Eligibility of private commercial market projects for collective fishing measures under EU state aid non-profitability constraints

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 7.04.2013, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP, anularea Notificării nr. 247528/2013, privind neeligibilitatea cererii de finanţare formulată de reclamantă, precum şi a răspunsului la contestaţie nr. 248969/2013, emise de pârât şi obligarea acestuia la plata sumei de 1.678.730,25 RON, reprezentând contravaloarea prejudiciului suferit de societatea reclamantă, ca urmare a respingerii proiectului intitulat "Piaţa de interes naţional a produselor rezultate din pescuit, acvacultură şi piscicultură", pentru care s-a depus în cadrul Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 - Măsura 3.1 - Acţiuni colective, cererea de finanţare declarată ca neeligibilă în mod nelegal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2508 din 26 septembrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2508 din 26 septembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în baza cărora a solicitat casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în esenţă, pentru următoarele motive:

1. Instanţa de fond a apreciat în mod greşit că reclamanta nu se încadrează în rândul beneficiarilor eligibili, având în vedere doar primele trei categorii de beneficiari citaţi în mod trunchiat de către pârât şi doar în mod parţial din cuprinsul Capitolului 2, pct. 2.1 - Eligibilitatea solicitantului, din Ghidul Solicitantului, fără a ţine cont că, în continuare, textul citat cuprinde şi "companiile private care realizează proiecte cu beneficiu comun pentru sectorul pescăresc", categorie de beneficiari eligibili în care societatea se încadrează, fiind, în fapt, o companie privată, care a urmărit tocmai realizarea unui proiect cu beneficiu comun pentru sectorul pescăresc.

2. Este nefondată aprecierea primei instanţe în sensul că proiectul nu ar cuprinde acţiuni eligibile deoarece potrivit legislaţiei comunitare, sunt eligibile doar acţiunile de interes comun, care contribuie la interesul unui grup de beneficiari sau al publicului larg, care să nu fie de natură comercială directă.

Între activităţile considerate ca eligibile, în Cap. 2, pct. 2.3 - Activităţi eligibile din Ghidul Solicitantului sunt menţionate în mod expres "Facilitaţi pentru înfiinţarea unei pieţe de gross şi a bursei de peşte electronice".

Ori proiectul intitulat "Piaţa de interes naţional a produselor rezultate din pescuit, acvacultură şi piscicultură" prevede că are ca scop de interes comun tocmai realizarea unei pieţe en-gros de peste, care să ofere servicii de procesare şi comercializare a produselor din peşte, atât pe canale clasice, cât şi prin crearea unei pieţe on-line în municipiul Tulcea.

3. De asemenea, motivarea instanţei de fond potrivit căreia activităţile eligibile nu pot fi activităţi de natură comercială directă, este eronată, întrucât, pe de o parte, această pretinsă cerinţă nu se regăseşte în cuprinsul Ghidului Solicitantului, iar pe de altă parte, anexele Ghidului prevăd completarea unor tabele de analiză financiară, care pretind realizarea unui rezultat din exploatarea de minim 10%, o anumită durată de recuperare a investiţiei, disponibil de numerar pozitiv, rata rentabilităţii de minim 5%, toate aceste condiţii neputând fi îndeplinite decât prin desfăşurarea unei activităţi care generează fluxuri financiare pozitive.

4. Instanţa de fond şi-a însuşit susţinerile pârâtului din răspunsul la contestaţie şi din întâmpinare, fără a verifica textele de lege invocate şi fără a observa că art. 23 din H.G. nr. 442/2009, invocat în răspunsul la contestaţie la pct. 2, se referă, în fapt, la beneficiarii publici ai proiectului şi nu la cei privaţi, fiind evident că numai în cazul beneficiarilor publici se pretinde ca proiectele să nu fie generatoare de profit şi de utilitate publică, dar textul citat şi întregul act normativ nu exclud "de facto" activităţile comerciale directe.

De asemenea, prevederile art. 109 din Regulamentul (CE Euratom) nr. 1605/2002 au fost interpretate în mod eronat, întrucât nu proiectul/operaţiunea eligibil/eligibilă nu poate avea scopul sau efectul de a produce profit beneficiarului ci potrivit art. 109 alin. (2), granturile nu pot avea scopul sau efectul de a produce profit beneficiarului.

Conform art. 108 a, lit. a) din Regulament, granturile, se referă printre altele la "rambursarea unei părţi specifice din costurile eligibile suportate efectiv", operaţiune de care societatea urma să beneficieze în situaţia în care cererea de finanţare ar fi fost declarată eligibilă, dar care nu înseamnă obţinerea vreunui profit, ci doar finanţarea nerambursabilă a unei cote părţi din cheltuielile făcute pentru realizarea şi implementarea proiectului.

5. Pct. 3 din răspunsul la contestaţie a fost interpretat trunchiat de către pârât în cuprinsul întâmpinării, interpretare ce a fost însuşită de către instanţa de fond, în dezacord total cu răspunsul comisiei, care nu a susţinut că anexele financiare depuse de societate nu corespund exigenţelor investiţiilor de interes comun, ci dimpotrivă, a afirmat că anexele financiare se completează întrucât este vorba despre un proiect de investiţii şi că aceste anexe corespund exigenţelor investiţiilor de interes comun.

6. Nici în notificare şi nici în răspunsul la contestaţie, pârâtul nu a reţinut în sarcina societăţii faptul că ar fi creat în mod artificial condiţiile pentru a beneficia de finanţare, cu consecinţa depăşirii intensităţii sprijinului financiar, câtă vreme prin raportul de verificare în teren reprezentanţii pârâtului nu au constatat neconcordanţe între documentaţia depusă şi situaţia reală din teren.

7. Referitor la cel de-al doilea capăt de cerere privind despăgubirile, în mod greşit instanţa de fond a respins cererea de probaţiune prin care reclamanta a solicitat efectuarea unei expertize tehnice de specialitate care avea scopul de a determina nu numai respectarea criteriilor de eligibilitate, dar şi cheltuielile efectuate de societate anterior depunerii cererii de finanţare, necesitatea acestora şi cât dintre acestea reprezintă cheltuieli eligibile rambursabile în cadrul proiectului, cuantumul acestora reprezentând prejudiciul suferit ca urmare a respingerii nelegale a cererii de finanţare.

Ori câtă vreme, toate cheltuielile ocazionate de depunerea proiectului erau cheltuieli eligibile, care urmau a fi recuperate de către societate după aprobarea cererii de rambursare, în condiţiile în care cererea de finanţare a fost declarată neeligibilă în mod nelegal, aceste cheltuieli devin prejudiciu pentru societate şi sunt în legătură de cauzalitate cu actele administrative emise de către pârât.

4. Apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, pentru Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, pentru Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind legală şi temeinică, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 30 martie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 28 septembrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate.

La data de 28.01.2013, recurenta-reclamantă a depus la autoritatea publică pârâtă dosarul complet al cererii de finanţare pentru realizarea proiectului cu specific piscicol intitulat "Piaţa de interes naţional a produselor rezultate din pescuit, acvacultură şi piscicultură", la punctul de lucru situat în municipiul Tulcea, judeţul Tulcea.

Proiectul indicat anterior a fost depus în cadrul sesiunii de proiecte pentru Axa Prioritară 3 - Măsuri de interes comun, Măsura 3.1 - Acţiuni colective.

Prin Notificarea nr. 247528/07.05.2013, intimatul-pârât a comunicat reclamantei faptul că în urma verificării criteriilor de eligibilitate, cererea de finanţare a fost declarată neeligibilă, cu precizarea motivelor pe care se întemeiază această concluzie.

Astfel, un prim motiv de respingere ca neeligibilă a cererii de finanţare priveşte neîncadrarea reclamantei într-una din categoriile beneficiarilor eligibili, menţionate atât în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, cât şi în Ghidul Solicitantului.

Al doilea motiv pentru care cererea de finanţare a fost declarată neeligibilă îl constituie faptul că proiectul nu conţine acţiuni eligibile pentru Măsura 3.1 - Acţiuni colective, reţinându-se că, potrivit legislaţiei comunitare, acţiunile eligibile trebuie să fie de interes comun, să contribuie la interesul unui grup de beneficiari sau a publicului larg, fără a fi de natură comercială directă, în acest sens fiind indicate prevederile proiectului care nu corespund criteriilor de eligibilitate.

Împotriva acestei notificări reclamanta a formulat contestaţie, respinsă de către pârât prin adresa din 09 iulie 2013.

Prealabil verificării îndeplinirii criteriilor de eligibilitate în cazul cererii de finanţare depusă de reclamantă, se impune a se constata că Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 a fost elaborat de Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, în conformitate cu art. 17 alin. (3) din Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1198/2006 din 27 iulie 2006 privind Fondul European pentru Pescuit, în vederea punerii în aplicare a politicilor şi priorităţilor care urmează a fi finanţate din Fondul European pentru Pescuit, constituind principalul document care transpune legislaţia comunitară şi produce efecte directe, atât pentru autorităţile de management a fondurilor structurale, cât şi pentru solicitanţi, în baza căruia se acordă finanţare nerambursabilă.

Ghidul Solicitantului reprezintă documentul elaborat de Direcţia Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit, în conformitate cu prevederile art. 167 din Regulamentul CE nr. 2342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene, cu modificările ulterioare.

Ghidul Solicitantului reprezintă un document informativ pentru sprijinirea potenţialilor beneficiari, care se completează cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, context în care, prevederile Ghidului Solicitantului nu pot excede celor cuprinse în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, care constituie legislaţia primară în domeniul de activitate piscicol.

În speţă, procedând la analiza legalităţii respingerii cererii de finanţare depuse de reclamantă, instanţa de fond a reţinut, în primul rând, faptul că aceasta nu se încadrează în categoria beneficiarilor eligibili, în raport de Măsura 3.1, conform prevederilor cuprinse în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 şi în Ghidul Solicitantului, întrucât reclamanta nu are calitatea de structură recunoscută de către autorităţile române ca fiind reprezentant al producătorilor, organizaţie publică sau semi-publică, altă organizaţie desemnată de Statul Membru.

În acest sens, potrivit prevederilor cuprinse în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. 6664/2007, cu modificările ulterioare, beneficiarii Măsurii 3.1 - Acţiuni colective sunt: structuri recunoscute de către autorităţile române ca reprezentanţi ai producătorilor, organizaţii publice sau semi-publice, alte organizaţii desemnate de Statul Membru.

În ceea ce priveşte categoria beneficiarilor eligibili pentru Măsura 3.1, se constată că în Ghidul Solicitantului, la Capitolul 2, pct. 2.1 - Eligibilitatea solicitantului, se prevede că sunt incluse în această categorie, alături de categoriile menţionate anterior şi companiile private care realizează proiecte cu beneficiu comun pentru sectorul pescăresc.

Instanţa de control judiciar reţine că, deşi recurenta-reclamantă este o companie privată care activează în domeniul de activitate piscicol, prin proiectul propus, care urmăreşte realizarea unei pieţe on-line şi a unui spaţiu de procesare şi distribuţie peşte, nu se respectă scopul finanţării descris de Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, şi anume acela de a sprijini asociaţiile de pescari şi grupurile de producători din domeniu în vederea realizării de investiţii în mod asociat, în scopul constituirii unor grupuri economice consistente care să poată face faţă atât condiţionărilor economico-sociale impuse de zona în care îşi desfăşoară activitatea, cât şi condiţiilor comerciale ale pieţelor de desfacere.

În condiţiile în care scopul proiectului propus de recurenta-reclamantă nu îl constituie sprijinirea asociaţiilor de producători în vederea restructurării activităţii şi regrupării într-un număr mai redus de asociaţii mai mari pentru dezvoltarea pieţei produselor piscicole, nu se poate reţine că proiectul în discuţie prezintă un beneficiu comun pentru sectorul pescăresc, condiţie imperativă pentru încadrarea reclamantei în categoria beneficiarilor eligibili pentru Măsura 3.1, conform prevederilor cuprinse atât în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, cât şi în Ghidul Solicitantului.

În legătură cu îndeplinirea acestei cerinţe de conformitate, este de subliniat faptul că în măsura în care formularea anumitor prevederi din Ghidul Solicitantului este de natură să creeze confuzii în privinţa interpretării unor sintagme din cuprinsul acestui document informativ, se impune coroborarea acestor prevederi cu cele specifice finanţării proiectelor cuprinse în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, în raport cu obiectivele cuprinse în strategia de dezvoltare din sectorul piscicol.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentei, proiectul depus de aceasta nu conţine acţiuni eligibile pentru Măsura 3.1, având în vedere că în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 se prevede că acţiunile eligibile trebuie să fie acţiuni de interes comun, astfel încât să contribuie la realizarea intereselor unui grup de beneficiari sau a publicului larg, şi nu a unui interes privat, cum este cazul proiectului în discuţie.

Împrejurarea că în Ghidul Solicitantului, la Capitolul 2, pct. 2.3, între tipurile de activităţi considerate eligibile sunt menţionate şi "facilităţi pentru înfiinţarea unei pieţe de gross şi a bursei de peşte electronice", nu este de natură a conduce la o altă concluzie, în condiţiile în care, conform prevederilor cuprinse în Programul Operaţional pentru Pescuit, sprijinul financiar acordat din Fondul European pentru Pescuit în cadrul Axei Prioritare 3, acoperă măsurile de interes comun, cu un scop mai larg decât măsurile luate de întreprinderile private, şi care ajută la realizarea obiectivelor politicii comune de pescuit.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 23 din H.G. nr. 442/209 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanţate din Fondul European pentru Pescuit prin Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, care nu fac distincţie între beneficiarii publici ai proiectului şi cei privaţi, "Proiectul/operaţiunea eligibil/eligibilă nu poate avea scopul sau efectul de a produce profit beneficiarului, în conformitate cu prevederile art. 109 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1.605/2002 al Consiliului."

Cum în speţă, potrivit proiectului depus de recurenta-reclamantă, accesul pe piaţă se va realiza în baza unui abonament ce se va putea achiziţiona de către producătorii şi pescarii care doresc vânzarea produselor proprii, în cadrul spaţiilor se vor realiza, contra cost, o serie de operaţiuni de procesare, reclamanta va produce şi va comercializa şi produse proprii din trei mari categorii, iar spaţiul de prezentare va fi pus la dispoziţia producătorilor pe baza unui abonament trimestrial, se constată că acţiunile propuse de recurentă sunt de natură comercială directă, fapt ce contravine scopului proiectului, astfel cum este enunţat de dispoziţiile legale redate anterior.

Susţinerile recurentei privind interpretarea eronată a prevederilor art. 109 din Regulamentul (CE Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului, nu pot fi primite, întrucât din analiza motivelor reţinute de intimatul-pârât pentru declararea ca neeligibilă a cererii de finanţare, nu rezultă că au fost avute în vedere şi dispoziţiile art. 108 (a) şi art. 109 alin. (2) din Regulament, referitoare la granturi.

În ceea ce priveşte critica recurentei vizând interpretarea eronată de către judecătorul fondului a constatărilor expuse de pârât la pct. 3 din răspunsul la contestaţie, din modul de formulare a acestor constatări, rezultă cu certitudine obligaţia instituită în sarcina recurentei-reclamante de completare a anexelor financiare ale proiectului, tocmai în considerarea faptului că, fiind vorba de un proiect de investiţii, aceste anexe trebuie să corespundă exigenţelor investiţiilor de interes comun.

În consecinţă, în mod corect s-a reţinut prin sentinţa atacată faptul că cererea de finanţare depusă de reclamantă nu întruneşte condiţiile de eligibilitate pentru obţinerea unei finanţări nerambursabile în cadrul Fondului European pentru Pescuit, motivat de faptul că solicitantul nu s-a încadrat în categoria beneficiarilor eligibili pentru Măsura 3.1 şi că proiectul nu conţine măsuri de interes comun, conform prevederilor cuprinse în Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 şi în Ghidul Solicitantului.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile formulate de recurenta-reclamantă privind soluţia dată de către prima instanţă capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 1.678.730,25 RON, reprezentând prejudiciul cauzat societăţii în urma respingerii cererii de finanţare.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Cererea de despăgubire pentru vătămarea produsă prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în temeiul acestor dispoziţii legale, presupune însă îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: act administrativ nelegal anulat de instanţă, producerea unui prejudiciu, legătura de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciul suferit de reclamant.

În acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a intimatului-pârât.

Astfel, în ceea ce priveşte actele administrative atacate, respectiv, Notificarea cererii de finanţare nr. x din 07 mai 2013 şi răspunsul la contestaţie înregistrat sub nr. x din 09 iulie 2013, după cum s-a arătat anterior, acestea au fost apreciate în mod corect ca fiind legale, în raport cu natura solicitantului şi proiectul propus de către acesta.

Susţinerile recurentei potrivit cărora în mod greşit instanţa de fond a respins proba cu expertiză tehnică de specialitate pe care a solicitat-o în dovedirea existenţei şi întinderii prejudiciului, nu pot fi reţinute, prima instanţă respingând, în mod argumentat, această probă, în raport cu obiectivele formulate.

Având în vedere că în cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii cumulative a condiţiilor necesare antrenării răspunderii patrimoniale a intimatului-pârât, lipsind situaţia premisă a cererii de acordare de despăgubiri, în condiţiile în care nu există un act administrativ nelegal anulat de instanţă, rezultă că nu s-a dovedit nici legătura de cauzalitate dintre emiterea actului nelegal şi pretinsul prejudiciu.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta societatea A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L împotriva sentinţei civile nr. 2508 din 26 septembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 decembrie 2016.