Judicial transfer eligibility and the unconstitutionality of the Superior Council of Magistracy’s regulatory authority over judge career management

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 mai 2016, contestatoarea A., judecător în cadrul Judecătoriei Roman, a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii Plenului CSM nr. 245 din 17 martie 2016 prin care i-a fost respinsă contestaţia împotriva Hotărârii secţiei pentru judecători a CSM nr. 115 din 27 ianuarie 2016 prin care i-a fost respinsă cererea de transfer de la Judecătoria Roman la Judecătoria Iaşi, şi obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să dispună admiterea cererii sale de transfer.

În motivarea cererii, contestatoarea a arătat că, în luna ianuarie 2016, a solicitat transferul la Judecătoria Iaşi, invocând motive profesionale şi personale, cerere care i-a fost respinsă prin Hotărârea nr. 115 din 27 ianuarie 2016 a secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii.

În această hotărâre, după ce s-a făcut menţiunea că se vor analiza comparativ cele 7 criterii prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, s-a reţinut vechimea mare a candidatului judecător B., comparativ cu a celorlalţi judecători care au formulat cereri de transfer la Judecătoria Iaşi.

Împotriva acestei hotărâri a formulat contestaţie, apreciind că nu s-au analizat toate criteriile prevăzute de art. 3 din Regulament şi nici vechimea în funcţia de judecător, având o vechime mai mare decât a colegului căruia i s-a emis cererea. De asemenea, nu s-a ţinut cont de situaţia sa familială.

1.2. Prin Hotărârea nr. 245 din 17 martie 2016 a Plenului CSM i-a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Hotărârii nr. 115 din 27 ianuarie 2016, motivându-se că dispoziţiile care reglementează instituţia transferului conferă o vocaţie, fără a crea, automat, un drept al solicitantului.

Contestatoarea a susţinut că Regulamentul în baza căruia a fost soluţionată cererea sa de transfer este nelegal în ceea ce priveşte normele referitoare la transferul judecătorilor şi procurorilor, pentru că încalcă art. 125 alin. (2) din Constituţie şi normele de tehnică legislativă cuprinse în art. 77 din Legea nr. 24/2000.

Nici Legea nr. 303/2004 şi nici Legea nr. 304/2004 nu prevăd posibilitatea CSM de a adopta regulamentul privind transferul magistraţilor, iar, la art. 106 din Legea nr. 303/2004, sunt enumerate toate regulamentele pe care CSM trebuie să de adopte, fără a se regăsi, printre acestea, şi regulamentul privind transferul magistraţilor.

De vreme ce intimatul Consiliul Superior al Magistraturii nu are abilitatea legală de a elabora un regulament privind transferul judecătorilor şi procurorilor, art. 3 din Regulamentul privind transferul magistraţilor, care cuprinde criteriile de transfer, nu poate sta la baza soluţionării cererii sale de transfer.

A mai apreciat că art. 3 din Regulament încalcă art. 125 alin. (2) din Constituţie, care prevede că "Propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice". Se poate reţine caracterul lacunar al normelor referitoare la transferul judecătorilor, din cuprinsul Legii nr. 317/2004, pentru că nu sunt reglementate reguli substanţiale şi nici criteriile în funcţie de care se soluţionează cererile de transfer când sunt mai multe solicitări pentru acelaşi post vacant. Singura dispoziţie din Legea nr. 317/2004 referitoare la transferul judecătorilor este cuprinsă în art. 40 lit. i), text care, în opinia contestatoarei, este neconstituţional.

Astfel, contestatoarea a invocat excepţia de neconstituţionalitate a art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004 în raport cu prevederile art. 125 alin. (2), art. 1 alin. (4) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie.

Art. 40 lit. i) prevede că "Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii au următoarele atribuţii referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor: i) aprobă transferul judecătorilor şi procurorilor", încălcând art. 125 alin. (2) din Constituţie, care prevede că propunerile privind transferul judecătorilor sunt de competenţa CSM în condiţiile legii sale organice.

Însă, Legea nr. 317/2004 este lacunară în ceea ce priveşte transferul judecătorilor astfel, chiar dacă ar fi o omisiune legislativă, nu se poate ignora viciul de constituţionalitate, deoarece tocmai această omisiune generează încălcarea Constituţiei.

A mai susţinut că art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004 încalcă şi art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, pentru că, prin neadoptarea unor norme de către Parlament, acest domeniu, privind transferul judecătorilor, a fost uzurpat de către alte autorităţi, în speţă de Consiliul Superior al Magistraturii.

De asemenea, sunt încălcate şi dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la previzibilitatea şi accesibilitatea legii.

Art. 3 din Regulament nu prevede norme clare previzibile şi accesibile şi nu prevede o ordine clară de preferinţă a criteriilor enumerate.

I-au fost respinse 6 cereri de transfer la Judecătoria Iaşi, iar ultima cerere i-a fost respinsă pe motiv că vechimea la instanţă a colegului căruia i s-a admis cererea ar fi mai mare, însă ea avea o vechime de 5 ani şi 3 luni faţă de 3 ani şi 25 de zile cât avea colegul său, ceea ce probează că nu există o ordine prestabilită de aplicare a criteriilor sau o pondere a acestora.

Deşi Plenul a susţinut că secţia pentru judecători a analizat concomitent cele 7 cereri, în realitate, acestea au fost analizate separat, hotărârea privind soluţionarea cererii sale conţinând doar argumente referitoare la situaţia sa, nu şi a celorlalţi colegi, fiind analizat comparativ şi concomitent doar criteriul referitor la vechimea solicitanţilor la instanţele de unde pleacă, fără a se analiza comparativ şi celelalte criterii.

Astfel, justificarea obiectivă invocată de autoritatea intimată nu este susţinută de probele cauzei, hotărârea atacată fiind emisă cu exces de putere, vătămându-i dreptul la carieră.

1.3. Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea, ca inadmisibilă, a excepţiei de nelegalitate a Regulamentului privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, pentru că actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate.

A solicitat respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, nefiind îndeplinită cerinţa referitoare la legătura cu soluţionarea cauzei a normelor vizate de excepţie. Pe fondul excepţiei de neconstituţionalitate, a apreciat că aceasta este neîntemeiată.

Pe fond, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a contestaţiei formulate împotriva Hotărârii nr. 425 din 17 martie 2016 a Plenului CSM şi împotriva Hotărârii nr. 115 din 27 ianuarie 2016 a secţiei pentru judecători din cadrul CSM, apreciind că Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 a Plenului CSM, este adoptat în baza legii, cu respectarea art. 77 din Legea nr. 24/2000, CSM fiind abilitat în acest sens potrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 şi art. 134 alin. (4) din Constituţia României.

Astfel, nu se poate reţine încălcarea art. 1 alin. (4) şi (5) din Constituţia României, criteriile stabilite prin Regulament fiind clare, precise şi accesibile destinatarilor cărora li se adresează.

Gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, ocuparea posturilor vacante trebuind să se raporteze la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, pentru evitarea unor disfuncţionalităţi în activitatea instanţelor şi parchetelor.

Normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie, fără a fi creat, automat, un drept al solicitantului. Hotărârile contestate sunt motivate, garantând legalitatea, oportunitatea şi previzibilitatea măsurilor dispuse de Consiliul Superior al Magistraturii, neputându-se reţine că ar fi fost adoptate cu exces de putere.

2. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii

2.1. În ceea ce priveşte cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, în raport cu prevederile art. 125 alin. (82), art. 1 alin. (4) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, Înalta Curte a constatat că cererea este inadmisibilă.

Astfel, potrivit prevederilor art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, republicată, Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii au, între alte atribuţii, atribuţia să aprobe transferul judecătorilor şi procurorilor.

În susţinerile sale, contestatoarea a argumentat că aceste dispoziţii legale sunt neconstituţionale din moment ce nu cuprind "norme privind transferul judecătorilor şi procurorilor", fiind nesocotite prevederile art. 125 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi soluţionarea judecătorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice.

În raport cu prevederile art. 28 din Legea nr. 47/1992, republicată, Înalta Curte a constatat că cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României nu conţine o veritabilă critică de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, republicată, contestatoarea solicitând, în realitate, instanţei constituţionale să completeze conţinutul art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, republicată, motivând că legea "trebuie să cuprindă norme privind transferul judecătorilor şi procurorilor".

Altfel spus, contestatoarea a cerut sesizarea Curţii Constituţionale a României pentru ca instanţa constituţională să se substituie puterii legiuitoare şi să-şi aroge competenţe contrare dispoziţiilor şi principiilor constituţionale.

În raport cu aceste considerente, Înalta Curte a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României.

2.2. În ceea ce priveşte nelegalitatea/legalitatea Regulamentului aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, Înalta Curte a constatat că susţinerile contestatorii nu s-au coagulat într-o veritabilă excepţie de nelegalitate a acestei reglementări subsecvente, nefiind invocate prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ci au rămas în stadiul unei simple apărări, cu o raportare implicită la principiul ierarhiei actelor juridice.

Or, din conţinutul art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, coroborat cu art. 60 din Legea nr. 303/20024, republicată, rezultă că legiuitorul a conferit Plenului Consiliului Superior al Magistraturii competenţa unei reglementări subsecvente exclusive în materia carierei judecătorilor şi procurorilor, transferul acestora fiind unul dintre elementele/evenimentele care marchează/compun cariera acestora, de la numirea şi până la eliberarea din funcţia respectivă.

Cu alte cuvinte, faptul că, prin Hotărârea nr. 193/2006 Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a aprobat Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, nu reprezintă o uzurpare a competenţelor Parlamentului, ci reprezintă o exercitare, de către această autoritate administrativă autonomă a puterii judecătoreşti, a competenţelor conferite de legiuitor pentru gestionarea carierei magistraţilor.

În concluzie, Înalta Curte, în raport cu aceste considerente, a constatat că Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 139/2006 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii este un act administrativ cu caracter normativ, prin care s-a realizat o reglementare subsecventă conformă cu dispoziţiile legale şi constituţionale în baza cărora a fost adoptat.

2.3. În ceea ce priveşte fondul cauzei, Înalta Curte a constatat că cererea de contestaţie împotriva Hotărârii nr. x/2016 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi a Hotărârii nr. 115/2016 a secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii este netemeinică.

Cu titlu preliminar, în raport cu dispoziţiile art. 29 alin. (5) şi (7) raportate la art. 36 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte reţine că este învestită cu controlul de legalitate şi temeinicie al Hotărârii Plenului CSM nr. 245 din 17 martie 2016, prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă formulată de contestatoare, iar analiza efectuată de instanţă vizează, implicit, şi Hotărârea secţiei pentru judecători a CSM nr. 115 din 27 ianuarie 2015.

În esenţă, criticile formulate de contestatoare vizează oportunitatea măsurii administrative materializată în cuprinsul actelor contestate, analizată prin prisma criteriilor prevăzute la art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006, în raport cu cererile de transfer care au venit în concurs, analiză care priveşte în principal ordinea de prioritate între criteriile referitoare la vechimea în funcţie, vechimea la instanţa de la care se solicită transferul şi vechimea în grad, pe de o parte, şi criteriile privind circumstanţele personale invocate de contestatoare, pe de altă parte.

Conform art. 3 din Regulamentul privind transferul:

"Art. 3. - La soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii:

- volumul de activitate al instanţei sau parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

- vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror;

- vechimea la instanţa sau parchetul de la care se solicită transferul;

- vechimea în gradul aferent instanţei, respectiv parchetului la care se solicită transferul;

- specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei/completului corespunzător specializării, precum şi disponibilitatea de a activa în alte secţii/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanţei/parchetului la care solicită transferul, în raport cu cerinţele acesteia;

- domiciliul solicitantului;

- locul de muncă al soţului sau soţiei;

- distanţa dintre domiciliul şi sediul instanţei sau parchetului la care funcţionează judecătorul ori procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

- starea de sănătate şi situaţia familială"

În sensul jurisprudenţei sale anterioare, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Decizia nr. 227/2016, Decizia nr. 2070/2016, etc, în examinarea criticilor formulate de contestatoare, Înalta Curte a pornit de la premisa că raportul juridic de drept administrativ este supus principiului proporţionalităţii între interesul public, pe care autoritatea publică are misiunea de a-l aduce la îndeplinire, şi măsurile individuale dispuse în exercitarea competenţei ce îi este conferită tocmai în scopul satisfacerii interesului public. Acest principiu impune ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel încât inconvenientele cauzate destinatarului să nu fie excesiv de împovărătoare.

Cu alte cuvinte, limitele legale ale exercitării dreptului de apreciere conferit autorităţii publice se raportează la scopul legii, iar respectarea acestor limite presupune respectarea principiului proporţionalităţii, a echilibrului necesar între măsurile individuale şi interesul public ocrotit, potrivit competenţei legale a autorităţii publice, în speţă, fiind vorba de interesul public al bunei funcţionări a justiţiei.

Din această perspectivă, Înalta Curte reţine că, în cauză, intimatul CSM nu s-a îndepărtat de la scopul legii şi nu a acţionat în mod nerezonabil ori cu încălcarea limitelor marjei de apreciere, atunci când a respins cererea de transfer formulată de contestatoare, nefiind probat un exces de putere din parte autorităţii, prin faptul că nu a fost primită/aprobată cererea formulată de contestatoare, ci o altă cerere.

În materia cererilor de transfer, exercitarea dreptului de apreciere cu exces de putere poate fi reprezentată, spre exemplu, de luarea în considerare în privinţa unor candidaţi a unora dintre criteriile prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul, iar, în privinţa altor candidaţi, a altor criterii sau încălcarea unor drepturi şi libertăţi ale petentului, împrejurări a căror existenţă nu se constată în litigiul dedus judecăţii.

Aşa cum rezultă din cuprinsul hotărârilor contestate, intimatul a analizat cererile de transfer care au venit în concurs în funcţie de criteriile prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul.

În sesiunea de transferuri din data de 27.01.2016, pentru postul de judecător, vacant la Judecătoria Iaşi au fost formulate 7 cereri de transfer, secţia pentru judecători a CSM analizând cererile în raport cu criteriile prevăzute la art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 dându-se eficienţă cererii formulate de judecătorul B., în raport cu vechimea mare la instanţa de la care a cerut transferul, motivele de ordin profesional şi motivele personale deosebite (doi copii în întreţinere), ceea ce infirmă susţinerea contestatoarei că secţia pentru judecători a CSM a procedat în mod arbitrar.

De asemenea, din înscrisurile aflate la dosar, întocmite de Direcţia de resurse umane şi organizare din cadrul CSM, rezultă că au fost avute în vedere toate înscrisurile, cererile au fost analizate în raport cu toate criteriile prevăzute la art. 3 din Regulamentul privind transferul.

Este adevărat că, în conţinutul hotărârilor atacate nu au fost înserate aspectele legate de criteriile subiective, dar această manieră de lucru nu a avut ca scop încălcarea principiului transparenţei decizionale a activităţii administrative, ci respectarea dreptului la viaţa privată al candidaţilor, aspecte care au fost totuşi postate/făcute publice pe pagina Web a CSM.

În concluzie, Înalta Curte constată că argumentele de ordin personal invocate de contestatoare au fost avute în vedere la soluţionarea cererii de transfer, iar autoritatea publică pârâtă, în mod rezonabil, realizând o justă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 3 din Regulamentul privind transferul în raport cu circumstanţele profesionale şi personale ale titularilor cererilor de transfer, nu a dat eficienţă cererii formulate de contestatoare, exercitându-şi astfel dreptul de apreciere, în limitele marjei permise de lege, fără a se constata existenţa unui exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul ar. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, va respinge, ca nefondată, contestaţia formulată împotriva Hotărârii Plenului CSM nr. 245 din 17 martie 2016 şi a Hotărârii secţiei pentru judecători a CSM nr. 115 din 27 ianuarie 2015.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, ca inadmisibilă.

Respinge contestaţia formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 245 din 17 martie 2016 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 noiembrie 2016.