Public official's private training and evaluation activities as compatible with didactic exception to incompatibility prohibition

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/42/2014, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 12.05.2014 întocmit de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 240 din 24.11.2014, a respins acţiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Partea a reluat prezentarea argumentelor care au condus la evaluarea stării de incompatibilitate şi a formulat următoarele apărări:

4.2. Recurentul a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 11.11.2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 01.06.2016, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 09.12.2016.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x din 12.05.2014 întocmit de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual s-a stabilit că recurentul s-a aflat "în stare de incompatibilitate, în perioada 07.06.2004 - 11.11.2013, întrucât în perioada exercitării funcţiei publice de consilier în compartimentul informatică în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Dâmboviţa, a desfăşurat activităţi remunerate, în baza Convenţiilor Civile şi a Contractelor individuale de muncă, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului, încălcând astfel dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) coroborat cu dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei."

Instanţa de primă jurisdicţie a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată, având în vedere, în esenţă, următoarele considerente juridice:

Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde la criticile formulate în memoriul de recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine următoarele:

6.1. Referitor la respectarea procedurii de informare a persoanei evaluate

Critica recurentului vizează faptul că intimata ar fi procedat la solicitarea de informaţii care nu sunt publice anterior momentului la care a fost informat şi invitat să-şi prezinte punctul de vedere cu privire la activitatea de evaluare.

Înalta Curte apreciază că inspectorul de integritate a respectat cerinţa impusă de art. 13 din Legea nr. 176/2010, citat de prima instanţă. În concret, prin Adresa nr. x/G/II din 16.09.2013, recurentul a fost informat în legătură cu declanşarea activităţii de evaluare, prin intermediul unei scrisori recomandate, însă aceasta a fost returnată cu menţiunea "avizat lipsă domiciliu".

După cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, recurentul nu a indicat şi nu a dovedit că are un alt domiciliu decât cel unde au fost trimisă adresa anterior nominalizată, situaţie în care se poate aprecia că informarea a fost corect efectuată, iar critica acestuia este nefondată.

6.2. Referitor la respectarea dreptului la apărare

Critica recurentului este pur formală, întrucât a fost informat cu privire la identificarea unor elemente privind existenţa stării de incompatibilitate şi a avut posibilitatea de a-şi exprima în scris punctul de vedere pe această chestiune, după cum impun prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

6.3. Referitor la respectarea principiului motivării actului administrativ

Într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei publice care a emis actul administrativ.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În materia analizată, art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 prevede că raportul de evaluare va avea următorul cuprins: a) partea descriptivă a situaţiei de fapt; b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat; c) evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate; d) concluzii.

Verificând conţinutul raportului de evaluare dedus controlului de legalitate, Înalta Curte apreciază că este justificată concluzia primei instanţe în sensul că acesta respectă cerinţele impuse de textul normativ anterior enunţat şi, prin urmare, critica recurentului este nefondată.

6.4. Referitor la starea de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare

În speţa de faţă, se disting două perioade:

a) perioada 07.03.2007 - 09.11.2009, când art. 94 alin. (1) şi (2) lit. c) şi art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, aveau următorul conţinut:

"Art. 94

(1) calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât ceea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, enumerate sau neremunerate, după cum urmează (…) c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată."

Art. 96 alin. (1): Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice."

b) perioada ulterioară modificării Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, când art. 96 alin. (1) avea următorul conţinut: "Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice şi în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului."

Aşadar, de la regula privind incompatibilitatea între calitatea de funcţionar public şi orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, funcţiile de demnitate publică sau activităţile din sectorul privat - instituită prin art. 94 din Legea nr. 161/2003 - s-au prevăzut mai multe excepţii - prin art. 96 alin. (1) din aceeaşi lege - printre care "activităţile din domeniul didactic" sau funcţiile exercitate "în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public."

Problema de drept asupra căreia părţile litigante au poziţii divergente este aceea dacă activitatea de lector/formator/îndrumător în sistemul privat prestată de recurent, în baza convenţiilor civile sau a contractelor individuale de muncă, poate fi considerată activitate didactică.

Pentru clarificarea acestei chestiuni prezintă relevanţă prezentarea cadrului normativ aplicabil.

Art. 15 alin. (6) din Legea învăţământului nr. 84/1995 prevedea că: "Sistemul naţional de învăţământ cuprinde şi educaţia permanentă." (în vigoare de la 30.08.1995 până la 08.02.2011).

Art. 3 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic menţiona că: "Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învăţământ responsabile cu instrucţia şi educaţia." (în vigoare de la 01.09.1997 până la 08.02.2011)

Dispoziţiile normative incidente pe subiectul analizat din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 sunt:

- Art. 1 alin. (1) care arată că: "Prezenta lege asigură cadrul pentru exercitarea sub autoritatea statului român a dreptului fundamental la învăţătură pe tot parcursul vieţii. Legea reglementează structura, funcţiile, organizarea şi funcţionarea sistemului naţional de învăţământ de stat, particular şi confesional."

- Art. 2 alin. (4) care menţionează că: "Statul asigură cetăţenilor României drepturi egale de acces la toate nivelurile şi formele de învăţământ preuniversitar şi superior, precum şi la învăţarea pe tot parcursul vieţii, fără nicio formă de discriminare."

- Art. 5 alin. (1) teza I care precizează că: "În domeniul educaţiei şi al formării profesionale prin sistemul naţional de învăţământ, dispoziţiile prezentei legi prevalează asupra oricăror prevederi din alte acte normative."

Aşadar, formarea profesională a adulţilor este parte din sistemul naţional de învăţământ.

Statutul personalului didactic este reglementat în Titlul IV din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, iar în art. 233 alin. (1) se prevede că: "Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învăţământ responsabile cu instruirea şi educaţia."

Funcţiile didactice sunt enumerate de art. 247 din lege şi, într-adevăr, după cum a subliniat judecătorul fondului, funcţia de lector/formator nu se regăseşte printre ele. Însă, acesta nu a avut în vedere faptul că, în corpul legii analizate, există şi Titlul V, intitulat "Învăţarea pe tot parcursul vieţii", iar prevederile legale din acest titlu care prezintă importanţă pentru dezlegarea problemei de drept aflate în discuţie sunt următoarele:

- Art. 328

"(1) Prezentul titlu reglementează cadrul general şi integrator al învăţării pe tot parcursul vieţii în România.

(2) Educaţia permanentă reprezintă totalitatea activităţilor de învăţare realizate de fiecare persoană pe parcursul vieţii în contexte formale, nonformale şi informale, în scopul formării sau dezvoltării competenţelor dintr-o multiplă perspectivă: personală, civică, socială ori ocupaţională.

(3) Învăţarea pe tot parcursul vieţii cuprinde educaţia timpurie, învăţământul preuniversitar, învăţământul superior, educaţia şi formarea profesională continuă a adulţilor.

- Art. 329

(1) Finalităţile principale ale învăţării pe tot parcursul vieţii vizează dezvoltarea plenară a persoanei şi dezvoltarea durabilă a societăţii.

(2) Învăţarea pe tot parcursul vieţii se centrează pe formarea şi dezvoltarea competenţelor-cheie şi a competenţelor specifice unui domeniu de activitate sau unei calificări.

- Art. 330

(1) Învăţarea pe tot parcursul vieţii se realizează în contexte de învăţare formale, nonformale şi informale.

(2) Învăţarea în context formal reprezintă o învăţare organizată şi structurată, care se realizează într-un cadru instituţionalizat şi se fundamentează pe o proiectare didactică explicită. Acest tip de învăţare are asociate obiective, durate şi resurse, depinde de voinţa celui care învaţă şi se finalizează cu certificarea instituţionalizată a cunoştinţelor şi competenţelor dobândite. (…)"

- Art. 332 alin. (3): "Organizarea şi funcţionarea formării profesionale a adulţilor sunt reglementate de legislaţia referitoare la formarea profesională continuă a adulţilor şi ucenicia la locul de muncă."

- Art. 333: "Statul garantează şi susţine, inclusiv financiar, accesul la educaţie şi formare profesională continuă pentru:

a) tinerii şi adulţii care nu au finalizat învăţământul obligatoriu;

b) tinerii care au părăsit sistemul de educaţie înainte de a obţine o calificare profesională şi nu sunt cuprinşi în nicio formă de educaţie sau formare profesională;

c) absolvenţii de învăţământ nonprofesional sau cei care au absolvit studiile învăţământului liceal sau ale învăţământului superior în domenii şi calificări redundante ori nerelevante pe piaţa forţei de muncă;

d) persoanele cu cerinţe educaţionale speciale;

e) tinerii şi adulţii care revin în ţară după o perioadă de muncă în străinătate;

f) tinerii şi adulţii rezidenţi în comunităţi dezavantajate economic şi social;

g) angajaţii de peste 40 de ani cu nivel scăzut de educaţie, rezidenţi în mediul urban şi în mediul rural, cu calificare redusă sau necalificaţi;

h) elevii cu risc major de eşec şcolar;

i) toţi cetăţenii care doresc să urmeze programe de educaţie permanentă."

- Art. 334: "Finanţarea învăţării pe tot parcursul vieţii se realizează prin fonduri publice şi private pe baza parteneriatului public-privat, prin finanţare şi cofinanţare din partea angajatorilor, organizaţiilor nonguvernamentale, prin fonduri nerambursabile din programe europene, prin conturi de educaţie permanentă şi prin contribuţia beneficiarilor."

- Art. 340 alin. (1): "Se înfiinţează Autoritatea Naţională pentru Calificări prin reorganizarea Consiliului Naţional al Calificărilor şi Formării Profesionale a Adulţilor (CNCFPA) şi a Unităţii Executive a Consiliului Naţional al Calificărilor şi Formării Profesionale a Adulţilor", iar aceasta "este coordonată de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului".

- Art. 357 alin. (1): "Personalul care lucrează în domeniul educaţiei permanente poate ocupa următoarele funcţii: cadru didactic, cadru didactic auxiliar, formator, instructor de practică, evaluator de competenţe, mediator, facilitator al învăţării permanente, consilier, mentor, facilitator/tutore on-line, profesor de sprijin şi alte funcţii asociate activităţilor desfăşurate în scopul educaţiei permanente."

Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor normative anterior citate, rezultă faptul că învăţarea pe tot parcursul vieţii cuprinde, alături de celelalte forme de învăţământ, şi educaţia şi formarea profesională continuă a adulţilor, care se poate desfăşura în contexte formale. Între instituţiile sau organizaţiile în care se realizează învăţarea în contexte formale se numără centrele de educaţie şi formare profesională din subordinea ministerelor sau autorităţilor publice locale, furnizorii publici şi privaţi de educaţie şi formare profesională autorizaţi/acreditaţi în condiţiile legii care oferă programe autorizate. Personalul implicat în astfel de activităţi poate ocupa funcţii de cadru didactic, formator, evaluator de competenţe.

În acelaşi context, trebuie amintită şi O.G. nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulţilor, care, la art. 5 alin. (2) lit. a), prevede că se pot dobândi competenţe profesionale, pe cale formală, adică prin parcurgerea unui program organizat de un furnizor de formare profesională, care poate fi o persoană juridică de drept public sau privat ori o persoană fizică. În plus, art. 23 alin. (2) din aceeaşi ordonanţă menţionează faptul că, pentru a fi autorizaţi, furnizorii de formare profesională trebuie să facă dovada că realizează programele de formare profesională cu formatori care au pregătirea pedagogică specifică formării profesionale a adulţilor şi pregătirea de specialitate corespunzătoare programei de pregătire.

În temeiul prevederilor O.G. nr. 129/2000 şi Normelor metodologice de aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr. 522/2003, recurentului i s-au eliberat certificatele de competenţe profesionale nr. 12445 din 07.04.2008 de către Consiliul pentru Standarde Ocupaţionale şi Atestare - Centrul de Evaluare CNFPA pentru calitatea de "evaluator de competenţe profesionale", precum şi nr. 1623 din 16.01.2009 de către Consiliul Naţional de Formare Profesională a Adulţilor pentru calitatea de "formator" .

În baza unor convenţii civile şi a unor contracte individuale de muncă încheiate cu Asociaţia B., Asociaţia Înapoi la Muncă Dâmboviţa, Asociaţia C., Agenţia pentru Ocuparea Forţei de Muncă Târgovişte, Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Dâmboviţa, Asociaţia D. recurentul a desfăşurat activitate de formator/lector, în cadrul unor programe de pregătire profesională a adulţilor.

Înalta Curte, în raport de toate argumentele anterior prezentate, apreciază că o parte din activitatea de formator/lector efectuată de recurent este activitate didactică şi se circumscrie în excepţia reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, motiv pentru care nu se poate reţine existenţa stării de incompatibilitate descrise în raportul de evaluare dedus judecăţii.

În acest sens, instanţa de control judiciar apreciază că, în speţa de faţă, prezintă importanţă şi punctul de vedere exprimat de Agenţia Naţională de Integritate (instituţia publică cu competenţă în domeniu), prin adresele nr. 1366 din 30 mai 2011 şi nr. 1619 din 29 iunie 2011, în sensul că funcţionarii publici care desfăşoară activităţi de formare profesională a şomerilor, în cadrul unor proiecte finanţate din Fonduri Structurale Europene POSDRU 2007-2013, îndeplinesc "o activitate menită să instruiască (didactică), în înţelesul dat de art. 96 alin. (1), cu respectarea alin. (2) din Legea nr. 161/2003."

Celelalte activităţi efectuate de recurent nu au caracter didactic, însă nu au legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate de acesta ca funcţionar public, respectiv consilier în cadrul Compartimentului de Informatică al ITM Dâmboviţa. Cu titlu exemplificativ, Înalta Curte reţine activitatea prestată de recurent în cadrul celor două instituţii publice (AJPS Dâmboviţa şi DMPD Dâmboviţa), respectiv evaluarea dosarelor de autorizare pentru diverse cursuri de specializare, precum şi monitorizarea activităţilor desfăşurate de anumiţi furnizori de formare profesională. Or, conform fişei postului nr. 7 din 05 ianuarie 2011, printre atribuţiile funcţiei de consilier în cadrul Compartimentului de Informatică din ITM Dâmboviţa se numără: instruirea şi acordarea asistenţei personalului Inspectoratului cu privire la utilizarea corectă a echipamentelor şi aplicaţiilor specifice domeniului de activitate (calculatoare, imprimante, aparate fax, echipamente de telecomunicaţii), elaborarea şi aplicarea, în conformitate cu cerinţele Inspecţiei Muncii şi ale Inspectoratului, regulilor specifice pentru utilizarea echipamentelor şi aplicaţiilor informatice, asigurarea şi întreţinerea funcţionării reţelei locale de calculatoare din sediile şi punctele de lucru din judeţ, precum şi transferul de date între acestea (a se vedea, filele 261-264 dosar fond). Ca atare, şi această categorie de activităţi se încadrează în excepţia prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, mai precis, funcţiile exercitate "în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public."

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite acţiunea reclamantului şi va anula Raportul de evaluare nr. x din 12.05.2014 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 240 din 24 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite acţiunea reclamantului A.

Anulează Raportul de evaluare nr. x din 12.05.2014 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 decembrie 2016.