea art. 295 C. proc. civ., prima instanţă ar fi trebuit să reţină ca dovedită afirmaţia reclamantei conform căreia acest proiect a devenit ordin, întrunind cele trei semnături prevăzute de lege.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile procedurale invocate, care se referă la o prezumţie procesuală, operantă în lipsa administrării probelor necesare lămuririi situaţiei, nu ar fi putut servi la acreditarea afirmaţiilor reclamantei, câtă vreme, prin probatoriul administrat în cauză, s-a dovedit cu certitudine că proiectul de ordin emis de preşedintele ICR, înregistrat la ICR sub nr. x din 23 martie 2012 şi la MAE sub nr. A/223 din 14 martie 2012, a rămas în stadiul de proiect, nefiind semnat de ministrul culturii . Dovadă certă în acest sens este şi împrejurarea că ordinul nu a fost înregistrat/numerotat în registrul unic al ordinelor ministrului afacerilor externe.

Mai arată recurenta că, şi în ipoteza în care proiectul de ordin nu a fost semnat de ministrul culturii, asumarea semnării sau a refuzului explicit motivat de semnare rămâne o obligaţie în sarcina conducătorului Ministerului Culturii. O astfel de aserţiune este lipsită de consecinţe juridice din perspectiva analizei de legalitate a ordinului comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 al Ministerului Afacerilor Externe, ICR şi Ministerului Culturii. Prin acest ordin, s-a dispus prelungirea misiunii permanente şi detaşarea reclamantei pe perioada 5.10.2012-14.11.2012 şi încheierea misiunii, respectiv eliberarea reclamantei din funcţia de conducere deţinută şi încetarea detaşării în MAE începând cu data de 14.11.2012, ca urmare a încheierii mandatului încredinţat reclamantei prin ordinul comun nr. 1904 din 22 octombrie 2010, prelungit până la 14.11.2012. Acţiunea reclamantei nu priveşte legalitatea ordinului nr. 1904 din 22 octombrie 2010. Acesta din urmă evocă o stare de fapt şi de drept (care se referă şi la termenul de menţinere în funcţie), care nu a fost contestată de recurenta-reclamantă şi care este contrară ipotezei propuse de aceasta, în sensul că numirea în funcţia de director putea fi dispusă exclusiv prin acordarea unui mandat de patru ani.

Prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003 ar fi putut fi relevante în legătură cu termenul mandatului acordat prin Ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010. În cauza de faţă acest termen este un dat juridic care nu face obiect de contestaţie, iar ordinul comun nr. 1744 din 5 noiembrie 2012 este o consecinţă legală şi firească a expirării mandatului acordat reclamantei în serviciul exterior.

Scurta prelungire a mandatului acordată pentru perioada 5.10.2012-14.11.2012 a avut drept scop să pună în acord situaţia de fapt - exercitarea funcţiei şi după data de 5.10.2012 cu perioada mandatului, precum şi să permită încheierea misiunii. Acestei prelungiri nu-i pot fi asociate efectele pretinse de reclamantă, în sensul că ar dovedi că, la data emiterii ordinului atacat, misiunea sa nu se încheiase, fiind în exercitarea unui mandat de patru ani, iar nu a unuia de doi ani, cum a prevăzut expres ordinul nr. 1904 din 22 octombrie 2010.

Pentru aceste motive, Curtea constată nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., sentinţa recurată neconţinând motive contradictorii şi fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material.

Cât priveşte motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi care priveşte soluţia asupra capătului 3 de cerere, Înalta Curte îl constată, de asemenea, nefondat. Prin capătul 3 al cererii, reclamanta a solicitat să se constate că durata misiunii sale, potrivit ordinului nr. 1904 din 22 octombrie 2010, este de patru ani conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 356/2003. Prima instanţă a respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil, reţinând că, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reclamanta avea deschisă calea acţiunii în anularea ordinului nr. 1904 din 22 octombrie 2010, cererea de constatare a duratei misiunii apărând ca inadmisibilă, faţă de dispoziţiile art. 35 teza a II-a C. proc. civ. Soluţia este corectă, fiind susţinută fără echivoc de prevederile legale anterior citate. Efectele juridice ale actului administrativ în fiinţă nu pot fi înlocuite cu cele solicitate de parte pe calea acţiunii în constatare, în lipsa acţiunii în anularea totală sau parţială a actului. Efectele juridice ale unui act administrativ individual nu pot fi modificate pe calea acţiunii în constatare.

5.2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 488 din C. proc. civ., republicat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 62 din 4 martie 2014 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 noiembrie 2015.