Scope of personal liability for administrative enforcement fines under Law No. 554/2004 in non-execution of final judgments

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea adresată Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul A. a chemat în judecată Agenţia Naţională pentru Locuinţe, în temeiul art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa:

- să se constate nerespectarea/încălcarea de către această autoritate publică a prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare şi să se dispună aplicarea sancţiunii prevăzute de art. 24 alin. (2) începând cu data de 25.10.2013 şi până la executarea efectivă şi deplină a Deciziei nr. 5197 din 25.04.2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit dispozitivului şi considerentelor acestei hotărâri;

- să fie obligată această autoritate să plătească despăgubiri materiale în sumă de 0,15% din valoarea construcţiei/pe zi de întârziere, începând cu data de 25.10.2013 şi până la executarea efectivă şi deplină a Deciziei nr. 5197/25.04.2013, precum şi daune morale în acelaşi cuantum;

- obligarea acestei autorităţi la plata cheltuielilor de judecată, precum şi judecarea cauzei în lipsă, potrivit art. 411 alin. (1) pct. 2 teza a II-a noul C. proc. civ.

La 5 martie 2014 reclamantul a formulat o precizare şi a arătat că a formulat acţiunea în temeiul art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv împotriva conducătorului autorităţii publice obligate - pârâta din perioada avută în vedere de Decizia nr. 5197/2013, vizat de dispoziţiile irevocabile ale instanţei contencios administrativ.

Pârâta ANL a formulat întâmpinare şi a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, iar, pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul B. a formulat întâmpinare şi a invocat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a conducătorului autorităţii publice şi respingerea ca neîntemeiată a acţiunii.

Reclamantul A. a formulat răspuns la întâmpinare şi a solicitat respingerea excepţiilor invocate, iar pe fond admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2155 din 7.07.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, au fost respinse excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor ANL şi B., a fost admisă în parte acţiunea reclamantului A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională pentru Locuinţe şi Directorul General al Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe - B. şi obligat acesta din urmă la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere pentru perioada 26.10.2013 - 30.05.2014. A fost respinsă în rest acţiunea, ca nefondată.

În motivarea soluţiei, în privinţa excepţiei lipsei calităţii pasive a ANL şi B., instanţa de fond a reţinut că există identitate între persoana chemată în judecată şi cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecăţii.

Faţă de împrejurarea că pârâta ANL şi conducătorul acesteia nu au întreprinde toate măsurile administrative pentru finalizarea programului guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă", incluzând imobilul de pe lotul nr. 403 în termen de 6 luni de la data deciziei Înaltei Curţi, a fost admisă acţiunea în parte, iar amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere a fost aplicată pentru perioada 26.10.2013 (data împlinirii termenului de 6 luni fixat de Înalta Curte de la data pronunţării deciziei) şi până la 30.05.2014 (data eliberării pârâtului din funcţia de conductor ANL).

Cererea de despăgubiri materiale de 0,15% din valoarea construcţiei pe zi de întârziere a fost respinsă pentru că în baza art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei, adiacent amenzii, partea reclamantă a are drept doar la penalităţi, în condiţiile art. 905 C. proc. civ., or, în speţă se solicită penalităţi contractuale.

Cererea de daune morale a fost respinsă pentru că nu s-a probat existenţa unui prejudiciu moral, estimat de reclamant la 12.000 euro, iar reclamantul nu a propus, nu a administrat vreun mijloc de probă prin care să se indice existenţa unui astfel de prejudiciu.

În ceea ce priveşte cheltuielile de judecată, acest capăt de cerere a fost respins întrucât capătul privind amenda este scutit de timbraj, iar celelalte capete de cerere au fost respinse.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantul A. şi pârâtul B..

I. Recursul declarat de reclamantul A. vizează atât sentinţa, cât şi încheierile premergătoare ale instanţei de fond

În cadrul motivelor de recurs au fost făcute, mai întâi, scurte prezentări privind circumstanţele cauzei, iar ca motive de recurs au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte capătul principal al acţiunii, recurentul a arătat că instanţa de fond a ajuns la concluzii contradictorii în ceea ce priveşte măsurile pe care ANL trebuia să le aibă în vederea executării şi predării "la cheie" a imobilului/construcţiei de pe lotul nr. 403 din Cartierul Henri Coandă şi nu a sesizat faptul esenţial, anume acela că Decizia nr. 5197/2013 nu a fost executată în integralitatea sa, în termenul fixat în mod irevocabil de instanţa competentă.

Chiar instanţa de fond a reţinut că ANL, în urma încetării activităţii S.C. D., care nu mai executase/nu mai decontase nicio lucrare încă din anul 2010, a încheiat un nou contract de antrepriză generală cu S.C. E. S.R.L. abia la 18.10.2013, adică exact cu o săptămână înainte de data când Decizia nr. 5197/2013 trebuia să fie deja executată "la cheie", fiind suficiente probe, date, fapte, care să justifice concluzia că ANL nu a respectat Decizia nr. 5197/2013 în integralitatea sa.

În ceea ce priveşte amenda de 20% aplicată şefului/conducătorului ANL doar pentru perioada 26.10.2013 - 30.05.2014, soluţia instanţei de fond a fost considerată greşită, acţiunea fiind admisă şi faţă de ANL, dar fără să se dispună şi pentru perioada ulterioară datei de 30.06.2014, până la executarea integrală şi întocmai a Deciziei nr. 5197/2013 a I.C.C.J. - S.C.A.F.

S-a arătat că prin precizarea din 3 martie 2014 a specificat că acţiunea este formulată "inclusiv împotriva conducătorului autorităţii publice obligate/pârâte, din perioada avută în vedere de Decizia nr. 5197/2013", fără să se refere la deţinătorul din acel moment al funcţiei respective, cunoscând fluctuaţia deţinătorilor funcţiilor de conducere existentă în cazul acestei instituţii, iar instanţa de fond a introdus în cauză pe deţinătorul funcţiei publice de la acea dată.

Ulterior, fiind amânată cauza la cererea ANL, pentru termenul din 23.06.2014 a fost depus ordinul de eliberare din funcţie a pârâtului B., iar instanţa de fond a amânat cauza pentru a preciza dacă înţelege să modifice cadrul procesual al litigiului.

Cu scrisoarea din 26.06.2014, reclamantul a comunicat că acţiunea formulată priveşte autoritatea publică pârâtă, precum şi pe conducătorul/conducătorii ANL din perioada avută în vedere de dispoziţiile Deciziei nr. 5197/2013, până la data eventualei predări la cheie "a construcţiei şi a realizării utilităţilor pentru Cartierul Henri Coandă".

Totuşi, instanţa de fond, în consecinţă, în raport de decizia anterioară când, potrivit art. 161 din Legea nr. 554/2004 a introdus în cauză titularul funcţiei de conducere, nu a considerat necesară introducerea în cauză a noului titular dar a limitat sancţiunea amenzii la data de 30.05.2014, ca şi când la această dată ar fi constatat/s-ar fi realizat aducerea la îndeplinire/executare întocmai a Deciziei nr. 5197/2013, ceea ce în mod evident, nu s-a realizat, susţine recurentul.

În opinia recurentului, în raport de disp.art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere pe conducătorul/conducătorii autorităţii publice obligate din perioada vizată de hotărârea definitivă şi irevocabilă nepusă benevol în executare.

Altfel, ar însemna că dacă deţinătorii funcţiei ar fi destituiţi/eliberaţi/înlocuiţi săptămânal/lunar, litigiul să rămână perpetuu în faza stabilirii/restabilirii cadrului procesual, ceea ce este evident lipsit de orice logică juridică, scopul prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, fiind tocmai urgentarea executării hotărârii instanţei de contencios administrativ, iar nu tergiversarea executării.

Mai mult, apreciază recurentul, dacă litigiul ar fi fost soluţionat la data de 26.05.2014, cu respectarea normelor procedurale, conducătorul autorităţii ar fi fost amendat până la data executării întocmai a deciziei în cauză, iar dacă până la soluţionarea unui eventual recurs ar fi fost înlocuit ca urmare a destituirii/eliberării/demisie/pensionării, etc., nu ar fi existat niciun temei legal pentru modificarea cadrului procesual şi nici pentru reluarea demersului judiciar în raport de noul titular al funcţiei care, potrivit principiilor dreptului public, este dator să preia portofoliul cu activul şi pasivul din momentul numirii, iar nu sub beneficiul de inventar.

Oricum, în cazul în care această susţinere nu este împărtăşită este necesar să se constate că instanţa de fond era datoare să rămână consecventă primei decizii şi să se introducă în cauză, în temeiul art. 161 din Legea nr. 554/2004, pe noul titular al funcţiei de conducere, aşa cum a procedat şi cu cel precedent, iar nu să îl oblige pe reclamant la un alt demers judiciar/la alte măsuri judiciare, până când Decizia nr. 5197/2013 va fi într-un final, deloc previzibil, pusă în executare.

Referitor la capătul de cerere formulat în temeiul art. 24 alin. (2) şi art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Potrivit art. 24 alin. (2) ultima propoziţie din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat şi completat prin art. 54 pct. 7 din Legea nr. 76/2012 intrată în vigoare la 15.02.2013, reclamantul are dreptul la penalităţi, în condiţiile art. 905 din Noul C. proc. civ. şi anume art. 905 alin. (3), obligaţie având un obiect evaluabil în bani, când penalitatea este stabilită de instanţă între 0,1% şi 1% pe zi de întârziere, calculat din valoarea obiectului obligaţiei.

Natura juridică a penalităţii respective rămâne aceea prevăzută la art. 25 alin. (1) din Legea nr. 5544/2004, unde se menţionează expresis verbis că "despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (2) se acordă, de instanţa de executare, la cererea reclamantului", art. 25 alin. (1), fiind o normă specială derogatorie, în raport cu norma generală de la art. 905 noul C. proc. civ.

Recurentul a considerat lipsită de temei legal concluzia instanţei de fond că cererea sa viza obţinerea unor penalităţi contractuale, iar nu penalităţi-despăgubiri, în sensul art. 24 alin. (2) coroborat cu art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În conţinutul acţiunii, la acest capăt de cerere, s-a făcut referire la art. 64 alin. (1) din contractul de antrepriză generală şi, respectiv, la art. 10 din contractele de construire şi la penalitatea de 0,15%, dat fiind că la art. 905 alin. (3) Noul C. proc. civ. marja este între 0,10% şi 1,0% din valoarea obiectului obligaţiei.

În ceea ce priveşte daunele morale solicitate, instanţa de fond a reţinut că reclamantul nu a probat existenţa unui prejudiciu moral şi nici existenţa unei legături de cauzalitate între culpa autorităţii şi un astfel de prejudiciu, dar concluzia a fost considerată lipsită de temei.

În cauză, nici ANL şi nici conducătorul acestei instituţii nu au negat faptul că imobilul în care locuieşte reclamantul este expertizat şi încadrat în clasa I de risc seismic, fiind de notorietate publică faptul că imobilul cu 6 etaje situat pe str. F. nr. 55 se regăseşte între imobilele expuse prăbuşirii la un cutremur similar celui din anul 1977, dar şi faptul că Bucureştiul este supus unor frecvente fenomene seismice.

Recurentul a arătat că a continuat să locuiască împreună cu familia, într-un astfel de imobil deşi ar fi trebuit să locuiască de cel puţin 6-7 ani, în casa pe care a achitat-o integral, din culpa exclusivă a ANL, astfel că este dovedită şi legătura de cauzalitate.

A fost subliniat caracterul preponderent simbolic al acestui capăt de cerere pentru că au fost solicitate daune morale de 1 euro/membru de familie.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a soluţiei pronunţate şi admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată, cu consecinţa aplicării amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 în sarcina conducătorului/conducătorilor ANL pentru perioada începând cu 25.10.2013 şi până la executarea integrală şi întocmai a Deciziei nr. 5197 din 25.04.2013, cu obligarea ANL la plata sumelor specificate în capetele de cerere accesorii.

În situaţia în care aceste susţineri nu sunt împărtăşite şi se va aprecia că este necesară introducerea nominală în cauză a titularului/titularilor funcţiei de conducător al/ai ANL şi pentru perioada ulterioară datei de 30.06.2016 şi până la executarea integrală şi întocmai a Deciziei nr. 5197 din 25.04.2013 s-a solicitat admiterea recursului, admiterea acţiunii formulate şi dispunerea disjungerii cauzei pentru perioada ulterioară datei de 30.06.2014 şi trimiterii dosarului la aceeaşi Curte de apel pentru continuarea judecăţii.

Au fost solicitate cheltuieli de judecată şi judecarea cauzei în lipsă.

II. Recursul declarat de pârâtul B.

În motivele de recurs s-a arătat că sentinţa recurată este nelegală şi netemeinică pentru că hotărârea instanţei de fond a fost motivată bazându-se exclusiv pe interpretarea superficială şi tendenţioasă a adreselor nr. 4220, 4467 de la Primăria municipiului Bucureşti şi, de aceea, se impune o analiză a instanţei de fond cu privire la îndeplinirea de către reclamant a obligaţiei de diligenţă referitoare la asigurarea utilităţilor pentru Complexul Henri Coandă prevăzute de decizia civilă nr. 5197 din 24.04.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, raportat la competenţele legale ale acestuia în calitate de Preşedinte al ANL şi la competenţele şi atribuţiile legale ale acestei autorităţi publice.

În legătură cu realizarea utilităţilor şi lucrărilor tehnico-edilitare în ansamblul de locuinţe Henri Coandă s-a arătat că prin Convenţia nr. MM1909 din 6.05.22004 au fost stabilite obligaţiile pentru următoarele: Ministerului Transporturilor şi Construcţiilor, Agenţia Naţională pentru Locuinţe, Consiliul Local Sector 1 Bucureşti, Consiliul Judeţean Ilfov, Consiliul Local al Comunei Voluntari, S.C. G. S.A. şi S.C. H. S.A..

Referitor la realizarea utilităţilor în cartierul Henri Coandă au apărut blocaje în anul 2006 din cauza refuzului Primăriei Sector 1 Bucureşti şi Consiliului Judeţean Ilfov să finanţeze acest program, fiind cooptată Primăria Municipiului Bucureşti pentru realizarea lucrărilor angajate de aceste instituţii.

Astfel, Primăria municipiului Bucureşti a organizat licitaţia publică pentru realizarea reţelei de apă şi canalizare, iluminat public şi drumuri, licitaţie ce s-a adjudecat în data de 14.01.2014, termenul de proiectare fiind de 67 zile lucrătoare, iar cel pentru realizarea lucrărilor fiind de 265 zile lucrătoare, aceste termene putând fi modificate prin acte adiţionale în funcţie de condiţiile concrete ce se vor întâlni pe teren pe timpul lucrărilor.

Conform acordului, extinderea reţelei publice urma să fie realizată de către S.C. H. Reţele S.R.L., dar execuţia lucrării va depinde de depunerea cererilor pentru acordarea accesului la sistemul de distribuţie a gazelor naturale şi încheierea contractelor de racordare aferente extinderii propuse.

S-a reţinut că de la începutul derulării acestui program şi până în prezent, ANL a depus toate diligenţele pe lângă părţile semnatare ale Convenţiei în vederea îndeplinirii şi realizării obligaţiilor asumate, astfel încât locuinţele finalizate să poată fi recepţionate şi predate beneficiarilor conform contractelor încheiate.

În raport de aceste, recurentul susţine că a făcut toate demersurile necesare pentru punerea în executare a deciziei civile nr. 5197 din 24.04.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu respectarea cadrului legal referitor la competenţele proprii şi atribuţiile ANL.

În ceea ce priveşte argumentul preluat din corespondenţa ANL cu Primăria municipiului Bucureşti referitoare la pretinsa nepromovare a unei hotărâri de guvern, acesta s-a considerat că nu este valid, având în vedere că ANL, potrivit cadrului legal de funcţionare, nu dispune de iniţiativă legislativă.

S-a solicitat admiterea recursului, desfiinţarea în parte a sentinţei recurate în sensul respingerii cererii de sancţionare a recurentului în calitate de fost conducător al ANL cu amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.

Recurentul-reclamant A. a formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâtul B. şi a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul-pârât B. a formulat întâmpinare la recursul declarat de reclamant şi a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

Intimata-pârâtă ANL a formulat întâmpinare la recursurile formulate şi a solicitat respingerea acestora ca neîntemeiate şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei pronunţate de instanţa de fond.

Recurentul-reclamant A. a formulat răspuns la întâmpinările formulate de ANL şi pârâtul B.

Recurentul-pârât B. a formulat răspuns la întâmpinările formulate de reclamanţii A. şi ANL.

Prin încheierea din 16.09.2015 au fost admise în principiu recursurile declarate de reclamantul A. şi pârâtul B. şi s-a fixat termen pentru soluţionarea pe fond a acestora, cu citarea părţilor în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

A fost admisă proba cu înscrisuri propusă de către intimata-pârâtă ANL şi recurentul-pârât B.

Soluţia instanţei de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursurile declarate pentru următoarele considerente:

I. Recursul declarat de reclamantul A.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea cererii reclamantului, în contradictoriu cu Agenţia Naţională pentru Locuinţe, prin care a solicitat să se constate nerespectarea/încălcarea de către această autoritate publică a prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi să se dispună aplicarea sancţiunii prevăzute de art. 24 alin. (23) din aceeaşi lege, începând cu 25.10.2013 şi până la executarea efectivă şi deplină a Deciziei nr. 5197 din 25.04.2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, să fie obligată autoritatea la plata despăgubirilor materiale în sumă de 0,15% din valoarea contestaţiei/pe zi de întârziere, începând cu 25.10.2013 şi până la executarea efectivă şi deplină a Deciziei nr. 5197 din 25.04.2013, precum şi daune morale în acelaşi cuantum dar şi obligarea autorităţii la plata cheltuielilor de judecată.

În cuprinsul acţiunii, reclamantul a precizat că prejudiciul material este de cel puţin 17.621 euro, iar daunele morale solicitate ar fi de 12.000 euro.

Prin sentinţa atacată au fost respinse excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor ANL şi B., a fost admisă în parte acţiunea reclamantului A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională pentru Locuinţe şi Directorul General al Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe - B. şi obligat acesta din urmă la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere pentru perioada 26.10.2013 - 30.05.2014 şi a fost respinsă în rest acţiunea, ca nefondată.

În cadrul recursului declarat de reclamantul A. a fost criticată, mai întâi, soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte capătul principal al acţiunii pentru că instanţa de fond ar fi reţinut încălcarea/nerespectarea prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 doar în ceea ce priveşte neefectuarea de către ANL a tuturor demersurilor şi nedepunerii tuturor diligenţelor în termenul de 6 luni fixat de instanţă în mod irevocabil, dar nu a sesizat că decizia nu a fost executată în integralitatea sa în termenul fixat de instanţă.

Criticile recurentului în privinţa acestui capăt de cerere sunt nefondate.

Într-adevăr, instanţa de fond a pornit în analiza modului de executare al dispozitivului Deciziei nr. 5197/2013 pronunţată de ÎCCJ-SACF de la susţinerile părţilor legate de măsurile luate împotriva întârzierilor imputabile constructorului şi măsurile luate pentru realizarea utilităţilor în perioada 25.04.2013 - 25.10.2013, dar şi de la celelalte apărări ale pârâţilor din întâmpinări.

Chiar s-a precizat în considerentele sentinţei că, deşi a analizat situaţia reţinută în Decizia nr. 5197 din 25.04.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - aceasta fiind titlul executoriu, reclamantul a criticat neexecutarea acestei decizii doar sub aspectul neîntreprinderii tuturor demersurilor pentru finalizarea programului guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă", incluzând imobilul de pe lotul nr. 403, în termen de 6 luni de la data deciziei.

S-a spus că, problema de fond a cererii este aceea de a determina dacă în perioada de referinţă 25.04.2013 - 25.10.2013, pârâţii au făcut toate demersurile necesare pentru finalizarea programului guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă", incluzând imobilul de pe lotul nr. 403 şi, de aceea, argumentele pârâţilor şi înscrisurile aferente invocate, respectiv depuse anterior sau ulterior acestei perioade de referinţă nu au făcut obiectul analizei instanţei de contencios administrativ în prezentul litigiu.

În condiţiile în care instanţa de fond a concluzionat că ANL şi conducătorul acesteia nu au întreprins toate măsurile administrative pentru finalizarea programului în termen de 6 luni nu se poate considera că nu ar fi sesizat că decizia nu a fost executată în integralitate, pentru că tocmai acesta a fost motivul pentru care a fost admisă, sub acest aspect, acţiunea reclamantului şi s-a dispus aplicarea amenzii conducătorului ANL.

Nu prezintă relevanţă faptul că instanţa de fond a arătat că pârâţii, în ceea ce priveşte întârzierile imputabile constructorului ar fi luat măsurile administrative ce se impuneau în termen de 6 luni de la data deciziei ce reprezintă titlu executoriu, din moment ce a concluzionat că pârâta ANL şi conducătorul acesteia nu au întreprins toate măsurile administrative, aşa cum se stabilise anterior prin hotărâre judecătorească, pentru finalizarea programului guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă", incluzând imobilul de pe lotul nr. 403.

Prin urmare, deşi s-a apreciat de către instanţa de fond că au fost făcute unele demersuri, acestea au fost considerate insuficiente pentru a se putea constata finalizarea programului guvernamental, inclusiv imobilul reclamantului, aşa cum s-a stabilit prin Decizia nr. 5197/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi aşa cum rezultă din probele depuse la dosar nu s-a realizat predarea imobilului către reclamant şi, de aceea, s-a dispus amendarea conducătorului autorităţii publice pentru neexecutarea hotărârii pronunţate de instanţa supremă.

Al doilea motiv de critică a soluţiei instanţei de fond vizează modul de aplicare al amenzii şefului/conducătorului ANL, dar şi aceste critici sunt nefondate.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare:

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască ori să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii", iar conform art. 24 alin. (2) din acelaşi act normativ:

"În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ.".

Art. 25 alin. (1) din aceeaşi lege prevede expres că sancţiunea şi dispoziţiile prevăzute de art. 24 alin. (2) din lege se aplică, respectiv se acordă, de instanţa de executare, la cererea reclamantului.

Potrivit acestor prevederi instanţa de executare va analiza cererea reclamantului şi în raport de solicitarea acestuia o va soluţiona.

Dispoziţiile cuprinse în art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reprezintă o aplicare în materia contenciosului administrativ a principiului disponibilităţii ce guvernează procesul civil, iar în art. 9 alin. (2) se prevede că:

"Obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor".

În general, dar şi în materia contenciosului administrativ, respectiv în litigiile ce au ca obiect aplicarea amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, limitele cererii sunt determinate de reclamant, el fiind cel care stabileşte cadrul procesual al judecăţii prin indicarea persoanelor care sunt chemate în judecată, obiectul judecăţii (ceea ce pretinde prin cerere) şi cauza procesului (temeiul juridic al cererii).

În art. 161 din Legea nr. 554/2004 a fost reglementată posibilitatea introducerii în cauză a altor subiecte de drept şi s-a prevăzut că "Instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept".

Instanţa de fond, făcând aplicarea disp.art. 161 din Legea nr. 554/2004, iniţial, a solicitat reclamantului să precizeze dacă formulează acţiunea şi în contradictoriu cu conducătorul autorităţii publice pârâte, iar reclamantul în răspunsul său a indicat că acţiunea este formulată "inclusiv împotriva conducătorului autorităţii publice pârâte obligate din perioada avută în vedere...".

Tot în baza acestor dispoziţii, ulterior, ca urmare a eliberării din funcţia de director general al ANL a pârâtului B., instanţa de fond a solicitat precizări reclamantului referitor la modificarea cadrului procesual pasiv.

Pentru că prin răspuns reclamantul a lăsat la aprecierea instanţei necesitatea introducerii în cauză a înlocuitorului sau a eventualilor înlocuitori, instanţa de fond a considerat corect stabilit cadrul procesual, mai ales că reclamantul solicitase să se dea eficienţă prevederilor art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se procedeze la judecarea cauzei de urgenţă şi cu precădere şi să se ia act că se opune la orice altă amânare a cauzei.

Acesta este şi motivul pentru care, deşi a constatat că nu a fost pusă în executare Decizia nr. 5197/2013 a Înaltei Curţi, instanţa de fond a procedat la aplicarea amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 numai pentru perioada în care pârâtul B. a deţinut funcţia de director general al ANL şi nu a pus în executare acel titlu executoriu.

Este adevărat că sancţiunea amenzii prevăzută de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se aplică până la aducerea la îndeplinire sau executarea celor stabilite prin hotărâre judecătorească definitivă a instanţei de contencios administrativ, dar aceasta nu poate fi făcută fără respectarea principiului disponibilităţii, dar şi al contradictorialităţii.

Nu poate fi împărtăşită susţinerea reclamantului care a arătat că, oricum, era necesar ca instanţa de fond, consecventă cu prima decizie, să introducă în cauză, în temeiul art. 161 din Legea nr. 554/2004 pe noul titular al funcţiei de conducere şi să nu-l oblige la un nou demers judiciar.

Aşa cum am arătat anterior, disp.art. 161 din Legea nr. 554/2004 nu obligă instanţa de contencios administrativ să dispună introducerea din oficiu în cauză a unei alte persoane, ci instanţa de contencios administrativ poate pune în discuţie din oficiu introducerea altor subiecte de drept, astfel că nu se poate reproşa acesteia că nu a introdus în cauză alt director general al ANL decât pârâtul B.

Mai mult, recurentul-reclamant nu ţine seama de faptul că, în raport de precizările sale, în cauză, în faţa instanţei de fond, au avut calitatea de pârâţi Agenţia Naţională pentru Locuinţe şi Directorul General al ANL - B.

Dacă existau opoziţii faţă de acest cadru procesual pasiv şi faţă de modul în care instanţa de fond l-a stabilit, reclamantul putea să precizeze expres că, în speţă, calitatea de pârât o are Directorul General al ANL, fără a fi indicată o persoană anume, dar, iniţial, acesta nu a indicat deloc calitatea de pârât a conducătorului autorităţii publice, iar, ulterior, ca urmare a solicitării instanţei, a făcut precizări ce s-au concretizat în citarea ca pârât a Directorului General al ANL - B., iar reclamantul nu a contestat acest aspect.

Într-adevăr, la nivelul secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au fost soluţionate nenumărate litigii, aşa cum a precizat şi recurentul, prin care s-au aplicat amenzi conducătorului autorităţii publice în caz de neexecutare a unei hotărâri emise în materia contenciosului administrativ, dar în acele litigii a figurat ca parte conducătorul autorităţii publice şi nu a fost indicată expres persoana fizică deţinătoare a acelei funcţii.

Dar, cum în speţă, cadrul procesual a fost stabilit de instanţa de fond şi necontestat de către reclamant decât în momentul declarării recursului, instanţa de fond nu se putea pronunţa decât în limitele în care a procedat la citarea părţilor şi respectarea principiului contradictorialităţii.

Contradictorialitatea permite părţilor în litigiu să participe în mod activ la prezentarea, argumentarea şi dovedirea dreptului lor şi ea nu se poate asigura decât prin înştiinţarea părţilor despre existenţa şi data judecării litigiului, iar părţile au dreptul de a discuta şi argumenta orice chestiune de fapt şi de drept invocată în cursul procesului de către orice participant la proces, inclusiv de către instanţă din oficiu, aşa cum prevede art. 14 alin. (4) C. proc. civ.

Principiul contradictorialităţii constituie o garanţie a unui proces echitabil prin prisma exigenţelor cerute procedurii de judecată de către art. 6 pag. 1 din CEDO.

De aceea, în condiţiile în care în faţa instanţei de fond a fost citat, în calitate de pârât nu directorul general al ANL, ci directorul general al ANL- B., soluţia instanţei de fond este legală şi pronunţată cu respectarea prevederilor legale şi nu se poate dispune sancţionarea conducătorului autorităţii publice ce a deţinut această calitate după data de 30.05.2014, în prezenta cauză, dacă acesta nu a fost citat potrivit dispoziţiilor legale.

O dovadă a faptului că pârâtul directorul general al ANL- B. a figurat ca parte este şi solicitarea acestuia adresată instanţei de fond, atunci când raporturile sale de muncă cu ANL au încetat la 30.05.2014, să îi fie comunicate actele de procedură la adresa sa de domiciliu, adresă la care a şi fost comunicată hotărârea instanţei de fond, iar acest pârâtul B. a declarat recurs, dar nu în calitate de director general al ANL, întrucât nu mai deţinea această calitate.

Fără a nega faptul că cele dispuse prin Decizia nr. 5197/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost executate în totalitate, aplicarea art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se poate face numai în limitele stabilite de reclamant prin cererea adresată instanţei.

Cum prin cererea adresată instanţei de fond şi prin soluţia recurată în prezenta cauză s-a analizat numai atitudinea conducătorului ANL pentru perioada 26.10.2013 - 30.05.2014, dar nici în prezent, aşa cum rezultă din probele depuse la dosar, nu au fost întreprinse toate demersurile pentru finalizarea programului guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă", incluzând imobilul de pe lotul nr. 403, reclamantul va putea să solicite aplicarea art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 faţă de conducătorul autorităţii publice pentru perioada ulterioară celei vizate în prezenta cauză.

Al treilea motiv de recurs vizează modul de soluţionare al cererilor accesorii

În ceea ce priveşte cererea de acordare a despăgubirii În cererea adresată instanţei de fond, reclamantul a solicitat plata de către autoritatea publică a unor despăgubiri materiale în sumă de 0,15% din valoarea construcţiei/zi de întârziere începând cu 25.10.2013 şi până la executarea efectivă şi deplină a Deciziei nr. 5197/25.04.2013, iar în motivarea acestei solicitări a invocat existenţa unui prejudiciu material cauzat prin neexecutarea Deciziei nr. 5197 din 25.04.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Instanţa de fond a respins acest capăt de cerere invocând faptul că legea în vigoare la data sesizării instanţei prevede posibilitatea acordării de penalităţi, în condiţiile art. 905 C. proc. civ., iar reclamantul a solicitat penalităţi contractuale, ceea ce ar excede cadrului legal fixat de art. 24 din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 905 C. proc. civ.

Deşi art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată făcea referire la art. 894 C. proc. civ., se poate constata că art. 905 C. proc. civ. se referă la "aplicarea de penalităţi", iar ca urmare a republicării C. proc. civ. în aprilie 2015, art. 906 C. proc. civ. reglementează "aplicarea de penalităţi".

Conform art. 905 C. proc. civ., în forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată:

"(1) Dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviinţare a executării debitorul nu execută obligaţia de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei, prin aplicarea unor penalităţi, de către instanţa de executare.

(2) Când obligaţia nu este evaluabilă în bani, instanţa sesizată de creditor îl poate obliga pe debitor, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, să plătească în favoarea creditorului o penalitate de la 100 RON la 1.000 RON, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu.

(3) Atunci când obligaţia are un obiect evaluabil în bani, penalitatea prevăzută la alin. (2) poate fi stabilită de instanţă între 0,1% şi 1% pe zi de întârziere, procentaj calculat din valoarea obiectului obligaţiei.

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalităţii debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere definitivă, dată cu citarea părţilor.

(5) Penalitatea va putea fi înlăturată ori redusă, pe calea contestaţiei la executare, dacă debitorul execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu şi dovedeşte existenţa unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării.

(6) încheierea dată în condiţiile alin. (4) este executorie.

(7) Acordarea de penalităţi în condiţiile alin. (1)-(4) nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condiţiile art. 892 sau ale dreptului comun".

Fără a nega inadvertenţa dintre termenul folosit de art. 24 alin. (2) şi cel folosit de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi având în vedere că art. 905 C. proc. civ. se referă la "penalităţi", se constată însă, că sunt nefondate criticile recurentului în privinţa respingerii cererii sale de acordare a "despăgubirilor materiale".

Indiferent dacă trimiterile din cererea de chemare în judecată la art. 64 alin. (1) din contractul de antrepriză generală şi art. 10 din contractul de construire s-au făcut pentru a oferi instanţei un criteriu de apreciere, aşa cum susţine reclamantul, nu poate fi admisă cererea de acordare a despăgubirilor materiale pentru prejudiciul cauzat ca urmare a "vătămării interesului legitim şi dreptului de a se bucura de toate prerogativele pe care le conferă dreptul de proprietate asupra locuinţei/construcţiei de pe lotul nr. 403 din cartierul în litigiu" într-un litigiu ce vizează aplicarea sancţiunii pentru neexecutarea unei hotărâri pronunţate de instanţa de contencios administrativ.

Aceste aspecte ale prejudiciului creat pentru că recurentul-reclamant nu s-ar fi bucurat de prerogativele dreptului de proprietate asupra imobilului în construcţii au făcut obiectul analizei instanţei atât în cadrul dosar nr. x/2007 în care a fost pronunţată Decizia nr. 3299 din 7.10.2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dar şi al dosar nr. x/2011 soluţionat irevocabil prin Decizia nr. 5197 din 25.04.2013 a

Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi s-a precizat că:

"Faţă de împrejurarea că reclamantul-recurent are în continuare deschisă calea acţiunii în răspundere contractuală îndreptată împotriva antreprenorului general, în temeiul art. 10 din contractul de construire, potrivit cu care antreprenorul general, pentru nepredarea locuinţei la termenul stabilit din cauze ce-i sunt imputabile, va plătii beneficiarului, respectiv recurentului-reclamant, penalităţi de 0,15% din valoarea contractului pe zi de întârziere, Înalta Curte apreciază că numai la momentul la care se va determina şi cuantifica prejudiciul total suferit ca urmare a nepredării la termen a locuinţei, va fi cunoscută şi va putea fi evaluată întinderea şi a acestei pagube", litigiul respectiv având ca temei o acţiune întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În Decizia nr. 5197/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost respinsă cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin nefinalizarea imobilului şi s-a arătat că subzistă prematuritatea cererii astfel cum a fost reţinută prin Decizia nr. 3299/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, având în vedere "durata încă nedeterminată a întârzierii în finalizarea şi predarea lucrărilor de construire".

În aceste condiţii şi faţă de aceste considerente nu se poate dispune obligarea la despăgubiri materiale astfel cum au fost solicitate de recurentul-reclamant, dar fără ca prin aceasta să se poată concluziona că instanţa ar "încuraja" autorităţile publice să nu execute hotărâri judecătoreşti.

În privinţa solicitării de acordare a daunelor morale criticile recurentului sunt şi ele nefondate.

Instanţa de fond a respins acest capăt de cerere, prejudiciul moral fiind reţinut la 12.000 euro pentru că reclamantul nu a propus, nu a administrat vreun mijloc de probă prin care să se indice existenţa unui prejudiciu moral cert şi a unei legături cauzale între culpa pârâtei şi stresul reclamantului cauzat de imposibilitatea de a utiliza locuinţa ANL.

Recurentul critică soluţia invocând că este de notorietate publică faptul că imobilul în care locuieşte este unul expus prăbuşirii la un cutremur similar celui din 1977 şi că este dovedită legătura de cauzalitate între fapta ANL şi prejudiciul cauzat acestuia.

În legătură cu posibilitatea acordării de daune morale în cazul cererilor având ca temei art. 24 din Legea nr. 554/2004 ar trebui precizat că textul art. 24 alin. (2) din acest act normativ face trimitere la penalităţi în condiţiile art. 905 C. proc. civ. (fost 894 C. proc. civ. şi actualul 906 C. proc. civ., după republicarea din 2015), or, acest articol se referă la posibilitatea acordării de penalităţi şi nu de daune morale.

Chiar şi dacă s-ar aprecia că într-un litigiu soluţionat conform art. 24 din Legea nr. 554/2004 ar fi posibilă acordarea de daune morale este necesar ca partea care solicită acest lucru să dovedească prejudiciul concret şi legătura dintre acesta şi fapta ilicită.

Or, în cauză, recurentul s-a limitat să invoce un fapt notoriu, dar înscrierea unui imobil pe un site nu reprezintă un asemenea fapt, astfel că, în mod corect, instanţa de fond a respins cererea de acordare a daunelor morale.

II. Recursul declarat de pârâtul B.

Criticile recurentului vizează aplicarea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere pentru perioada 26.10.2013 - 30.05.2014.

Pentru a motiva această soluţie instanţa de fond a reţinut că, în ceea ce priveşte întârzierile imputabile constructorului, au fost luate măsurile administrative ce se impuneau în termen de 6 luni de la data deciziei ce reprezintă titlu executoriu dar nu au fost luate măsurile ce se impuneau pentru realizarea utilităţilor, iar acest ultim aspect a fost criticat de către recurent, dar criticile sunt nefondate.

Mai întâi, se poate constata că recurentul invocă prevederile Convenţiei nr. MM909 din 6.05.2004 prin care s-au stabilit obligaţiile ce revin MTCT, ANL, C.L. Sector 1, C.J. Ilfov, C.L. comuna Voluntari, S.C. G. S.A. şi S.C. H. S.A. în realizarea proiectului şi că ar fi apărut blocaje în anul 2006 referitor la realizarea utilităţilor din cauza refuzului Primăriei Sector 1 şi al C.J. Ilfov de a finanţa acest program, fiind cooptată Primăria municipiului Bucureşti pentru realizarea lucrărilor angajate de aceste instituţii, dar aceste aspecte au fost analizate şi sunt anterioare Deciziei nr. 5197/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Or, în cauză nu s-a dovedit că recurentul, în calitate de conducător al autorităţii publice, ar fi făcut toate diligenţele în termenul de 6 luni stabilit de instanţă pentru realizarea acestor utilităţi.

Mai mult, instanţa de fond a apreciat, în mod corect, că au fost solicitate informaţii şi s-a primit răspuns în legătură cu stadiul executării utilităţilor după declanşarea prezentului litigiu.

Referitor la corespondenţa dintre ANL şi Primăria municipiului Bucureşti şi la invocarea argumentului că ANL nu dispune de iniţiativă legislativă, se constată că nici instanţa de fond nu a susţinut acest lucru ci s-au preluat susţinerile din această corespondenţă potrivit cărora Primăria municipiului Bucureşti a solicitat ca ANL să continue toate demersurile necesare pentru că Proiectul de hotărâre de Guvern prin trecerea în patrimoniul municipiului Bucureşti a străzilor de pe raza teritorială a oraşului Voluntari şi a C.J. Ilfov, să fie aprobat în cel mai scurt timp (adresa din 24.02.2014 - fila 145, dosar CAB).

Or, chiar şi conţinutul acestei adrese confirmă faptul că nu au fost depuse diligenţele necesare în termenul de 6 luni fixat de Decizia nr. 8197/2013 a Înaltei Curţi pentru finalizarea proiectului, respectiv a utilităţilor necesare funcţionării acesteia.

În ceea ce priveşte Decizia nr. 154 din 07.04.2014 emisă de B., în calitate de director general - Preşedinte al Consiliului de Administraţie al ANL, în vederea punerii în executare a dispoziţiilor Deciziei nr. 5197/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aceasta se constată că a fost emisă anterior pronunţării instanţei de fond, dar la câteva luni după formularea cererii de chemare în judecată (20.02.2014) şi ea nu dovedeşte că ar fi fost făcute toate diligenţele în termenul de 6 luni stabilit prin titlu executoriu.

Apreciind că soluţia instanţei de fond a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a prevederilor legale, în baza art. 497 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2155 din 7 iulie 2014, precum şi împotriva încheierilor premergătoare acesteia, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, şi de pârâtul B. împotriva sentinţei civile nr. 2155 din 7 iulie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 noiembrie 2015.