Classification of administrative order annulling de minimis aid procedure as individual rather than normative act

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, anularea Ordinului nr. 1485 din 4.09.2013 emis de acesta şi a adresei din 10.09.2013, prin care s-a dispus restituirea Cererii de Acord pentru finanţarea depusă de aceasta, suspendarea Ordinului nr. 1485 din 4.09.2013 emis de Ministerul Finanţelor Publice până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu litigiul.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 551 din 18.02.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

În motivarea soluţiei instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că prin Ordinul MFP nr. 1485/4.09.2013 a fost anulată procedura de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanţarea derulată pe pagina web şi s-a dispus ca sesiunea de înregistrare în baza schemei de ajutor de minimis instituită prin H.G. nr. 274/2013 să fie reluată la o dată ulterioară, cu respectarea prevederilor legale, dar că acesta este un act administrativ individual şi criticile reclamantei sunt neîntemeiate.

Cererea de suspendare a fost respinsă pentru că nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. considerând-o nelegală, fiind contradictorie şi dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind invocate prevederile art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

I. Primul motiv vizează încălcarea normelor de drept material în ceea ce priveşte calificarea greşită a Ordinului nr. 1485/2013 emis de MFP ca fiind un act administrativ cu caracter individual (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.)

Ordinul nr. 1485/2013 reglementează anumite norme cu caracter general şi abstract, privind procedura de minimis în sine, fiind un act administrativ.

Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonal, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regula, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Ordinul nr. 1485/2013 emis de Ministerul Finanţelor Publice priveşte anularea procedurii de minimis în mod general şi nu anumite măsuri concrete care vizează, în mod punctual, prin nominalizarea acestora expresă, doar persoanele care au înregistrat cereri on-line în cadrul procedurii de acordare a ajutorului de stat, dar, în mod eronat, apreciază recurenta că destinatarii Ordinului nr. 1485/2013 sunt persoane determinate, fiind un act administrativ individual.

Prin ordinul în discuţie nu se dispune anularea procedurii numai faţă de persoanele care au depus cerere de ajutor de minimis, nefiind nicio menţiune în acest sens în cuprinsul actului, care anulează întreaga procedură derulată on-line. Or, procedura de înregistrare on-line a fost adresată erga omnes, astfel încât şi anularea acesteia nu se putea dispune decât în mod echivalent, tot în general, faţă de toţi subiecţii cărora această procedură li s-a adresat, fără a fi restrânsă sfera persoanelor cărora li se adresează ordinul la anumiţi subiecţi individualizaţi.

Ca atare, efecte juridice ale ordinului se răsfrâng asupra unui număr determinat de persoane, conferind ordinului caracter normativ şi nu individual, cum eronat ar fi apreciat instanţa de fond.

Prin urmare, susţine recurenta că Ordinul nr. 1485/2013 este un act administrativ normativ, instanţa de fond a procedat cu încălcarea normelor de drept material şi a Legii nr. 554/2004 la calificarea acestuia ca fiind un act administrativ individual.

II. Al doilea motiv de recurs - art. 488 pct. 8 C. proc. civ. vizează încălcarea normelor de drept material în ceea ce priveşte respingerea motivelor de nelegalitate ale Ordinului nr. 1485/2013 de către instanţa de fond

Pentru că a calificat greşit Ordinul nr. 1485/2013 ca fiind un act administrativ individual, instanţa de fond a respins şi apărările ce atrag anularea ordinului în discuţie:

- încălcarea art. 78 din Constituţie şi art. 11 din Legea nr. 24/2000 ce reglementează condiţia publicării în Monitorul Oficial a legilor şi ordinelor emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, faţă de Ordinul nr. 1485/2013 emis de MFP operând sancţiunea inexistenţei şi inopozabilităţii, ca urmare a nepublicării în Monitorul Oficial;

- încălcarea disp.art. 2 lit. b) şi art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională;

- nerespectarea prevederilor art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, a dispoziţiilor H.G. nr. 274/2013 şi a Regulamentului CE nr. 1998/2006, pentru că prin ordinul contestat a fost modificată sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate printr-un act normativ de rang superior, ce nu instituiau posibilitatea MFP de a dispune anularea procedurii de minimis.

III. Al treilea motiv de recurs vizează contradictorialitatea şi nelegalitatea sentinţei recurate (art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.) Recurenta a arătat că prin sentinţa atacată instanţa de fond a reţinut că H.G. nr. 274/2013 nu reglementează în mod expres posibilitatea anulării procedurii dar consideră că acest aspect nu înseamnă că MFP nu poate dispune o asemenea măsură, în calitatea sa de furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis putând lua măsurile ce se impun pentru derularea procedurii în condiţii de legalitate, chiar şi măsura de anulare a procedurii în cazul în care se constată că este afectată legalitatea acesteia.

S-a considerat că aceste susţineri sunt contradictorii fiind inadmisibil ca o autoritate publică să acţioneze cu exces de putere la anularea unei proceduri, invocând ca temei propria turpitudine în desfăşurarea acesteia.

Argumentele învederate de intimata-pârâtă cu privire la presupusele disfuncţionalităţi şi nereguli ce au fost constatate în procedura de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanţare, ce au justificat anularea procedurii, nu sunt de natură a răsturna motivele de nelegalitate ale Ordinului nr. 1485/2013, pentru că nu sunt aspecte dovedite sau verificabile, fiind confirmate numai de un act intern emis de intimat pro-causa.

S-a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa casării în parte a sentinţei recurate şi rejudecând litigiul în fond, admiterea în parte a acţiunii formulate, în sensul admiterii primului capăt de cerere, dispunerea anulării Ordinului nr. 1485/4.09.2013 emis de MFP şi publicat pe site-ul MFP şi a adresei din 10.09.2013 prin care s-a dispus restituirea cererii de acord pentru finanţarea depusă de recurentă şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată, pe cale separată.

Intimatul Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat, iar recurenta a formulat răspuns la întâmpinare.

Prin încheierea din 3.06.2015 a fost admis în principiu recursul declarat şi s-a fixat termen pentru judecata în fond a acestuia cu citarea părţilor, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Soluţia instanţei de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond, fiind învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare a Ordinului nr. 1485 din 4.09.2013 emis de MFP şi a adresei din 10.09.2013, a respins acţiunea reclamantei, reţinând că ordinul atacat nu este un act administrativ cu caracter normativ şi nu au fost reţinute niciunul dintre motivele de nelegalitate invocate.

I. Primul motiv de recurs invocat este cel referitor la greşita calificare a Ordinului nr. 1485/2013 emis de MFP ca fiind un act administrativ cu caracter individual

Prin Ordinul nr. 1485/2013 emis de MFP s-a dispus anularea procedurii de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanţare derulată pe pagina web a MFP în data de 28.08.2013 şi Lista cererilor de acord pentru finanţare înregistrată on-line, urmând ca sesiunea de înregistrare a cererilor de acord pentru finanţare în baza schemei de ajutor de minimis instituită prin H.G. nr. 274/2013, cu modificările şi completările ulterioare, să fie reluată la o dată ulterioară cu respectarea prevederilor legale.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, ordinul contestat este un act administrativ cu caracter individual şi nu normativ.

Actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii şi cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept sau situaţii care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinante fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

Actul administrativ individual est emis în scopul organizării executării în concret a legii şi se adresează unui anumit destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, determinaţi expres în cuprinsul său.

Contrar susţinerilor recurentei, ordinul contestat în prezenta cauză se adresează unei pluralităţi de destinatari şi care sunt expres determinaţi în cuprinsul său - respectiv, celor aflaţi în Lista cererilor de acord pentru finanţare în baza schemei de ajutor de minimis instituită prin H.G. nr. 274/2013, pentru că această listă a fost anulată ca şi procedura de înregistrare on-line a cererilor.

Prin urmare, actul administrativ se adresează unei pluralităţi de destinatari dar nu conţine reglementări cu caracter abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept, astfel că nu poate fi considerat un act administrativ cu caracter normativ, iar hotărârea instanţei de fond nu este nelegală fiind dată cu aplicarea corectă a legii şi nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

II. Al doilea motiv de recurs se referă la nelegalitatea hotărârii în ceea ce priveşte respingerea de către instanţa de fond a cauzelor de nelegalitate a ordinului atacat

Recurenta a considerat că hotărârea instanţei de fond este nelegală şi pentru că, după calificarea actului contestat ca fiind unul individual, a apreciat ca neîntemeiate apărările ce pot duce la anularea ordinului în discuţie, dar aceste susţineri sunt nefondate.

Tocmai plecând de la corecta calificare a actului atacat ca fiind unul administrativ individual şi nu normativ, se poate constata că la emiterea acestuia nu au fost încălcate prevederile art. 78 din Constituţie şi nici art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Conform art. 11 din Legea nr. 24/2000:

"(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii;

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.

(3) Legile se publică imediat după promulgare, însoţite de actul prin care au fost promulgate. Celelalte acte cu caracter normativ, adoptate de Parlament, se publică sub semnătura preşedinţilor celor două Camere.

(4) Ordonanţele şi hotărârile Guvernului se publică numai după ce au fost semnate de primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia să le pună în executare.

(5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent", dar Ordinul nr. 1485 din 4.09.2013 emis de MFP nu este unul cu caracter normativ pentru a exista obligativitatea publicării sale în Monitorul Oficial.

Prin emiterea ordinului contestat nu au fost încălcate nici dispoziţiile art. 2 lit. b) şi art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.

Art. 2 lit. b) din Legea nr. 52/2003 se referă la unul dintre principiile care stau la baza elaborării unui act normativ - cel privind consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, iar art. 6 alin. (3) prevede că anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate.

După cum se poate observa, ambele articole se referă la acte cu caracter normativ, or, în speţă, actul contestat este unul cu caracter individual şi nu este incidentă respectarea acestor principii pentru a se constata nelegalitatea lui.

Referitor la nerespectarea prevederilor art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, criticile recurentei sunt şi ele nefondate.

Conform art. 77 din Legea nr. 24/2000:

"Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4)".

Potrivit art. 78 din acelaşi act normativ:

"Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

Tot având în vedere calificarea Ordinului nr. 1495/2013 aceste prevederi nu prezintă relevanţă pentru că ele se referă la acte cu caracter normativ şi nu individual.

În ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor H.G. nr. 274/2013 şi ale Regulamentului CE nr. 1998/2006 criticile recurentei nu vor fi reţinute.

H.G. nr. 274/2013 a vizat acordarea ajutoarelor de minimis pentru investiţiile realizate de întreprinderile mici şi mijlocii şi a fost emisă având în vedere şi Regulamentul CE nr. 1998/2006 privind aplicarea art. 87 şi 88 din Tratat referitoare la ajutoarele de minimis.

Receruta susţine că aceste acte normative nu instituiau posibilitatea pentru MFP de a dispune anularea unei proceduri de minimis, dar aceste susţineri sunt nefondate.

H.G. nr. 274/2013 se referă la ajutoarele de minimis în cazul întreprinderilor mici şi mijlocii şi a fost emisă în baza O.U.G. nr. 85/2008 privind stimularea investiţiilor, iar M.F.P. a fost desemnat furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis pentru instituţiile realizate de întreprinderile mici şi mijlocii, putând lua orice măsuri pentru derularea unei asemenea proceduri cu respectarea întocmai a prevederilor legale, iar în cadrul acestor măsuri se poate circumscrie şi măsura anulării unei proceduri, dacă s-ar constata că nu este respectată legea în speţă, ordinul fiind emis tocmai pentru că au fost constatate disfuncţionalităţi în derularea procedurii şi care puteau duce la nerespectarea principiului tratamentului legal pentru toţi cei care doreau să participe la procedură.

Faptul că în H.G. nr. 274/2013 nu este prevăzută expres posibilitatea ca furnizorul de ajutor de minimis să poată dispună anularea procedurii nu înseamnă că aceasta nu poate să dispună o asemenea măsură pentru a se putea desfăşura o procedură cu respectarea întocmai a prevederilor legale atunci când procedura nu respectă principiile tratamentului egal şi aplicarea nediscriminatorie a criteriilor şi mijloacelor de acordare de facilităţi.

De aceea, nu poate considera că actul administrativ atacat a fost emis cu încălcarea legii, aşa cum susţine recurenta, iar hotărârea instanţei de fond nu este nelegală.

III. Al treilea motiv de recurs se referă la contradictorialitatea şi nelegalitatea sentinţei, fiind invocate atât prevederile art. 488 pct. 6 cât şi art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de recurs recurenta a reluat de fapt, criticile legate de încălcarea H.G. nr. 274/2013, ce au fost analizate în cadrul motivului al doilea de recurs, dar motivarea instanţei de fond nu este contradictorie ci a fost argumentată concret posibilitatea acordată furnizorului de ajutor de minimis de a lua toate măsurile pentru desfăşurarea, cu respectarea legii, a unei proceduri.

Nu se poate considera nici că autoritatea publică şi-a invocat propria turpitudine în desfăşurarea procedurii şi a dispus anularea acesteia având în vedere că ar putea să revină asupra procedurii în baza principiului revocabilităţii actelor administrative.

Principiul revocabilităţii actelor administrative apare ca un efect firesc al trăsăturilor administraţiei publice, al raţiunii însăşi de a fi a actelor administrative.

Anularea procedurii de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanţarea derulată pe pagina de web a Ministerului Finanţelor Publice în data de 28.09.2013 a reprezentat o manifestare a principiului revocabilităţii actelor administrative şi s-a produs datorită disfuncţionalităţilor apărute în modul de derulare a procedurii de înregistrare on-line şi pentru că nu s-a reuşit accesul egal al tuturor întreprinderilor interesate de operaţiunile de înscriere.

S-a ales varianta anulării procedurii la momentul constatării acestor disfuncţionalităţi pentru că atunci niciunul dintre participanţi nu avea recunoscut un drept în legătură cu accesarea ajutorului de minimis pentru că numai înregistrarea on-line nu garanta şi obţinerea ajutorului.

De aceea, nu se poate considera că autoritatea publică a dispus anularea procedurii prin invocarea propriei culpe întrucât orice autoritate publică poate să revină asupra celor dispuse, dacă actul administrativ nu a intrat în circuitul civil.

Apreciind că soluţia instanţei de fond nu cuprinde nici motive contradictorii, nici nu a fost dată cu aplicarea sau încălcarea normelor de drept material, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 551 din 18 februarie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 noiembrie 2015.