Judicial review of CSM transfer refusal: deadline as recommendation vs. imperative and discretionary assessment of workload criteria

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii, A., procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, a solicitat transferul la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar Bucureşti. Prin Hotărârea secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. x din 16.12.2015, cererea petentului a fost respinsă, ţinându-se seama de vechimea acestuia la unitatea de parchet de la care solicită transferul, de doar 23 de zile, precum şi de volumul scăzut de activitate existent la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar Bucureşti, unitatea de parchet la care se solicită transferul.

2. Hotărârea supusă controlului judiciar

Prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 366 din 14 aprilie 2016, a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Hotărârii secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 653 din 16 decembrie 2015.

În analizarea contestaţiei formulate, Plenul C.S.M., reţinând situaţia prezentată de secţia pentru procurori, a apreciat ca neîntemeiate toate argumentele invocate de către contestator.

Plenul a constatat că cererea de transfer a contestatorului a fost respinsă în mod corect având în vedere datele statistice comunicate de direcţia de specialitate din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii din care reiese că, în aceeaşi perioadă de referinţă, respectiv primul semestru al anului 2015, raportat la numărul de procurori cu funcţii de execuţie care funcţionau efectiv în cadrul unităţilor de parchet implicate în procedura transferului, încărcătura dosarelor/procuror a fost de 40 de dosare la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, în timp ce la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar Bucureşti, încărcătura dosarelor/procuror a fost de 25 de dosare.

Împrejurarea că volumul de activitate la parchetele militare este în mod permanent situat semnificativ sub media naţională din cauza competenţei specifice a acestora nu poate constitui un argument în favoarea admiterii cererii de transfer, ci dimpotrivă.

Cu privire la avizele favorabile transferului emise de Ministerul Apărării Naţionale, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia parchetelor militare, acordate contestatorului, Plenul a reţinut că reprezintă aspecte care sunt avute în vedere la soluţionarea cererilor de transfer, dar nu constituie prin ele însele motive determinante pentru admiterea transferului, ci trebuie coroborate şi cu alte criterii prevăzute de art. 3 din Regulament.

De asemenea, s-a reţinut că art. 3 din Regulament nu stabileşte ordine de prioritate a criteriilor ce trebuie avute în vedere la soluţionarea cererilor de transfer, criteriile analizându-se cumulativ, în condiţiile în care normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept al solicitantului, criteriul privind vechimea la unitatea de parchet de la care se solicită transferul neputând fi ignorat.

O interpretare contrară ar conduce în mod inevitabil la o perturbare gravă a bunei funcţionări a unităţilor de parchet, sub aspectul asigurării stabilităţii procurorilor, şi, în consecinţă, la un dezechilibru în cadrul politicii de resurse umane stabilită de Consiliul Superior al Magistraturii, în virtutea competenţelor stabilite de lege.

3. Contestaţia judiciară

Împotriva hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, la data de 6 iunie 2016, a formulat contestaţie A. solicitând anularea acesteia şi obligarea CSM să emită o hotărâre în sensul admiterii cererii de transfer de la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar Bucureşti, cu recunoaşterea gradului de parchet de pe lângă curte de apel.

Sistematizând criticile contestatorului, Înalta Curte reţine că hotărârea atacată este combătută sub următoarele aspecte:

• nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (3) cu referire la art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun aprobat prin H.G. nr. 176/2014, cererea de transfer fiind analizată cu depăşirea termenului prevăzut în acest act normativ;

• criteriile au fost analizate eronat; au fost avute în vedere informaţii inexacte sau incomplete referitoare la încărcătura dosarelor/procuror; i s-a reţinut o vechime de 23 zile la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, fără a se lua în considerare întreaga vechime în Ministerul Public; deşi CSM nu este ţinut de avizele favorabile ale instituţiilor implicate, totuşi hotărârile au un caracter arbitrar prin ignorarea criteriilor obiective constatate chiar în cuprinsul lor.

Prin cereri ulterioare, denumite de parte "precizatoare"s-a solicitat ca recunoaşterea tuturor drepturilor corespunzătoare funcţiei de procuror militar cu grad de parchet militar de pe lângă curtea militară de apel să se realizeze începând cu data de 30.06.2015, termenul limită la care ar fi trebuit să fie analizată cererea sa de transfer.

Totodată a subliniat că, chiar dacă termenul prevăzut în regulament este un termen de recomandare, încălcarea acestuia determină aplicarea unor sancţiuni de natură civilă, disciplinară, etc., făcând o analogie cu situaţia în care se aplică sancţiuni disciplinare judecătorilor şi procurorilor care au înregistrat întârzieri nejustificate în soluţionarea dosarelor.

În consecinţă, a solicitat cu titlu de despăgubire, obligarea intimatului la plata drepturilor salariale, cu dobânzi şi penalităţi, începând cu data anterior arătată.

4. Apărările Consiliului Superior al Magistraturii

Prin întâmpinarea iniţială, intimatul a solicitat respingerea contestaţiei, ca neîntemeiată.

Intimatul a arătat că prevederea regulamentară potrivit căreia cererea de transfer în funcţia de judecător sau procuror militar se analizează semestrial, instituie un termen de recomandare iar nu un termen imperativ a cărui nerespectare să atragă o sancţiune.

Explicând durata îndelungată a procedurii, CSM a făcut referire la obligativitatea obţinerii prealabile a avizului conform privind îndeplinirea condiţiilor legale pentru dobândirea calităţii de ofiţer în activitate, cât şi la numeroasele cereri similare, formulate de alţi procurori, în privinţa cărora Ministerul Apărării Naţionale a întârziat emiterea avizului menţionat.

Cât priveşte criteriile de apreciere a datelor statistice, intimatul a reiterat că volumul de activitate al parchetelor militare este în mod permanent situat semnificativ sub media naţională, din cauza competenţei specifice a acestora.

Răspunzând printr-o completare de întâmpinare la cererea de completare a contestaţiei, intimatul a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesual pasive, în raport de dispoziţiile art. 131 alin. (1) şi alin. (4) din Legea nr. 304/2004, arătând că partea adversă nu se găseşte în raporturi de muncă cu emitentul actelor atacate.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei

Examinând contestaţia formulată de A., procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, în condiţiile art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 privind CSM împotriva Hotărârii Plenului CSM nr. 366 din 14 aprilie 2016 şi a Hotărârii secţiei pentru procurori a CSM nr. 653 din 16 decembrie 2015, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acesteia.

Controlul de legalitate declanşat de contestator vizează în principal două probleme: soluţionarea cererii de transfer cu depăşirea termenului prevăzut de regulamentul aplicabil şi depăşirea limitelor marjei de apreciere de care beneficiază CSM în analiza criteriilor utile de transfer.

Critica privind nerespectarea dispoziţiilor art. 6 alin. (3) cu referire la art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun aprobat prin Hotărârea nr. 176/2014 a Plenului CSM, este neîntemeiată.

Conform art. 6 din Regulamentul comun privind numirea, ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanţele sau parchetele civile la instanţele ori parchetele militare, precum şi acordarea gradelor militare şi înaintarea în grad a judecătorilor şi procurorilor militari, aprobat prin Hotărârea nr. 176/2006 a Plenului CSM:

"(1) Poate fi transferat în funcţia de judecător militar, respectiv de procuror militar, judecătorul sau procurorul care are cel puţin grad profesional de tribunal. (2) Transferul nu poate fi aprobat decât la o instanţă sau un parchet la care judecătorul sau procurorul are dreptul sa funcţioneze. (3) Dispoziţiile art. 1 alin. (3)-(10) şi ale art. 2-4 se aplică în mod corespunzător. (4) Judecătorul sau procurorul poate participa la şedinţa secţiei corespunzătoare, în vederea susţinerii cererii. (5) secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii admite sau respinge cererea de transfer prin hotărâre".

Potrivit art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanţele sau parchetele civile la instanţele ori parchetele militare, precum şi acordarea gradelor militare şi înaintarea în grad a judecătorilor şi procurorilor militari, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 176/2014:

"Art. 1 - (1) Poate fi numit în funcţia de judecător militar, respectiv de procuror militar, judecătorul sau procurorul care are cei puţin grad profesional de tribunal. (2) Numirea nu poate fi aprobată decât la o instanţă sau la un parchet la care judecătorul sau procurorul are dreptul să funcţioneze. (3) Poate fi numit în funcţia de judecător militar sau procuror militar judecătorul sau procurorul care are numai cetăţenia română. (4) În scopul informării judecătorilor şi procurorilor care intenţionează să formuleze cereri de numire, semestrial se publică pe pagina de internet a Consiliului Superior al Magistraturii lista posturilor vacante de execuţie de la toate instanţele şi parchetele militare, precum şi a posturilor care urmează a se vacanta. Posturile vacante de conducere nu se ocupă prin numire, ci potrivit procedurilor speciale stabilite prin lege şi Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006, cu modificările şi completările ulterioare. (5) Prin posturi ce urmează a se vacanta se înţelege acele posturi cu privire la care s-a decis, anterior publicării listei sau cel târziu la data publicării acesteia, promovarea la Înalta Curte de Casaţie şi justiţie, promovarea la instanţele şi parchetele superioare, transferul, numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător ori eliberarea din funcţie. (6) Cererile de numire a judecătorilor în funcţia de procuror militar sau a procurorilor în funcţia de judecător militar, precum şi cererea de numire a judecătorilor militari în funcţia de procuror militar sau a procurorilor militari în funcţia de judecător militar se analizează semestrial, de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii".

Rezultă că potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun citat cererile se analizează semestrial, de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, natura juridică a acestui termen fiind evident una de recomandare. Simpla depăşire a unui termen legal de recomandare nu poate avea finalitatea scontată de contestator: anularea actului administrativ.

În acelaşi sens, de altfel, s-a mai pronunţat Înalta Curte într-o cauză similară: Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nr. 1100 din 7 aprilie 2016.

Pe de altă parte, în acord cu contestatorul, Înalta Curte reţine că depăşirea unui termen legal de recomandare nu poate rămâne nesancţionată în planul dreptului, însă sancţiunile sunt de altă natură, după cum bine se precizează în cererea completatoare având ca obiect acordarea despăgubirilor.

Cum de esenţa oricărei forme de răspundere juridică este "vinovăţia" autorului faptului prejudiciabil se impune a se examina, pe baza înscrisurilor administrate în condiţiile art. 13 din Legea nr. 554/2004 dacă justificările intimatului sunt rezonabile şi îndreptăţesc soluţionarea cererii de transfer cu depăşirea termenului.

Cererea iniţială de transfer a fost înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii la data de 11.11.2014. Avizul conform pentru dobândirea calităţii de ofiţer a fost obţinut la data de 27.04.2015 (avizul nr. A 4384 din 27 aprilie 2015). Pentru aceleaşi posturi vacante, au formulat cereri de transfer mai mulţi procurori, însă în privinţa acestora Ministerul Apărării Naţionale a întârziat emiterea avizului conform, depăşind termenul de 60 de zile prevăzut de art. 3 alin. (1) din Regulamentul Comun menţionat anterior.

În acest context, apare ca fiind justificată soluţia administrativă de a analiza concomitent toate cererile de transfer care vin în concurs, neputându-se crea un tratament preferenţial candidaţilor în raport de momentul emiterii avizului de către o altă instituţie publică.

Ca urmare, nu există temei pentru acordarea despăgubirilor solicitate.

În altă ordine de idei, prin prisma celor arătate anterior, referitor la despăgubirile solicitate, care au fost cuantificate pornind de la cuantumul salariilor eventuale din perioada de referinţă, dar fără a avea natura acestora, Înalta Curte constată că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de CSM nu est fondată.

În fine, nici cea de-a doua critică de nelegalitate nu poate fi primită. Conform art. 3 din Regulamentul Comun:

"La soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii:

- volumul de activitate al instanţei sau parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora:

- vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror:

- vechimea la instanţa sau parchetul de la care se solicită transferul:

- vechimea în gradul aferent instanţei, respectiv parchetului la care se solicită transferul:

- specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei/completului corespunzător specializării, precum şi disponibilitatea de a activa în alte secţii/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanţei/parchetului la care solicită transferul. în raport cu cerinţele acesteia:

- domiciliul solicitantului:

- locul de muncă al soţului sau soţiei:

- distanţa dintre domiciliul şi sediul instanţei sau parchetului la care funcţionează judecătorul ori procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

- starea de sănătate şi situaţia familială".

În esenţă, contestatorul acreditează ideea că datele obiective: volum de activitate, schema de personal şi vechimea la parchetul de la care se solicită transferul, au fost reţinute selectiv sau chiar au fost distorsionate.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte observă că din documentaţia întocmită de direcţia de specialitate, care a stat la baza emiterii hotărârilor atacate, rezultă că numărul lucrărilor/procuror la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti este de 299, semnificativ mai mare decât numărul de lucrări/procuror la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar Bucureşti: 181; schema de personal relevă într-adevăr un deficit important la parchetul militar, însă în contextul volumului de activitate nu se prezintă problematic; în fine, vechimea contestatorului de doar 23 zile la parchetul de la care se solicită transferul este corect redată, fiind distinct reţinută de vechimea efectivă în funcţia de procuror care reprezintă un criteriu separat.

Toate aceste elemente conduc la concluzia că intimatul nu a acţionat cu exces de putere, ci, punând în balanţă interesul personal al magistratului cu interesul public al menţinerii unui echilibru în politica de resurse umane la nivelul parchetelor implicate, a adoptat în mod legal hotărârile contestate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimatului Consiliul Superior al Magistraturii.

Respinge contestaţia formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 366 din 14 aprilie 2016 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 decembrie 2016.