EU-funded project irregularity: proportionality limit on financial corrections and absence of required proof of actual budgetary damage

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Mironeasa, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale), a solicitat anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei înregistrată la Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit sub nr. 12520 din 14.04.2014 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 21 martie 2014.

În motivarea acţiunii reclamanta a arătat ca părţile au încheiat contractul de finanţare din data de 11.09.2008 având ca obiect proiectul "Modernizare drum comunal DC 49, Schit Hadâmbu - Urşiţa - Mironeasa şi achiziţionare utilaje şi echipamente pentru serviciile publice", contract ce a fost modificat succesiv prin şapte acte adiţionale.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 41 din 09.03.2015, Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Mironeasa, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (în prezent Agenţia pentru Finanţare a Investiţiilor Rurale); a dispus anularea în parte a actului administrativ procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/21.03.2014, decizia de soluţionare a contestaţiei înregistrată la Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit sub nr. 12520 din 14.04.2014 în ceea ce priveşte valoarea creanţei bugetare rezultate din nereguli, pe care a redus-o cu 50% şi a respins cererea formulată de reclamantă privind obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 41 din 09.03.2015, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Mironeasa, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din Noul C. proc. civ. şi pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurala şi Pescuit (în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale), invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

I. În recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Mironeasa s-a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, iar în urma rejudecării, admiterea în tot a cererii, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 21.03.2014, precum şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate de comuna Mironeasa şi obligarea intimatei-pârâte AFIR la plata cheltuielilor de judecată.

După o scurtă prezentare a situaţiei de fapt, recurenta a criticat soluţia instanţei de fond pentru următoarele motive:

a) sentinţa a fost pronunţată de către o instanţă nelegal alcătuită (art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.), având în vedere că judecătoarea ce a constituit completul învestit cu judecarea în fond a cauzei, s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Recurenta apreciază că art. 488 alin. (1) pct. 1 Noul C. proc. civ. se aplică şi în situaţia în care hotărârea atacată a fost pronunţată de un judecător incompatibil să soluţioneze respectiva cauză, inclusiv în cazul în care această problemă a fost deja tranşată printr-o cerere de recuzare, iar art. 53 alin. (1) C. proc. civ. permite atacarea încheierii prin care s-a respins recuzarea numai odată cu fondul, ceea ce înseamnă că aceasta urmează a fi supusă aceleiaşi căi de atac prevăzute de lege pentru fondul cauzei, în speţă, recursul.

În speţă, judecătorul A. ce a alcătuit completul de judecată învestit cu soluţionarea în fond a cauzei, s-a aflat în cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 42 alin. (1) C. proc. civ., întrucât aceasta s-a antepronunţat cu privire la modul de soluţionare al speţei, precum şi cel prevăzut de art. 42 alin. (13) C. proc. civ. referitor la încălcarea principiului imparţialităţii instanţei.

La termenul de judecată din 26.01.2015 recurenta-reclamantă a formulat o cerere de recuzare a judecătoarei A. întemeiată pe starea de incompatibilitate pentru că şi-a spus anterior părerea asupra aspectelor referitoare la soluţionarea cauzei.

Însăşi doamna judecător A. a considerat că este incompatibilă să soluţioneze în fond cauza şi a formulat cerere de abţinere, dar prin încheierea din 26.01.2015 a fost respinsă cererea de recuzare, iar prezentul recurs vizează şi această încheiere pentru că în mod greşit, a fost respinsă această cerere de recuzare.

b) sentinţa recurată este nemotivată (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), dat fiind că nu cuprinde argumentele pentru care au fost respinse principalele motive invocate în susţinerea cererii şi este dată cu aplicarea greşită a normelor legale referitoare la prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

● Primul motiv de nelegalitate invocat a fost cel referitor la necompetenţa Agenţiei de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit de a încheia procesul-verbal contestat, fiind incompatibilă, potrivit art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, această critică a fost respinsă de instanţa de fond, dar a pornit de la o gravă eroare de fapt deoarece presupusele nereguli au fost identificate de intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit înainte de autorizarea la plată a tranşei nr. 4 de plată.

Adresa DNA nr. 61/P/2012 despre care reţine instanţa de fond că ar reprezenta "elementul nou" pe care s-ar baza procesul-verbal contestat nu e un element nou, dat fiind că îşi are originea în aceeaşi cercetare la faţa locului din 15.06.2012, anterioară decontării tranşei nr. 4, cercetare la care reprezentanţii intimatei-pârâte au participat.

Astfel, s-a probat faptul că eliberarea tranşei nr. 4 îi este imputabilă pârâtei şi că Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit este în culpă pentru presupusele nereguli constatate, o eventuală răspundere a recurentei-reclamante neputând fi disociată de răspunderea intimatei-pârâte, fiind incidente dispoziţiile art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 şi nu art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 13/2006, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

● Al doilea motiv de nelegalitate a fost respins ca o consecinţă a greşitei interpretări a art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că nu poate exista o neregulă în lipsa unui prejudiciu (actual sau viitor) în bugetul Uniunii Europene.

În speţă, intimata-pârâtă nu a făcut dovada existenţei unui astfel de prejudiciu la bugetul Uniunii Europene şi chiar instanţa de fond a reţinut că proiectul a fost finalizat în întregime.

● În legătură cu cel de-al doilea şi cel de-al treilea motiv de nelegalitate instanţa de fond nu a motivat respingerea unor aspecte importante învederate de recurenta-reclamantă.

Aceasta afirmă faptul că nu poate fi vorba despre o acţiune deliberată, atâta timp cât, în cadrul procesului-verbal de recepţie din 8.06.2012, la secţiunea privind recepţionarea lucrărilor apare menţiunea "nu este cazul". Astfel, nu se poate reţine scopul inducerii în eroare a intimatei-pârâte Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit cu privire la finalizarea lucrărilor, în contextul în care în cuprinsul procesului-verbal de recepţie din 8.06.2012 nu se menţionează faptul că lucrările au fost recepţionate.

● Instanţa de fond a făcut o aplicare parţial greşită a principiului proporţionalităţii consacrat de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, suma imputată în urma unei corecte aplicări a principiului fiind de 25% şi nu de 50% din valoarea procesului-verbal contestat.

S-a considerat că instanţa de fond a procedat în mod eronat la reducerea cu doar 50% din valoarea creanţei bugetare rezultată din nereguli, fără a arăta care este modul de calcul prin care s-a ajuns la această sumă.

Intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a transmis la 14.09.2012 adresa din 14.08.2012, prin care au fost evaluate lucrările care trebuiau remediate la suma de 592.576,01 RON.

Chiar dacă s-ar îmbrăţişa susţinerile intimatei-pârâte Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, potrivit cărora existau anumite lucrări care trebuiau remediate, se constată că valoarea acestora era de 592.576,01 RON şi nu de 1.121.875,615 RON, aşa cum a stabilit instanţa de fond, astfel că principiul proporţionalităţii a fost aplicat greşit.

● Cel de-al cincilea motiv, referitor la conduita intimatei-pârâte şi al încălcării principiului protecţiei aşteptărilor legitime, nu a fost analizat de către instanţa de fond.

În faţa instanţei de fond a fost invocată încălcarea principiului protecţiei aşteptărilor legitime, prin aceea că odată cererea de plată acceptată şi tranşa 4 eliberată, autoritatea contractantă nu poate să se mai îndrepte împotriva sa, fără să fi intervenit un element nou de fapt, pentru a-i imputa această plată, dar acest aspect nu a fost analizat de către instanţa de fond.

S-a depus, anexat cererii de recurs, copia cererii de recuzare a doamnei judecător A., copia sentinţei civile nr. 170/2014 din 13.10.2014 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

II. În recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale s-a solicitat admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare şi modificarea în parte a sentinţei, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.

După prezentarea circumstanţelor cauzei, recurenta-pârâtă a arătat că soluţia instanţei de fond este nelegală:

a) principala critică de nelegalitate a vizat diminuarea cu 50% a debitului aferent procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/21.03.2014, întrucât nu a reţinut instanţa de fond că pârâta a procedat la aplicarea principiului proporţionalităţii statuat de prevederile art. 17 din O.G. nr. 66/2011 pentru că debitul stabilit reprezintă contravaloarea ultimei tranşe de plată şi nu au fost declarate neeligibile cheltuielile aferente întregului contract de finanţare.

Referitor la nerespectarea principiului proporţionalităţii recurenta a invocat prevederile art. 4 alin. (1), (2) şi (3) şi art. 5 alin. (1) din Regulamentul nr. 2988/1995, art. 2 alin. (1) lit. n), art. 14 din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 8 din H.G. nr. 875/2011.

Valoarea cheltuielilor eligibile afectate de nereguli a fost de 2.243.751,23 RON şi s-a stabilit deoarece, la data depunerii tranşei finale de plată au fost prezentate documente neconforme situaţiei din teren la data depunerii acesteia, fapt constatat de controlul efectuat la 15.06.2012 de către DNA - Serviciul Teritorial Iaşi, tranşa de plată fiind neeligibilă.

S-a învederat faptul că art. 11 alin. (3) din Anexa 1 la contractul de finanţare prevede că, în cazul constatării unei nereguli, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare nerambursabilă, împreună cu dobânzi şi penalităţi în procentul stabilit conform dispoziţiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 16 din aceeaşi anexă.

b) un al doilea motiv de recurs priveşte faptul că instanţa de fond face trimitere la Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3066 din 26.06.2014, în condiţiile în care speţele nu sunt similare, măsurile dispuse în cele două speţe fiind substanţial diferite, iar diferenţa fundamentală faţă de prezenta speţă, a fost aceea că în acel dosar s-a procedat la retragerea contravalorii integrale a finanţării nerambursabile, nefiind aplicat principiul proporţionalităţii.

S-a solicitat reţinerea cauzei spre rejudecare şi să se modifice în parte sentinţa, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.

Intimata Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Mironeasa a formulat întâmpinare la recursul formulat de pârâta Agenţia de Finanţare a Investiţiilor Rurale solicitând, în principal, anularea recursului formulat întrucât nu se întemeiază pe niciunul dintre motivele prevăzute în mod expres la art. 488 C. proc. civ. şi, în subsidiar, respingerea recursului ca neîntemeiat şi, pe cale de consecinţă, menţinerea sentinţei civile nr. 41/2015 referitoare la diminuarea valorii creanţei bugetare stabilite prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 21.03.2014, admiterea recursului declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Mironeasa şi, în urma rejudecării, admiterea în tot a cererii formulate şi anularea procesului-verbal nr. x din 21.03.2014, a Deciziei nr. 12520 din 14.04.2014 şi obligarea Agenţia de Finanţare a Investiţiilor Rurale la plata cheltuielilor de judecată.

A fost întocmit Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursurilor, iar prin încheierea din 20.04.2016 Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a dispus comunicarea acestuia către părţile din litigiu.

Prin încheierea din 3.11.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au fost admise în principiu recursurile şi s-a fixat termen de judecată, cu citarea părţilor.

A fost formulată o cerere de intervenţie accesorie în interesul recurentei-reclamante Unităţii Administrativ Teritoriale Comuna Mironeasa, iar prin încheierea din 17.03.2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost admisă în principiu.

La dosar au fost depuse înscrisuri, proba fiind încuviinţată de instanţa de recurs.

4. Soluţia instanţei de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a întâmpinării formulate, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Mironeasa şi va respinge recursul declarat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 21.03.2014, a Deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva acestui proces-verbal şi de obligare a pârâtei Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit la plata cheltuielilor de judecată.

Prin procesul-verbal nr. x/2014 întocmit de Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit s-au stabilit corecţii financiare de 1.810.179,69 RON (1.448.143,69 RON - contribuţie UE şi 326.035,35 RON - contribuţie publică naţională), iar contestaţia formulată de reclamantă împotriva acestui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a fost respinsă prin Decizia nr. 15358 din 09.05.2014 emisă de Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit.

În actele contestate se susţine că beneficiarul a depus cerere de plată finală la 11.06.2012 şi a prezentat procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nr. x din 8.06.2012 care atestă faptul că lucrările au fost executate în totalitate.

La 15.06.2012 reprezentanţii Direcţiei Naţionale Anticorupţie - Serviciul Teritorial Iaşi, împreună cu reprezentanţii Direcţiei Regionale Construcţii Nord-Est Iaşi şi Centrul Regional de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Nord-Est Iaşi au efectuat o cercetare la faţa locului în urma căreia au constatat că lucrările prevăzute a fi executate nu au fost finalizate în totalitate.

Instanţa de fond a admis, în parte, acţiunea reclamantei şi a redus valoarea creanţei bugetare rezultată din nereguli cu 50%.

Recursurile declarate în cauză vizează această soluţie.

I. Recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Mironeasa

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. (hotărârea este nelegală când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale) şi se referă la faptul că judecătoarea ce a soluţionat cauza în primă instanţă s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Starea de incompatibilitate, în opinia recurentei, rezultă din soluţionarea unor aspecte legate de nelegalitatea actelor contestate de către acelaşi judecător în dosarul ce a avut ca obiect suspendarea actelor administrative atunci când a analizat condiţia "cazului bine justificat".

Într-adevăr, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. are în vedere şi situaţia în care la judecată participă un judecător incompatibil.

De aceea, se impune a se analiza dacă, în speţă, judecătorul care a soluţionat cauza în primă instanţă s-a aflat sau nu în stare de incompatibilitate şi, dacă, în mod corect, a fost respinsă cererea de recuzare a dnei judecător A., cerere formulată în faţa primei instanţe.

Atât cererea de recuzare, cât şi criticile din motivele de recurs se referă la starea de incompatibilitate prevăzută de art. 42 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. (când şi-a exprimat anterior părerea cu privire la soluţia în cauza pe care a fost desemnat să o judece), deoarece judecătorul care a fost învestit cu soluţionarea acţiunii în anulare a soluţionat şi cererea de suspendare întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a aceloraşi acte administrative, prin sentinţa nr. 170 din 13.10.2014 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, dar aceste susţineri sunt nefondate.

Chiar dacă în cadrul soluţionării cererii de suspendare a actelor administrative au fost analizate unele aspecte ce ar fi putut dovedi că este îndeplinită condiţia "cazului bine justificat", această analiză este una sumară, verificându-se numai aparenţa dreptului, iar judecătorul care a soluţionat cererea de suspendare nu devine incompatibil să soluţioneze cererea de anulare a aceloraşi acte administrative.

Atunci când se soluţionează cererea de suspendare a unui act administrativ se verifică îndeplinirea condiţiei "cazului bine justificat", astfel cum este definită în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă există împrejurări care să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, dar această verificare nu permite o prejudecare a fondului cauzei, analiza realizându-se la nivelul aparenţei dreptului, iar pe calea suspendării pot fi dispuse numai măsuri provizorii.

Dacă s-ar accepta punctul de vedere al recurentei atunci s-ar putea analiza, în orice situaţie, chiar dacă cererea de suspendare ar fi soluţionată de un alt judecător decât cel care ar soluţiona acţiunea în anulare a aceluiaşi act administrativ, în ce măsură ar putea exista efectul puterii de lucru judecat al hotărârii prin care se analizează cererea de suspendare. Or, soluţia pe care judecătorul o pronunţă în acţiunea în anulare nu este influenţată de soluţia adoptată în cazul cererii de suspendare, chiar dacă în cadrul acesteia s-a reţinut sau nu "cazul bine justificat".

O dovadă a faptului că judecătorul care soluţionează cererea de suspendare nu devine incompatibil să soluţioneze acţiunea în anulare şi care subliniază caracterul provizoriu al măsurii suspendării executării actului administrativ şi de neprejudecare a fondului cauzei este şi dispoziţia stabilită în art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căreia "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond". Aceste prevederi obligă instanţa care soluţionează acţiunea în anulare, dacă partea formulează şi cerere de suspendare odată cu cererea de anulare, să se pronunţe asupra acestei cereri, caz în care suspendarea se dispune până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, dar judecătorul care soluţionează cererea de suspendare nu devine incompatibil să soluţioneze acţiunea în anulare.

De aceea, în raport de toate aceste considerente, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. este nefondat şi va fi respins.

Cel de-al doilea motiv invocat a fost cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea este nelegală pentru că nu cuprinde motivele pe care se întemeiază) şi cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea este nelegală pentru că este dată cu aplicarea greşită a normelor legale).

În cadrul acestui motiv de recurs, recurenta a analizat toate motivele de nelegalitate pe care le-a invocat în faţa instanţei de fond, motive despre care susţine că fie nu au fost analizate, fie au fost greşit respinse, iar aceste critici sunt numai parţial fondate.

● Primul motiv de nelegalitate a vizat necompetenţa Agenţiei de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit de a încheia procesul-verbal contestat prin raportare la art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, iar soluţia instanţei de fond a fost criticată deoarece a pornit de la o gravă eroare de fapt.

Această eroare invocată de reclamantă s-ar referi la faptul că, deşi instanţa de fond a susţinut că reprezentanţii pârâtei au autorizat integral la plată şi au achitat tranşa IV-a de plată ca urmare a faptului că nu au identificat nicio încălcare a prevederilor legale, totuşi reprezentanţii pârâtei au participat anterior decontării tranşei a IV-a la o cercetare prin care s-a constatat că nu erau efectuate lucrările integral.

Această împrejurare de fapt nu poate constitui motiv de nelegalitate a hotărârii instanţei de fond şi, deci, de anulare a actelor contestate deoarece, aşa cum a arătat şi instanţa de fond, Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit are, potrivit art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 13/2006 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, prin reorganizarea Agenţiei SAPARD, ca atribuţie "efectuarea de controale, ori de câte ori consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanţate prin SAPARD şi FEADR, după efectuarea plăţii, pentru a stabili dacă eligibilitatea şi condiţiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate".

Art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, prevede că:

"În cazul în care pe parcursul perioadei de monitorizare, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sesizează că proiectul nu respectă cerinţele de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de reglementările aplicabile se va proceda la întocmirea de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, prin aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 20 şi 21, în scopul recuperării creanţei bugetare rezultate din nereguli, cu excepţia cazurilor în care regulile stabilite de donatorul public internaţional prevăd altfel".

Toate aceste prevederi dovedesc faptul că aprobarea sau decontarea unor sume ca urmare a derulării unui contract de finanţare cu fonduri europene nu înseamnă incompatibilitate sau nu duce la incompatibilitatea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit de a putea întocmi un proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare atunci când descoperă sau este sesizată de săvârşirea unei nereguli de către un beneficiar al acestor fonduri.

Nu pot fi reţinute nici susţinerile recurentei potrivit cărora adresa DNA nr. 61/P/2012 din 22.01.2014 nu ar putea reprezenta un "element nou", aşa cum a reţinut instanţa de fond, care să determine întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare deoarece, chiar dacă acesta îşi are "originea" în cercetarea la faţa locului din 15.06.2012, anterioară decontării tranşei a IV-a şi la care au participat şi reprezentanţii pârâtei, această comunicare din 22.01.2014 constituie un element ce poate determina întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor.

Mai mult, din conţinutul procesului-verbal nr. x din 21.03.2014 emis de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit rezultă că, la întocmirea acestuia, s-a avut în vedere Nota de control DLAF nr. 1557 din 23.12.2013 înregistrată la Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit sub nr. 45 din 6.01.2014, dar au fost verificate şi aspectele menţionate în adresa DNA nr. 61/P/2012 din 22.01.2014 înregistrată la Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit sub nr. 2173 din 22.01.2014.

Astfel, nu se poate considera că Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit ar fi fost incompatibilă să întocmească procesul-verbal de constatare a neregulilor numai pentru că a aprobat plata tranşei a IV-a deoarece prevederile legale îi dau ca atribuţie întocmirea acestuia, mai ales când este sesizată, aşa cum s-a întâmplat în speţă, atât de DLAF, cât şi de DNA - Serviciul Teritorial Iaşi.

Prin urmare, această critică este nefondată.

● Critica referitoare la greşită interpretare a art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 în sensul că nu poate exista o neregulă în lipsa unui prejudiciu în bugetul UE este nefondată deoarece, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, în cazul săvârşirii unei nereguli, prejudiciul creat bugetului UE poate fi şi potenţial, iar autoritatea de control nu este obligată să dovedească prejudiciul efectiv produs bugetului UE.

Conform art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale UE:

"Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".

Art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, defineşte "neregularitatea" ca " orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

În dreptul naţional au fost preluate aceste prevederi în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, "neregula" fiind definită ca "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul UE/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Toate acestea dovedesc faptul că, în cazul săvârşirii unei abateri, se impune aplicarea unei sancţiuni nu numai în cazul în care s-a creat un prejudiciu ci şi în cazul în care un prejudiciu s-ar putea produce, adică obligaţia de recuperare a fondurilor europene există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei vreunui prejudiciu.

Chiar instanţa comunitară CJUE a statuat în jurisprudenţa sa că "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii (C-465/10, pct. 47; C-199/03 pct. 31), "regula generală fiind că orice abatere trebuie să ducă la retragerea avantajului obţinut în mod fraudulos" (C-199/03, pct. 15).

În acelaşi sens s-a pronunţat şi Plenul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei în şedinţa din 24 noiembrie 2014 când s-a stabilit că "În reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecţiei financiare pentru recuperarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora nu este condiţionată de existenţa unui prejudiciu asupra bugetului Uniunii Europene/fondurilor publice naţionale, cu excepţia situaţiilor expres şi limitativ prevăzute în anexa la ordonanţa de urgenţă în care aplicarea corecţiei financiare este condiţionată de existenţa prejudiciului."

Cum în speţă nu s-a făcut dovada că abaterea săvârşită s-ar încadra în una din situaţiile expres şi limitativ prevăzute în anexa la ordonanţa de urgenţă în care aplicarea corecţiei financiare este condiţionată de existenţa prejudiciului, atunci nu se poate dispune anularea actelor emise de autoritatea publică pentru motivul inexistenţei prejudiciului.

În raport de toate acestea, se poate considera că ar fi lipsită de esenţă obligaţia statului de a recupera fondurile acordate şi ar fi impusă autorităţilor de management o sarcină imposibilă în aceste cazuri, respectiv de a proba ipotetic certitudinea unui astfel de prejudiciu, deşi voinţa părţilor contractante şi dispoziţiile legale şi comunitare/europene nu impun asemenea cerinţă suplimentară.

Dacă instanţa de fond ar fi considerat că se impune anularea actelor contestate pentru că nu s-a făcut dovada existenţei prejudiciului adus bugetului UE, aşa cum susţine recurenta, ar fi admis acest motiv de nelegalitate, or, acesta a fost considerat nefondat şi, tocmai de aceea, recurenta a criticat soluţia instanţei de fond.

● Referitor la critica conform căreia instanţa de fond nu ar fi motivat respingerea unor aspecte importante legate de motivele de nelegalitate referitoare la nesăvârşirea unei nereguli conform art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi că s-ar fi încălcat principiul prezumţiei de nevinovăţie, se constatată că aceasta este nefondată.

Instanţa de fond a analizat criticile de nelegalitate invocate de reclamantă şi a motivat această soluţie, iar faptul că nu a prezentat motivele de respingere pentru fiecare argument al reclamantei nu duce la nelegalitatea hotărârii pronunţate.

S-a precizat în considerentele sentinţei că susţinerile reclamantei şi argumentele pentru care procesul-verbal întocmit la 8.06.2012 nu este un fals, nu ar putea fi analizate în acest cadru procesual, dar a fost analizată săvârşirea neregulii.

Chiar dacă în procesul-verbal de recepţie din 8.06.2012 la secţiunea privind recepţionarea lucrărilor apare menţiunea "nu este cazul", prin întocmirea acestuia recurenta-reclamantă a creat, cel puţin aparenţa, că proiectul a fost finalizat în totalitate, iar prin aceasta a fost săvârşită o neregulă.

În privinţa vinovăţiei persoanelor care au întocmit procesul-verbal de recepţie din 8.06.2012, aceasta va fi stabilită în cadrul procesului penal, aspecte ce sunt diferite de cele ce fac obiectul prezentei cauze şi care vizează stabilirea unor corecţii financiare pentru că s-a constatat săvârşirea unei nereguli în sensul că recurenta a beneficiat de plata ultimei tranşe aferentă contractului de finanţare, deşi lucrările nu erau finalizate integral, ultim aspect ce nici nu a fost negat de aceasta, mai ales că recurenta susţine că s-ar fi impus aplicarea unei amenzi contravenţionale pentru această faptă.

● Critica soluţiei instanţei de fond pentru că nu s-ar fi analizat conduita intimatei-pârâte şi încălcării principiului protecţiei aşteptărilor legitime este nefondată, deoarece instanţa de fond a analizat aceste aspecte, chiar dacă nu a precizat expres, ci în contextul în care a verificat săvârşirea unei nereguli în sensul O.U.G. nr. 66/2011 şi în care a stabilit dreptul autorităţii pârâte de a putea stabili corecţii financiare în cazul săvârşirii unei nereguli.

● Este fondată însă critica recurentei-reclamante în ceea ce priveşte încălcarea principiului proporţionalităţii.

Principiul proporţionalităţii, principiu de bază al dreptului comunitar, presupune luarea în considerare a costurilor şi a beneficiilor unei măsuri adoptate de un stat membru în lumina diferitelor interese pe care regulile comunitare le partajează, iar reflectarea acestui principiu este în art. 98 din Regulamentul nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999.

În Regulamentul CE nr. 2988/1995, în art. 2, la alin. (1), se prevede: "Controalele, măsurile şi sancţiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporţionale şi convingătoare astfel încât să se ofere o protecţie adecvată a intereselor financiare ale comunităţilor."

De altfel în jurisprudenţa CJUE dar şi în cea naţională s-a reţinut, în mod constant, ca se impune ca în cadrul aprecierii constrângerilor legate de diferite măsuri posibile, să se examineze dacă obiectivele urmărite de măsura reţinută sunt de natură să justifice consecinţe economice negative, chiar considerabile pentru anumiţi operatori, stabilindu-se ca "sancţiunile din dreptul intern să fie totdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului" (cauza C-146/05, Hot din 2709.2009, Colle KG şi Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (Hot. C-45/2006 Campina).

S-a mai reţinut că măsurile şi restricţiile impuse de autorităţile publice trebuie să răspundă în mod efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate şi să nu afecteze în mod disproporţionat drepturile şi interesele legitime ale destinatarului (cauza C-44/79).

Chiar Comisia Europeană prin Orientările pentru stabilirea corecţiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor co-finanţate prin fondurile structurale şi fondul de coeziune în caz de nerespectare a normelor în materie de contracte de achiziţii publice a apreciat că "pentru a stabili valoarea corecţiei, în conformitate cu principiul proporţionalităţii, va ţine seama de natura abaterii sau a modificării, precum şi de proporţiile şi de consecinţele financiare ale neregulilor".

Şi în O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora este consacrat principiul proporţionalităţii, actul normativ fiind emis tocmai pentru implementarea acestui principiu şi "în absenţa căruia au fost deja şi pot fi în continuare stabilite debite excesive în sarcina beneficiarilor fondurilor europene, inclusiv a instituţiilor publice finanţate de la bugetul de stat".

Chiar art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 prevede că orice acţiune de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli se impune a fi realizată cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinând seama de natura şi gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi implicaţiile financiare ale acesteia.

În art. 2 alin. (1) lit. n) din acelaşi act normativ se prevede dacă în aplicarea principiului proporţionalităţii orice măsuri administrative adoptate trebuie să fie adecvate, necesare şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi funcţia acestora şi de impactul financiar asupra proiectului/programului respectiv.

În cauză, instanţa de fond a făcut aplicarea acestui principiu, dar a redus valoarea creanţei bugetare la 50% faţă de cea stabilită prin actele contestate.

Însă, în aplicarea acestui principiu al proporţionalităţii, la stabilirea valorii corecţiei financiare instanţa de recurs va avea în vedere faptul chiar autoritatea pârâtă a întocmit la 24.02.2014 un proiect de proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare prin care pentru aceeaşi neregulă, s-a stabilit că debitul pe care reclamanta îl avea de plată să fie de 642.224,50 RON şi 154.133,88 RON - TVA, aceasta fiind valoarea lucrărilor rămase de executat.

Deşi a fost stabilită această valoare a corecţiei financiare, ulterior, la 6.03.2014, autoritatea pârâtă a întocmit proiectul de proces-verbal de constatare şi prin care a stabilit o valoare a corecţiei financiare constând în întreaga sumă ce a fost admisă la plată în tranşa a IV-a, fără a se motiva de ce s-a ajuns la această soluţie., faţă de precedentul proiect de proces-verbal.

Tocmai provenind de la această atitudine a autorităţilor implicate în procedura stabilirii corecţiilor financiare, dar având în vedere principiul proporţionalităţii, astfel cum acesta este reglementat la nivel naţional şi european şi reflectat în jurisprudenţa CJUE, instanţa de recurs va proceda la anularea, în parte, a actelor contestate şi la stabilirea corecţiei financiare la 642.224,5 RON şi 154.133,88 RON TVA, deoarece aceasta reprezintă contravaloarea lucrărilor neexecutate din contract şi afectată de neregula săvârşită de recurenta-reclamantă.

II. Recursul declarat de pârâta AFIR (fost APDRP)

Criticile recurentei au vizat reducerea corecţiei financiare aplicată prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru că, în mod greşit, s-a susţinut de către instanţa de fond că nu ar fi aplicat principiul proporţionalităţii.

Aceste critici sunt nefondate deoarece nu se poate susţine că autoritatea pârâtă a făcut aplicarea principiului proporţionalităţii prin stabilirea corecţiei financiare la nivelul contravalorii ultimei tranşe de plată şi nu la declararea ca neeligibilă a cheltuielilor aferente întregului contract de finanţare.

Aşa cum s-a menţionat anterior în prezentarea argumentelor referitor la aplicarea principiului proporţionalităţii, la criticile recurentei-reclamante, măsura de sancţionare a unei nereguli nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea scopului urmărit.

De aceea, nu se poate considera că autoritatea pârâtă ar fi aplicat principiul proporţionalităţii la întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare sau la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva acestuia, aşa cum susţine recurenta-pârâtă.

În speţă, recurenta-pârâtă nu a prezentat niciun argument pentru care iniţial a considerat o valoare a creanţei bugetare şi, ulterior, stabilirea acesteia s-a făcut într-un alt cuantum.

Nici criticile recurentei-pârâte ce vizează trimiterile instanţei de fond la Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nr. 3066/26.06.2014 nu vor fi reţinute.

Mai întâi, aceasta nu constituie un motiv de nelegalitate al hotărârii judecătoreşti în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi, oricum, referirile la această soluţie a Înaltei Curţi s-au făcut în contextul în care instanţa de fond a exemplificat aplicarea principiului proporţionalităţii şi de către instanţa supremă.

Pentru toate aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul Unităţii Administrativ Teritoriale - Comuna Mironeasa, va fi casată hotărârea atacată şi, în rejudecare, va admite în parte, acţiunea reclamantei şi va anula, în parte, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/2014 şi Decizia nr. 12520/5014, emise de Agenţia de Plaţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi va stabili corecţia financiară la 642.224,5 RON şi TVA de 154.133,88 RON.

Va fi respins recursul declarat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca nefondat.

Cererea de intervenţie în interesul Unităţii Administrativ Teritoriale Comuna Mironeasa va fi admisă în raport de prevederile art. 63 C. proc. civ. şi de soluţia adoptată în legătură cu recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Mironeasa, partea în favoarea căreia a fost formulată cererea de intervenţie accesorie.

Cererea de intervenţie voluntară accesorie tinde la obţinerea unei soluţii favorabile părţii în sprijinul căreia a fost formulată şi cuprinde numai apărări în favoarea acestei părţi şi, de aceea, pentru că recursul formulat împotriva sentinţei instanţei de fond a fost admis, atunci şi cererea de intervenţie accesorie va fi admisă, dar numai în limitele în care a fost admis recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Mironeasa împotriva sentinţei nr. 41/2015 din 09.03.2015, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea atacată şi, rejudecând, admite, în parte, acţiunea reclamantei, anulează, în parte, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 21.03.2014 şi Decizia nr. 12520 din 14.04.2014 emise de Agenţia de Plaţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale) şi stabileşte corecţia financiară la 642.224,5 RON şi TVA - 154.133,88 RON.

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fostă Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit) împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 noiembrie 2017.