Suspension of enforcement of administrative act: substantive illegalities do not constitute a well-justified case

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Vrancea, secţia a II-a civilă, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gugeşti a solicitat suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 01 iulie 2013 a Direcţiei de Constatare şi stabilire Nereguli POR pană la soluţionarea definitivă a contestaţiei împotriva Deciziei nr. 172 din 13 septembrie 2013.

Prin sentinţa civilă nr. 865/2014 pronunţată la data de 9 mai 2014 de Tribunalul Vrancea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ Fiscal s-a admis cererea şi s-a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 01 iulie 2013 a Direcţiei de Constatare şi Stabilire Nereguli POR, până la soluţionarea definitivă a contestaţiei împotriva Deciziei nr. 172 din 13 septembrie 2013.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, recurs înregistrat pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/91/2014.

Prin decizia civilă nr. 6720/2014 pronunţată la data de 20.08.2014 de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-au respins ca nefondate excepţia nulităţii cererii de recurs şi excepţia de tardivitate a introducerii cererii de recurs formulate de intimata U.A.T. Gugeşti; s-a admis recursul declarat de autoritatea pârâtă Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei nr. 865 din 09 mai 2014 pronunţată de Tribunalul Vrancea în dosar nr. x/2014, s-a casat sentinţa recurată şi, rejudecând, s-a admis excepţia necompetenţei materiale invocată de pârâta Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti şi s-a stabilit competenţa materială în fond a cererii formulată de reclamanta U.A.T. Gugeşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, având ca obiect suspendare executare act administrativ, la Curtea de Apel Galaţi, secţia CAF.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 212 din 23.10.2014 s-a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta U.A.T. Gugeşti în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Recursul

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gugeşti a formulat recurs, pentru motive încadrate în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, susţinând, în esenţă, următoarele critici.

- hotărârea recurată nu este motivată, nefiind indicate motivele pe care se sprijină soluţia pronunţată şi nici motivele de respingere a argumentelor reclamantei cu privire la aspectele de fapt şi de drept invocate;

- instanţa de fond a pronunţat o soluţie netemeinică şi nelegală, ca urmare a interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor de drept material incidente în cauză, respectiv dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte existenţa unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente.

Apărările intimatei

Intimatul a depus în termen întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca legală şi temeinică.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 18.05.2016, recursul a fost admis în principiu, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat pentru considerentele ce urmează.

În ceea ce priveşte criticile subsumate motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, instanţa de recurs constată că, într-adevăr, potrivit prevederilor acestuia o hotărâre poate fi recurată atunci când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde:

"(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

În cauză, hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile legale menţionate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată.

Astfel, sentinţa recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanţă a constatat că nu sunt îndeplinite toate condiţiile legale pentru a se putea proceda la suspendarea executării Notei de constatare, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Şi în ceea ce priveşte criticile subsumate motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, instanţa de recurs constată că acestea nu sunt întemeiate, instanţa de fond interpretând şi aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente în cauză, adică art. 14, respectiv, art. 2 alin. (1) lit. t) şi lit. ş) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conţinutul prevederilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai masuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

În speţă, se observă că, în susţinerea cererii de suspendare a executării actului contestat, recurenta-reclamantă a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului contestat, referindu-se în realitate la aspecte de nelegalitate în fond cu privire la acesta.

În atare condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, recurenta - reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced controlului de legalitate efectuat de organul judiciar.

Totodată, prima instanţă a apreciat că nu se mai impune analizarea cerinţei pagubei materiale iminente, câtă vreme nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat.

La aceeaşi concluzie ajunge şi instanţa de control judiciar, având în vedere prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care impun îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, inexistenţa cazului bine justificat făcând inutilă examinarea criticilor referitoare la abordarea condiţiei pagubei iminente în sentinţa atacată.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gugeşti împotriva sentinţei nr. 212 din 23 octombrie 2014 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2016.