Scope of administrative conflict of interest for local vice-mayors signing procedural resolutions to appoint family members

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/33/2014, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014, întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. 24198/A/II/3.06.2013; obligarea Agenţiei Naţionale de Integritate la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 48 din 27 ianuarie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi în consecinţă a anulat raportul de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. 24198/A/II din 3.06.2013 şi a obligat pârâta la plata sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxa de timbru. Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că potrivit cuprinsului celor 9 expuneri de motive care se regăsesc în documentaţia menţionată la filele 361 - 388 vol. I deşi aceste expuneri de motive sunt semnate de către reclamant, toate au un conţinut generic, niciuna dintre acestea nefiind individualizată într-o asemenea manieră astfel încât să se poată stabili o legătură între aceasta şi proiectul de hotărâre privind alegerea d-lui B., legătură absolut necesară pentru a se putea concluziona în cauză că reclamantul ar fi participat şi ar fi semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre menţionat, cu atât mai mult cu cât expunerile de motive în cauză susţin alegerea mai multor persoane în consiliile de administraţie a două persoane juridice diferite, respectiv S.C. C. S.A. şi S.C. D. S.A., niciuna dintre acestea nefiind individualizată în mod expres în cuprinsul acestor expuneri de motive. S-a mai arătat că, în raport de împrejurarea că reclamantul A. nu a luat parte la votul exprimat la adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Turda nr. 73 din 20 martie 2014 prin care numitul B., tatăl reclamantului, a fost ales în vederea numirii în consiliul de administraţie al S.C. D. S.A., sunt întemeiate susţinerile reclamantului în sensul că acesta nu a încălcat prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliilor judeţene sau consilieri locali şi judeţeni.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 48 din 27 ianuarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:

- încălcarea dispoziţiilor legale prevăzute de art. 176 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este indiscutabilă, în condiţiile în care intimatul deţine calitatea de viceprimar al municipiului Turda, iar categoria acestora este expres vizată de dispoziţiile articolului mai sus menţionat fără nici o excepţie.

- actul semnat de intimatul A. în exercitarea funcţiei de autoritate publică produce efecte juridice pentru că acesta stă la baza hotărârii Consiliului Local privind numirea tatălui său, B., în Consiliul de administraţiei al S.C. D. S.A., hotărâre prin care se satisface în mod direct interesul personal patrimonial.

- în contextul prevederilor art. 75 din Legea nr. 393/2004, recurenta învederează că există un interes personal de natură patrimonială prin faptul că un membru al familiei persoanei evaluate, în speţă tatăl acestuia, beneficiază în procedura de numire a sa în Consiliul de administraţiei al S.C. D. S.A. de pe urma implicării active a intimatului.

- recurenta a mai arătat că intimatul mai avea obligaţia de a anunţa interesul său personal la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra problemei, iar nicidecum în cursul acesteia ori la momentul votului.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, arătând că:

- soluţia propusă de recurentă în sensul casării în tot a sentinţei, rejudecării cauzei şi respingerii contestaţiei nu este posibilă faţă de dispoziţiile art. 497 noul C. proc. civ.

- Agenţia Naţională de Integritate nu indică expres care ar fi dispoziţia semnată de domnul A., astfel încât să fie aplicabile în speţă prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

- proiectul de hotărâre este o simplă propunere care nu produce efecte juridice.

- din înregistrarea audio-video a şedinţei de consiliu local rezultă faptul că domnul A. a ieşit din sală şi nu a participat la votul privind introducerea proiectului de hotărâre pe ordinea de zi.

- expunerea de motive prezintă doar o stare de fapt şi textele de lege aplicabile, utilizând termeni generici, fără nicio trimitere la o persoană anume şi are natura unei operaţiuni material tehnice.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 19.09.2016, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Prin încheierea din 14.06.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Intimatul a depus la dosar practică judiciară.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Intimatul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014, întocmit în lucrarea nr. 24198/A/II din 3.06.2013, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată. Prima instanţă a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi în consecinţă a anulat raportul de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. 24198/A/II din 3.06.2013 şi a obligat pârâta la plata sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxa de timbru.

Pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin raportul de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014 recurenta Agenţia Naţională de Integritate a apreciat că intimatul A. s-a aflat în conflict de interese de natură administrativă conform art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În concret, recurenta-pârâtă a avut în vedere faptul că intimatul-reclamant în calitate de viceprimar al municipiului Turda a participat la elaborarea proiectului de hotărâre a Consiliului Local Turda, de numire a tatălui său, B., în Consiliul de administraţiei al S.C. D. S.A., a semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre şi a votat introducerea pe ordinea de zi a acestui proiect.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ:

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese intimatul-reclamant îndeplinea funcţia de viceprimar al municipiului Turda.

Înainte de a analiza dispoziţiile legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă raportate la situaţia de fapt dedusă judecăţii, se impune a stabili statutul legal al viceprimarului ca ales local.

Potrivit dispoziţiilor art. 57 alin. (3) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie din rândul membrilor acestuia. Sintagma "membrilor acestuia" se referă la consilierii locali, membrii ai consiliului local.

Alineatul 7 al aceluiaşi articol arată că pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Or, în aceste condiţii viceprimarul este ţinut să respecte atât interdicţiile legale prevăzute în cazul consilierilor locali cât şi interdicţiile legale date de funcţia de viceprimar.

Această situaţie specială a viceprimarului rezultă şi din analiza atribuţiilor sale, pe de o parte viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile (art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001) iar, pe de altă parte, având statutul unui consilier local, viceprimarul îşi exercită această funcţie în cadrul şedinţelor consiliului local atunci când nu reprezintă primarul într-o astfel de şedinţă.

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia;

c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;

d) o altă autoritate din care fac parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;

f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Art. 25 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 ne arată că aleşii locali sunt primarul, consilierii locali, preşedintele consiliului judeţean şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

În cazul consilierilor locali, dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale, prevăd că:

"nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local".

Ca o detaliere a acestei interdicţii legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali se arată:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

În cauza de faţă, potrivit procesului-verbal al şedinţei extraordinare a Consiliului Local al municipiului Turda din data de 20 martie 2013, se constată că intimatul A. a votat alături de ceilalţi consilieri locali introducerea pe ordinea de zi a proiectelor de hotărâre pentru candidaţii la Consiliile de administraţie ale S.C. D. S.A. şi ale S.C. C. S.A.

Înalta Curte nu poate reţine susţinerea intimatului cum că nu a votat suplimentarea ordinii de zi, întrucât în înregistrarea video-audio a şedinţei, la minutul 6, se vede doar că intimatul A. se ridică de la masă, nerezultând că acesta a părăsit sala de şedinţă şi că nu a votat.

Mai mult decât atât, în lumina principiului transparenţei decizionale şi a dispoziţiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea că intimatul-reclamant "să anunţe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum şi faptul că din această cauză nu va vota.

Chiar şi la exprimarea acestui vot intimatul justifica un interes întrucât potrivit art. 43 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, suplimentarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente, care nu pot fi amânate până la şedinţa următoare, şi numai cu votul majorităţii consilierilor locali prezenţi. În lipsa unui vot majoritar ordinea de zi nu ar fi putut fi suplimentată.

Nici la momentul supunerii la vot a propunerii de adoptare a hotărârii numirii tatălui său B. în consiliul de administraţiei al S.C. D. S.A. intimatul-reclamant nu a procedat conform dispoziţiilor legale enunţate mai sus, rezumându-se doar să nu voteze, fără a "anunţa" interesul său în cauză, fără a părăsi sala de şedinţă, din contră a intrat într-o discuţie contradictorie cu un alt consilier local, participând astfel la deliberarea anterioară adoptării hotărârii (înregistrare audio-video 1:12).

Conflictul de interese invocat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a fost reţinut şi pentru participarea intimatului A. la elaborarea proiectului de hotărâre a Consiliului Local Turda, de numire a tatălui său, B., în Consiliul de administraţiei al S.C. D. S.A. şi semnarea expunerii de motive aferentă acestui proiect.

Potrivit dispoziţiilor art. 45 alin. (6) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun cu sprijinul secretarului unităţii administrativ teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.

În cauza de faţă, contrar celor reţinute de prima instanţă, intimatul-reclamant a semnat expunerea de motive şi a propus proiectul de hotărâre alături de alţi consilieri locali, în dubla sa calitate de viceprimar cu statut de consilier local.

Potrivit dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii, viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Or, expunerea de motive şi propunerea proiectului de hotărâre, chiar dacă nu au caracterul unor acte administrative, având un rol premergător adoptării hotărârii consiliului local, totuşi au caracterul unor acte juridice, ştiut fiind faptul că actul juridic constituie manifestarea de voinţă exprimată în vederea producerii de efecte juridice. În lipsa acestor acte juridice, hotărârea consiliului local nu s-ar fi putut adopta.

Înalta Curte nu poate reţine susţinerea intimatului-reclamant cum că soluţia propusă de recurentă în sensul casării în tot a sentinţei, rejudecării cauzei şi respingerii contestaţiei nu este posibilă faţă de dispoziţiile art. 497 noul C. proc. civ., întrucât în materia contenciosului administrativ există dispoziţia specială prevăzută de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 potrivit căreia în cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 48 din 27 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 48 din 27 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată. Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 noiembrie 2016.