Contravening liability of local mayor for failing to ensure accessible public transport for persons with locomotive disabilities; scope of executive authority under Law 448/2006 vs. legislative council competence

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 iunie 2014, reclamantul Primarul Municipiului Buzău a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, anularea Hotărârii nr. 251 din 30 aprilie 2014 emisă de pârât, în ceea ce priveşte amenda de 2.000 RON stabilită în sarcina sa.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 271 din 17 decembrie 2014, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea reclamantului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul Primarul Municipiului Buzău a formulat recurs, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., casarea hotărârii recurate şi, rejudecând în fond litigiul, admiterea acţiunii cu consecinţa anulării Hotărârii nr. 251 din 30 aprilie 2014 pronunţate de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării prin care a fost sancţionat cu amendă contravenţională în cuantum de 2.000 RON, pentru neasigurarea condiţiilor de transport în comun a persoanelor cu dizabilităţi locomotorii.

Sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond şi-a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, întrucât a dat o altă interpretare, prin adăugarea de elemente noi, la conţinutul adresei CNCD nr. 6626 din 17 octombrie 2013.

Această adresă este destinată Primarului municipiului Buzău, nu către toţi primarii de municipii de reşedinţă de judeţ, cum eronat a motivat instanţa, şi nu conţine nicio referire la data de 6 martie 2014. Prin intermediul acestei adrese, CNCD a solicitat reclamantului informaţii legate de "...o situaţie statistică din municipiul Buzău...".

Astfel, deşi instanţa a reţinut că toate părţile au fost citate pentru data de 6.03.2014 la sediul CNCD, recurentul-reclamant a combătut această reţinere, invocând o lipsă totală a citării pentru termenul menţionat, prin intermediul unei citaţii care să conţină elementele prevăzute la art. 16 din Ordinul CNCD nr. 144/2008. Dacă în procedura civilă este obligatoriu ca citaţia să aibă un anumit conţinut (în caz contrar fiind aplicabilă sancţiunea nulităţii), în mod similar, este obligatoriu ca citaţiile emise de autorităţile cu atribuţii administrativ-jurisdicţionale să fie făcute sub aceeaşi formă.

Totodată, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti şi atunci când a reţinut că hotărârea contestată a fost adoptată la aproximativ doi ani de la data înregistrării dosarului pe rolul CNCD motivat de complexitatea verificărilor efectuate. Indiferent de natura juridică a termenului în discuţie - de recomandare -, soluţionarea cauzei trebuia să fie în acord cu principiul celerităţii, stipulat la art. 3 lit. b) din Ordinul nr. 144/2008.

Circumscris motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocând considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1096/2008, recurentul reclamant a arătat că instanţa de fond nu a expus considerente referitoare la modalitatea de desfăşurare a procedurii de la data la care unul din membrii CNCD a discutat cu o persoană cu dizabilităţi din Municipiul Târgu-Mureş şi până la data la care a fost adoptată hotărârea contestată.

În privinţa motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a criticat hotărârea instanţei de fond cu privire la excepţia lipsei calităţii de reclamat (contravenient), apreciind că motivarea este greşită, întrucât instanţa a aplicat eronat normele de drept material la competenţele autorităţilor deliberative şi executive ale administraţiei publice locale. În ceea ce priveşte autoritatea publică cu atribuţii de a asigura serviciul public de transport, potrivit Legii nr. 215/2001 şi Legii nr. 92/2007, aceasta este consiliul local, primarului revenindu-i doar obligaţia de a duce la îndeplinire hotărârea adoptată de consiliul local.

În ceea ce priveşte prevederile Legii speciale nr. 448/2006, instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a lor, întrucât, potrivit acestui act normativ, operatorii privaţi trebuie să dispună de cel puţin un mijloc de transport adaptat. Or, contrar legii, intimatul CNCD a impus prin recomandarea de la pct. 5.28 din hotărâre, ca toate mijloacele de transport să fie adaptate, iar primarii să nu încheie contracte decât cu operatori privaţi.

În materia transportului public de persoane, legea specială, care se aplică cu prioritate, este Legea nr. 92/2007. La aceasta se mai poate adăuga şi Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice, O.U.G. nr. 109/2006 privind transporturile rutiere, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 102/2006, cu modificările şi completările sale ulterioare.

Având în vedere aceste acte normative, instanţa de fond trebuia să înlăture recomandarea excesivă şi abuzivă a intimatului CNCD, însă, în mod neîntemeiat, a conchis asura existenţei discriminării în raport de "obligaţiile impuse de Legea nr. 448/2006".

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinare, intimatul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a solicitat respingerea ca nefondat a recursului şi menţinerea sentinţei civile recurate, ca fiind temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 decembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen pentru judecarea în fond.

5.2 Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

5.2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cadrul motivului de recurs, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul a apreciat că depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti a avut loc prin faptul că instanţa de fond a dat o altă interpretare şi a adăugat elemente noi adresei CNCD nr. 6626 din 17 octombrie 2013, respectiv instanţa ar fi apreciat că, citarea părţilor pentru termenul din 6.03.2014 la sediul CNCD, s-a realizat prin această adresă. Or, acest act nu reprezintă o citaţie, atât din punct de vedere al conţinutului, cât şi al formei, iar ceea ce a invocat reclamantul este lipsa totală a citării pentru termenul menţionat.

În raport de criticile recurentului, instanţa de recurs constată că acestea nu vizează o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, deoarece judecătorul a apreciat corect asupra solicitării reclamantului şi limitelor învestirii.

Astfel, ceea ce a criticat reclamantul în faţa instanţei de fond a fost o încălcare a dreptului său la apărare, prin raportare la dispoziţiile art. 38 alin. (1) din Ordinul nr. 144/2008, potrivit cărora "reclamantului i se comunică copii de pe petiţie, precizându-se că se depune la dosar punctul său de vedere cu privire la obiectul petiţiei", iar nu o lipsă totală a citării părţilor pentru termenul din 6.03.2014.

În aprecierea ca nefondată a criticii reclamantului pe aspectul încălcării dreptului său la apărare, instanţa a redat art. 3.8. şi 3.9. din conţinutul hotărârii atacate, unde se arată că " La data de 17.10.2013 au fost solicitate informaţii de la toate municipiile reşedinţă de judeţ asupra situaţiei statistice privind numărul total al mijloacelor de transport în comun şi numărul mijloacelor de transport în comun adaptate pentru nevoile persoanelor cu dizabilităţi (3.8.). Toate părţile au fost citate pentru data de 06.03.2014 la sediul C.N.C.D. (3.9)".

Prin adresa din 17 octombrie 2013, CNCD a solicitat reclamantului informaţiile menţionate la pct. 3.8 din hotărâre, iar reclamantul a comunicat un răspuns la data de 19.11.2013, ataşat la fila 9 din dosarul de fond, depus chiar de acesta odată cu cererea de chemare în judecată.

Pe de altă parte, se constată că reclamantul din prezenta cauză a fost citat pentru termenul din 06.03.2014, potrivit citaţiei emisă de CNCD în data de 19.02.2013 sub nr. x şi înregistrată la reclamant sub nr. x din 21 februarie 2014, citaţia regăsindu-se ataşată la filele 101-102 din dosarul de fond.

Susţinerile recurentului nu înseamnă depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, ci chiar o manifestare a acestor atribuţii.

Nu se poate aprecia că instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti sau că a adăugat la lege, nici atunci când a reţinut că hotărârea atacată a fost adoptată la aproximativ doi ani de la data înregistrării dosarului pe rolul CNCD. Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat cauza şi s-a pronunţat ţinând cont de complexitatea verificărilor efectuate în cauză (iniţial autosesizarea a vizat primarul unui municipiu şi ulterior s-a extins asupra tuturor primarilor din municipiul reşedinţă de judeţ), fără a depăşi limitele şi atribuţiile conferite de normele legale aplicabile.

Prin urmare, criticile recurentului sunt nefondate şi nu constituie un veritabil motiv de casare al sentinţei atacate, în sensul prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument, în speţă, că instanţa nu a expus considerente referitoare la modalitatea de desfăşurare a procedurii de la data la care unul din membrii CNCD a discutat cu o persoană cu dizabilităţi din Municipiul Târgu-Mureş şi până la data la care a fost adoptată hotărârea contestată.

În cauza de faţă se constată că hotărârea primei instanţe este motivată atât în fapt cât şi în drept, astfel încât motivul invocat nu este incident.

Criticile din recurs se subsumează motivului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prima critică se referă la lipsa de identitate între autorul faptei contravenţionale şi persoana care a fost sancţionată, având în vedere împrejurarea că recurentul-reclamant nu este autoritatea administraţiei publice locale printre ale cărei atribuţii se numără aceea de a asigura serviciul public de transport, ci această atribuţie se exercită de Consiliul Local al Municipiului Buzău.

Aceste argumente au fost în mod legal înlăturate de către prima instanţă. Primarul, ca autoritate executivă a administraţiei publice locale, în conformitate cu prevederile coroborate ale art. 22 din Legea nr. 448/2006 şi art. 23, art. 63 alin. (1) lit. d), alin. (5) lit. a) şi c) din Legea nr. 215/2001, are atribuţii referitoare la serviciul public de transport public local, care trebuie asigurat cetăţenilor.

Prin a doua critică se susţine că nu există o faptă care să constituie discrimare, întrucât reclamantul a respectat în întregime obligaţiile impuse de prevederile cadrului normativ incident, respectiv în întreg municipiul Buzău se efectuează transport public de persoane cu mijloace de transport adaptate.

Potrivit Legii nr. 448/2006, operatorii privaţi trebuie să dispună de cel puţin un mijloc de transport adaptat. Prin recomandarea de la pct. 5.28 din hotărâre, intimatul CNCD a impus ca toate mijloacele de transport să fie adaptate, iar primarii să nu încheie contracte decât cu operatori privaţi. Instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a acestui act normativ, întrucât trebuia să înlăture recomandarea excesivă şi abuzivă a intimatului CNCD.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentului sunt nefondate.

Raportat la situaţia de fapt rezultată din probele administrate, instanţa a aplicat în mod corect normele de drept material incidente.

Prin Hotărârea CNCD nr. 251 din 30 aprilie 2014 s-a constatat neasigurarea condiţiilor de transport local, prin mijloace de trasnsport în comun, a persoanelor cu dizabilităţi locomototii, încălcarea dreptului la demnitate prin modul în care persoanele cu dizabilităţi locomotorii sunt obligate să utilizeze transportul în comun în municipii, reşedinţe de judeţ, neluarea unei măsuri concrete pentru facilitatea persoanelor cu dizabilităţi locomotorii la transportul local.

Prevederile relevante din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap sunt următoarele:

Art. 9 alin. (1) lit. b), (1) Pentru protecţia sănătăţii fizice şi mentale a persoanelor cu handicap, autorităţile publice au obligaţia să ia următoarele măsuri specifice: (…) b) să creeze condiţii de disponibilitate, respectiv de transport, infrastructură, reţele de comunicare, a serviciilor medicale şi sociomedicale;

Art. 22, Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să ia următoarele măsuri specifice în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu handicap:

a) să achiziţioneze mijloace de transport în comun adaptate;

b) să adapteze mijloacele de transport în comun aflate în circulaţie în limitele tehnice posibile, conform reglementărilor în vigoare;

c) să realizeze, în colaborare ori în parteneriat cu persoanele juridice, publice sau private, programe de transport al persoanelor cu handicap.

Art. 64, (1) Pentru a facilita accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la transport şi călătorie, până la 31 decembrie 2010, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să ia măsuri pentru:

a) adaptarea tuturor mijloacelor de transport în comun aflate în circulaţie;(…)

Prevederile relevante din Legea nr. 221/2010 pentru ratificarea Convenţiei privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite la 13 decembrie 2006, deschisă spre semnare la 30 martie 2007 şi semnată de România la 26 septembrie 2007, sunt următoarele:

Art. 9 Accesibilitate

1. Pentru a da persoanelor cu dizabilităţi posibilitatea să trăiască independent şi să participe pe deplin la toate aspectele vieţii, statele părţi vor lua măsurile adecvate pentru a asigura acestor persoane accesul, în condiţii de egalitate cu ceilalţi, la mediul fizic, la transport, informaţie şi mijloace de comunicare, inclusiv la tehnologiile şi sistemele informatice şi de comunicaţii şi la alte facilităţi şi servicii deschise sau furnizate publicului, atât în zonele urbane, cât şi rurale. Aceste măsuri, care includ identificarea şi eliminarea obstacolelor şi barierelor faţă de accesul deplin, trebuie aplicate, printre altele, la:

a) clădiri, drumuri, mijloace de transport şi alte facilităţi interioare sau exterioare, inclusiv şcoli, locuinţe, unităţi medicale şi locuri de muncă;

b) serviciile de informare, comunicaţii şi de altă natură, inclusiv serviciile electronice şi de urgenţă.(…)

Art. 19 Viaţă independentă şi integrare în comunitate:

Statele părţi la prezenta convenţie recunosc dreptul egal al tuturor persoanelor cu dizabilităţi de a trăi în comunitate, cu şanse egale cu ale celorlalţi, şi vor lua măsuri eficiente şi adecvate pentru a se asigura că persoanele cu dizabilităţi se bucură pe deplin de acest drept şi de deplina integrare în comunitate şi participare la viaţa acesteia, inclusiv asigurându-se că:(…)

c) serviciile şi facilităţile comunitare pentru populaţie în general sunt disponibile în aceeaşi măsură persoanelor cu dizabilităţi şi răspund nevoilor acestora.

Art. 20 Mobilitatea personală:

Statele părţi vor lua măsuri eficiente pentru a asigura o mobilitate personală, în cel mai înalt grad posibil de independenţă, a persoanelor cu dizabilităţi, inclusiv prin:

a) facilitarea mobilităţii persoanelor cu dizabilităţi în modul şi în momentul alese de acestea şi la un cost accesibil;

b) facilitarea accesului persoanelor cu dizabilităţi la mijloace, dispozitive de mobilitate, tehnologii de asistare şi forme active de asistenţă şi de intermediere de calitate, inclusiv prin punerea acestora la dispoziţia lor, la un cost accesibil;

c) furnizarea de formare pentru dezvoltarea de abilităţi de mobilitate a persoanelor cu dizabilităţi şi pentru personalul specializat care lucrează cu persoanele cu dizabilităţi;

d) încurajarea entităţilor care produc dispozitive de sprijin pentru mobilitate, dispozitive şi tehnologii de asistare să ţină cont de toate aspectele legate de mobilitatea persoanelor cu dizabilităţi.

Raportat la aceste prevederi legale coroborate, rezultă că autorităţilor administraţiei publice locale le revine obligaţia de a asigura accesul nediscriminatoriu, în condiţii de egalitate cu ceilalţi, la serviciul de transport public local, pentru această categorie de utilizatori, respectiv obligaţia de a lua măsurile specifice prevăzute de art. 22 din Legea nr. 488/2006, în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu dizabilităţi, care să conducă la asigurarea utilizării de către aceaste persoane a tuturor mijloacelor de transport în comun local.

Întrucât în cazul municipiului Buzău numai o parte dintre mijloacele de transport pot fi folosite de persoanele cu dizabilităţi, în mod corect Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a reţinut în sarcina reclamantului un comportament pasiv care, prin efectele lui, defavorizează nejustificat categoria persoanelor cu dizabilităţi locomotorii. În acest sens a avut în vedere că la nivelul municipiului Buzău există şi 50 de operatori privaţi cu microbuze, iar niciunul dintre acestea nu este adaptat persoanelor cu dizabilităţi. Conform punctului de vedere exprimat de primar, la o nouă contractare a serviciului se va ţine cont de cerinţele persoanelor cu dizabilităţi locomotorii. Chiar prezumând că cei 50 de operatori privaţi ar utiliza un singur microbuz, procentul mijloacelor de transport adaptate este sub 38%.

Susţinerea recurentului, conform căreia, Legea nr. 448/2006 prevede că operatorii privaţi trebuie să dispună de cel puţin un mijloc de transport adaptat, este nefondată. Prin neasigurarea pe toate mijloacele de transport comun al transportului persoanelor cu dizabilităţi locomotorii nu este asigurată acordarea drepturilor stabilite de lege şi se refuză accesul acestei categorii de persoane la serviciile oferite de companiile de transport în comun. În acelaşi sens este şi recomandarea CNCD de la pct. 5.28 din hotărâre, ca primarii să revizuiască toate contractele încheiate cu firmele de transport în sensul prelungirii contractelor doar cu firmele care au toate mujloacele de transport în comun adaptate transportului persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, conform prevederilor legale, iar nu să încheie contracte decât cu operatori privaţi, cum greşit susţine recurentul.

Faţă de toate aceste considerente, în mod corect s-a constatat existenţa discriminării, potrivit art. 2 alin. (1) şi (4) din O.G. nr. 137/2000, care atrag răspunderea contravenţională a reclamantului în condiţiile art. 10 lit. g) şi h), art. 15 şi art. 26 din O.G. nr. 137/2000. Împrejurarea că o parte importantă a mijloacelor de transport sunt adaptate în scopul utilizării de către persoanele cu dizabilităţi locomotorii, în mod corect, a constituit numai o circumstanţă pentru individualizarea sancţiunii, care a fost orientată spre minimul prevăzut de lege.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului Primarul Municipiului Buzău, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Primarul Municipiului Buzău împotriva sentinţei civile nr. 271 din 17 decembrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2017.