Refusal of long-term residency for national security threat: scope of judicial review and communication of secret motives under EU Directive 2004/38/CE

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrari, a solicitat anularea deciziei nr. 2684690/S2/BF din 05.05.2014 emisă de pârât şi obligarea pârâtului la acordarea în favoarea reclamantului a dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1159 din 24 aprilie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că motivul de nelegalitate constând în nemotivarea actului administrativ nu poate fi reţinut, câtă vreme refuzul de acordare a dreptului de şedere pe termen lung a fost motivat în drept, indicându-se condiţia cerută de lege şi neîndeplinită de către reclamant, iar argumentele factuale pe care se întemeiază decizia autorităţii constituie secret de stat, neputând fi reproduse în conţinutul actului administrativ.

S-a mai arătat că, încălcarea dreptului la viaţa de familie nu poate fi reţinută întrucât, aşa cum au arătat ambele părţi, reclamantul beneficiază de dreptul de şedere temporară pe teritoriul României, care îi garantează în prezent exercitarea dreptului la viaţa de familie.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 1159 din 24 aprilie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate, prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat.

În motivarea recursului declarat, se arată, în esenţă, următoarele:

- instanţa de fond nu a respectat dreptul Uniunii Europene, întrucât nu a exercitat un control jurisdicţional efectiv al temeiniciei motivelor referitoare la ordinea publică şi siguranţa statului, care ar fi trebuit să justifice refuzul comunicării către reclamant a esenţei motivelor care au stat la baza luării deciziei de a fi considerat un pericol pentru ordinea publică şi siguranţa naţională. Aceste obligaţii sunt statuate în sarcina judecătorului naţional al statelor membre de către dreptul Uniunii Europene, din care face parte şi jurisprudenţa instanţelor europene, respectiv Hotărârea din data de 04 iunie 2013 pronunţată în cauza C-300/11 de către CJUE.

- instanţa de fond nu a respectat dreptul Uniunii Europene întrucât nu a comunicat părţii esenţa motivelor pe care se întemeiază refuzul acordării dreptului de şedere permanentă pe teritoriul României - obligaţie statuată în sarcina judecătorului naţional al statelor membre de către dreptul Uniunii Europene, din care face parte şi jurisprudenţa instanţelor europene (C-300/11).

- hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul litigiului, fiind netemeinică şi nelegală, opinia instanţei de fond nu este o opinie personală, nefiind dobândită în mod direct şi nemijlocit de către instanţă în cadrul judecăţii.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând următoarele:

- pe tot parcursul judecăţii în fond, recurentul-reclamant nu a solicitat comunicarea în concret a motivelor ce au stat la baza refuzului cererii de acordare a dreptului de şedere pe termen lung şi a acţionat prin angajarea unui avocat care a solicitat obţinerea unei autorizaţii de acces la informaţii clasificate pentru a studia actele secret de stat transmise instanţei, arătând că a înţeles caracterul clasificat al comunicării şi faptul că acestea pot fi cunoscute doar cu respectarea prevederilor Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate.

- invocarea cauzei CEDO Lupşa împotriva României în litigiul de faţă nu aduce dezlegare, întrucât nu ne aflăm într-o situaţie similară celei tranşate prin această cauză, câtă vreme în cauza de faţă judecătorul fondului a avut acces la informaţii clasificate şi a consultat documentele transmise de instituţiile cu atribuţii în apărarea ordini publice şi securităţii naţionale.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 17 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 19 septembrie 2017 s-a admis in principiu recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 1159 din 24 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte reţine următoarele:

Recurentul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Inspectoratului General pentru Imigrări solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea adresei nr. x/S2/BF/5.05.2014 prin care i s-a respins cererea de acordare a dreptului de şedere pe termen lung, ca urmare a neîndeplinirii condiţiei cerute de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 pentru acordarea acestui drept, respectiv s-a reţinut că reclamantul prezintă pericol pentru ordinea publică şi siguranţa naţională.

Prima instanţă a respins acţiunea ca neîntemeiată reţinând, din analiza documentelor cu caracter strict secret depuse la Compartimentul de documente clasificate al Curţii de Apel Bucureşti, că reclamantul nu îndeplineşte această condiţie.

Reclamantul A. a formulat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

În cauza de faţă se constată că hotărârea primei instanţe este motivată atât în fapt cât şi în drept, nu cuprinde motive contradictorii, astfel încât motivul invocat nu este incident.

Cel de al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că soluţia instanţei de fond este nelegală şi netemeinică urmare a faptului că dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind siguranţa naţională au fost interpretate şi aplicate greşit, ajungându-se astfel la concluzia eronată că ar reprezenta un pericol pentru siguranţa naţională, judecătorul fondului ignorând faptul că se află în România de 21 de ani, permisul de şedere fiindu-i prelungit succesiv în toată această perioadă.

Susţinerile recurentului-reclamant sunt nefondate, dreptul de şedere pe termen lung care poate fi acordat străinilor fiind reglementat la art. 70-79 din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată (3), cu modificările şi completările ulterioare.

Dreptul de şedere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuţi la art. 70 alin. (1) dacă îndeplinesc cumulativ condiţiile cerute la art. 71 din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, între care şi condiţia enumerată la alin. (1) lit. f), anume să nu prezinte pericol pentru ordinea publică sau securitatea/siguranţa naţională.

Noţiunea de pericol/ameninţare la adresa securităţii/siguranţei naţionale este definită/reglementată la art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care se referă la acţiunile şi inacţiunile care reprezintă pericole pentru securitatea/siguranţa naţională, astfel:

"Art. 3: Constituie ameninţări la adresa securităţii naţionale a României următoarele:

a) planurile şi acţiunile care vizează suprimarea sau ştirbirea suveranităţii, unităţii, independenţei sau indivizibilităţii statului român;

b) acţiunile care au ca scop, direct sau indirect, provocarea de război contra ţării sau de război civil, înlesnirea ocupaţiei militare străine, aservirea faţă de o putere străină ori ajutarea unei puteri sau organizaţii străine de a săvârşi oricare din aceste fapte;

c) trădarea prin ajutarea inamicului;

d) acţiunile armate sau orice alte acţiuni violente care urmăresc slăbirea puterii de stat;

e) spionajul, transmiterea secretelor de stat unei puteri sau organizaţii străine ori agenţilor acestora, procurarea ori deţinerea ilegală de documente sau date secrete de stat, în vederea transmiterii lor unei puteri sau organizaţii străine ori agenţilor acestora sau în orice alt scop neautorizat de lege, precum şi divulgarea secretelor de stat sau neglijenţa în păstrarea acestora;

f) subminarea, sabotajul sau orice alte acţiuni care au ca scop înlăturarea prin forţă a instituţiilor democratice ale statului ori care aduc atingere gravă drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor români sau pot aduce atingere capacităţii de apărare ori altor asemenea interese ale ţării, precum şi actele de distrugere, degradare ori aducere în stare de neîntrebuinţare a structurilor necesare bunei desfăşurări a vieţii social-economice sau apărării naţionale;

g) acţiunile prin care se atentează la viaţa, integritatea fizică sau sănătatea persoanelor care îndeplinesc funcţii importante în stat ori a reprezentanţilor altor state sau ai organizaţiilor internaţionale, a căror protecţie trebuie să fie asigurată pe timpul şederii în România, potrivit legii, tratatelor şi convenţiilor încheiate, precum şi practicii internaţionale;

h) iniţierea, organizarea, săvârşirea sau sprijinirea în orice mod a acţiunilor totalitariste sau extremiste de sorginte comunistă, fascistă, legionară sau de orice altă natură, rasiste, antisemite, revizioniste, separatiste care pot pune în pericol sub orice formă unitatea şi integritatea teritorială a României, precum şi incitarea la fapte ce pot periclita ordinea statului de drept;

i) actele teroriste, precum şi iniţierea sau sprijinirea în orice mod a oricăror activităţi al căror scop îl constituie săvârşirea de asemenea fapte;

j) atentatele contra unei colectivităţi, săvârşite prin orice mijloace;

k) sustragerea de armament, muniţie, materii explozive sau radioactive, toxice sau biologice din unităţile autorizate să le deţină, contrabanda cu acestea, producerea, deţinerea, înstrăinarea, transportul sau folosirea lor în alte condiţii decât cele prevăzute de lege, precum şi portul de armament sau muniţie, fără drept, dacă prin acestea se pune în pericol securitatea naţională;

l) iniţierea sau constituirea de organizaţii sau grupări ori aderarea sau sprijinirea sub orice formă a acestora, în scopul desfăşurării vreuneia din activităţile enumerate la lit. a)-k), precum şi desfăşurarea în secret de asemenea activităţi de către organizaţii sau grupări constituite potrivit legii.

m) orice acţiuni sau inacţiuni care lezează interesele economice strategice ale României, cele care au ca efect periclitarea, gestionarea ilegală, degradarea ori distrugerea resurselor naturale, fondurilor forestier, cinegetic şi piscicol, apelor şi altor asemenea resurse, precum şi monopolizarea ori blocarea accesului la acestea, cu consecinţe la nivel naţional sau regional".

În considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a reţinut, cu alte cuvinte, că refuzul autorităţii pârâte de a acorda reclamantului dreptul de şedere pe termen lung este un refuz justificat prin faptul că din informaţiile furnizate de Serviciul Român de Informaţii rezultă că reclamantul prezintă pericol pentru siguranţa naţională, informaţii cu caracter secret analizate în mod nemijlocit de judecătorul fondului.

La rândul său, instanţa de recurs, având acces la informaţiile cu caracter "strict secret" depuse la Compartimentul de documente clasificate al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a constatat că judecătorul fondului a apreciat în mod judicios că refuzul autorităţii pârâte de a acorda reclamantului dreptul de şedere pe termen lung este un refuz pe deplin justificat, soluţia pronunţată fiind temeinică şi legală.

Mai mult decât atât, la aceste documente secrete a avut acces şi apărătorul recurentului-reclamant, fiind deţinătorul unei autorizaţii ORNISS, astfel încât nu se poate reţine o încălcare a dreptului la apărare.

Cu privire la susţinerile recurentului privind inconsecvenţa intimatului, în sensul că i-a acordat dreptul de şedere temporară, dar a refuzat să acorde dreptul de şedere permanentă, se constată că, cerinţele prevăzute de art. 69 şi art. 71 din O.U.G. nr. 194/2004 republicată sunt definite, legiuitorul stabilind exigenţe sporite în cazul cetăţenilor străini pentru acordarea dreptului de şedere permanentă în România. Dreptul de şedere temporară se acordă pentru o perioadă limitată de timp, iar statutul de cetăţean cu drept de şedere permanentă, se acordă pe perioadă nedeterminată, titularii acestui drept beneficiind de tratament egal cu cetăţenii români, conform art. 75 din O.U.G. nr. 194/2002 şi, ca urmare, obţinerea dreptului de şedere permanentă este condiţionată de îndeplinirea unor condiţii mai restrictive faţă de cele cerute pentru obţinerea dreptului de şedere temporară.

În practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ţinând cont de jurisprudenţa Curţii Europene pentru Drepturile Omului şi de dispoziţiile art. 1 din Constituţia României, s-a reţinut că gradul de pericol social pentru ordinea publică şi siguranţa naţională se apreciază de organele competente, prin măsuri dispuse în baza legii, în exercitarea atributului fiecărui stat suveran de a decide cu privire la şederea unui străin pe teritoriul său.

Recurentul-reclamant a mai invocat în cauză incidenţa dreptului Uniunii Europene şi practica CJUE în cauza C-300/11.

Or, Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul de liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiei acestora (…), prevede între altele, următoarele dispoziţii:

•articolul 27 alin. (1):

"Sub rezerva dispoziţiilor prezentului capitol, Statele Membre pot restricţiona libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de naţionalitate, din motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate pentru a servi unor scopuri economice."

•articolul 30 alin. (1) şi (2):

"(1) Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată conform art. 27 alin. (1), astfel încât să poată înţelege conţinutul notificării şi implicaţiile acesteia.

(2) Persoanele interesate sunt informate în mod precis şi complet cu privire la motivele de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică pe care se bazează decizia luată în cazul lor, cu excepţia situaţiilor în care acest lucru este contrar intereselor siguranţei statului".

•articolul 31

"1. Persoanele interesate au acces, în Statul Membru gazdă, la căi de recurs judiciare şi, după caz, administrative, pentru a face apel sau a solicita o revizuire în legătură cu o decizie luată împotriva lor din motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică.

2. Dacă cererea de apel sau de revizuire judiciară legată de decizia de expulzare este însoţită de o cerere pentru o ordonanţă provizorie care să suspende aplicarea deciziei, înlăturarea efectivă a persoanei din teritoriu nu se poate face înainte de luarea deciziei privind ordonanţa provizorie, cu excepţia cazurilor când:

- decizia de expulzare se bazează pe o hotărâre judecătorească anterioară; sau

- persoanele în cauză au avut anterior acces la revizuire judiciară; sau

- decizia de expulzare se bazează pe motive imperative de siguranţă publică, conform art. 28 alin. (3).

3. Procedurile de atac permit examinarea legalităţii deciziei, precum şi a faptelor şi circumstanţelor pe care se bazează măsura propusă. Acestea asigură că decizia nu este disproporţionată, în special având în vedere cerinţele prevăzute în art. 28.

4. Statele Membre pot refuza prezenţa persoanei respective pe teritoriul lor în timpul procedurilor de atac, dar nu o pot împiedica să depună personal o întâmpinare, cu excepţia cazurilor când prezenţa sa ar putea cauza perturbări grave ale ordinii publice sau siguranţei publice sau când apelul ori revizuirea judiciară are ca obiect refuzarea accesului pe teritoriul respectiv".

În Cauza C-300/11, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că articolul 30 alin. (2) şi articolul 31 trebuie interpretate în lumina articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în sensul că impun ca instanţa naţională competentă să se asigure că nedivulgarea în mod precis şi complet de către autoritatea naţională competentă către persoana interesată a motivelor pe care se bazează o decizie adoptată în temeiul articolului 27 din această directivă, precum şi a elementelor de probă aferente acestora este limitată la strictul necesar şi că îi este comunicată persoanei interesate, în orice caz, esenţa respectivelor motive, într-un mod care să ţină seama corespunzător de confidenţialitatea necesară a elementelor de probă.

În cauza de faţă se constată că garanţiile europene evocate mai sus au fost respectate, recurentului fiindu-i comunicate în esenţă motivele refuzului acordării dreptului de şedere permanentă, judecătorii din cele două grade de jurisdicţie au avut acces direct la documentele secrete la fel ca şi avocatul recurentului.

Recurentul a mai invocat în motivarea recursului său practica CEDO în Cauza Lupşa împotriva României.

Înalta Curte nu poate reţine incidenţa acestei hotărâri CEDO în speţa de faţă având în vedere situaţia de fapt diferită. În Cauza Lupşa împotriva României, actul de expulzare a fost comunicat părţii vizate la singurul termen de judecată în faţa curţii de apel, respingându-se cererea de amânare formulată de apărător, în condiţiile inexistenţei unei căi de atac, fiind evident că nu s-a putut cere în mod adecvat examinarea cazului prin prisma argumentelor ce militau împotriva expulzării.

Or, în cauza de faţă întreaga procedură judiciară s-a desfăşurat cu respectarea drepturilor şi a garanţiilor procesuale, recurentul-reclamant a avut posibilitatea să administreze probatorii, apărătorul său a avut acces, în egală măsură ca şi instanţele de fond şi de recurs, la documentele secrete, astfel încât nu se poate reţine o îngrădire a drepturilor.

Faţă de situaţia factuală expusă, ţinând cont de probatoriul administrat în cauză şi consultat nemijlocit de ambele instanţe, se constată că în mod corect s-a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 republicată, iar refuzul autorităţii emitente de acordare a dreptului de şedere permanentă în România a recurentului, nu este un refuz nejustificat în sensul dispoziţiilor art. 2 lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 1159 din 24 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 1159 din 24 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 noiembrie 2017.