Prematurity versus inadmissibility of administrative challenge after unresolved pre-litigation complaint

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 4295/2/2016 din 06.06.2016, astfel cum a fost modificată/restrânsă ulterior, reclamanta UAT comuna Brăhăşeşti, judeţ Galaţi a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, anularea Notificării emisă sub nr. x din 09 noiembrie 2015, înregistrată la reclamantă sub nr. x din 18 decembrie 2015, privind rambursarea sumei de 422.257,64 RON, acordată în vederea realizării obiectivului de investiţie "Alimentare cu apă sat Toflea şi sat Brăhăşeşti, prin Programul Naţional de Dezvoltare Locală, pentru nerespectarea de către reclamantă a prevederilor art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006.

2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3706 din 23.11.2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii şi respinsă acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Brăhăşeşti, judeţ Galaţi, astfel cum aceasta a fost modificată, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Brăhăşeşti, întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Sub un prim aspect, nelegalitatea sentinţei a fost invocată pentru nerespectarea în cauză a principiului contradictorialităţii dezbaterilor, neregularitate săvârşită prin omisiunea instanţei de a pune în discuţia părţilor inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată raportat la prematuritatea formulării acesteia, în contextul reţinerii în cauză a incidenţei prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

S-a arătat că, la termenul de judecată din 09.11.2016, excepţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată, ridicată de instanţă din oficiu, a fost pusă în dezbatere exclusiv prin raportare la prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cât şi în raport cu caracterul de act administrativ al Notificării emise în cauză, privind restituirea fondurilor alocate în baza O.U.G. nr. 28/2013.

Or, aşa cum rezultă din considerentele sentinţei, soluţia de inadmisibilitate pronunţată în cauză a avut în vedere şi s-a întemeiat pe un aspect cu privire la părţile nu au avut posibilitatea să exprime un punct de vedere şi să-şi formuleze apărările necesare.

Ca urmare, s-a solicitat să se constate că prima instanţă avea obligaţia să pună în dezbatere excepţia inadmisibilităţii raportat la prematuritatea introducerii cererii de chemare în judecată astfel încât părţile să poată să îşi expună punctul de vedere cu privire la acest aspect şi că, neprocedând în acest mod, au fost încălcate prevederile imperative ale art. 14 alin. (5) şi art. 224 C. proc. civ.

Distinct de această neregularitate procedurală, sentinţa pronunţată în cauză a fost criticată şi pentru greşita interpretare şi aplicare a prevederilor art. 7 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, în sensul în care prima instanţă a considerat că introducerea cererii de chemare în judecată nu putea avea loc mai înainte ca autoritatea administrativă emitentă să fi soluţionat contestaţia/plângerea prealabilă formulată împotriva actului administrativ contestat.

Cu referire la acest aspect, s-a arătat că, din cuprinsul dispoziţiilor legale relevante, rezultă în mod clar că sesizarea instanţei de contencios administrativ nu este condiţionată de soluţionarea plângerii prealabile de către autoritatea emitentă a actului administrativ.

Dimpotrivă, s-a arătat că persoana interesată poate formula cerere de chemare în judecată fie dacă nu este mulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă, fie dacă nu a primit niciun răspuns la plângerea prealabilă în termen de 30 zile de la data înregistrării plângerii.

S-a arătat că, în speţă, autoritatea emitentă a actului administrativ contestat nu a soluţionat plângerea prealabilă în termenul de 30 zile prevăzut de lege şi, contrar celor reţinute în considerentele sentinţei, era evident că autoritatea pârâtă a refuzat să procedeze la soluţionarea contestaţiei, având în vedere răspunsul explicit al autorităţii în acest sens, precum şi faptul că, ulterior înregistrării plângerii prealabile, autoritatea pârâtă a hotărât punerea în executare a actului administrativ, dispunând sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepţia plăţilor pentru achitarea drepturilor salariale şi a contribuţiilor aferente, atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii, pentru UAT comuna Brăhăşeşti, judeţ Galaţi.

În fine, cererea de recurs a fost motivată şi cu argumente vizând temeinicia cererii de chemare în judecată, susţinându-se că, în speţă, nu erau aplicabile dispoziţiile art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013, nefiind îndeplinită situaţia privind utilizarea sumelor transferate cu nerespectarea prevederilor legale şi contractuale, lipsind fapta care să poată fi calificată drept neregulă, în sarcina recurentei-reclamante.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, s-a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, iar, în măsura în care vor fi primite susţinerile recurentei-reclamante, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, având în vedere că soluţia pronunţată nu a luat în examinare fondul litigiului.

S-a arătat de către intimat că, prin cererea de chemare în judecată formulată în cauză, recurenta-reclamantă a solicitat anularea Notificării nr. 99665 din 18.12.2015 şi restituirea sumei de 422.257,64 RON, pretenţia dedusă judecăţii vizând deci un act administrativ emis în baza prevederilor art. 101 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, supus cenzurii instanţei de contencios administrativ în condiţiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care condiţionează introducerea cererii de chemare în judecată de formularea plângerii prealabile la autoritatea administrativă emitentă.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte, acestuia(...); (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie".

Având în vedere conţinutul dispoziţiilor legale enunţate, s-a solicitat să se constate că, în mod corect, prima instanţă a reţinut că cererea de chemare în judecată a fost prematur formulată, ceea ce atrage inadmisibilitatea acesteia, în condiţiile în care recurenta-reclamantă nu a înţeles să formuleze plângere prealabilă împotriva actului administrativ contestat, ci împotriva Adresei nr. 4153 din 25.04.2016, neexistând astfel nici un refuz de soluţionare din partea instituţiei emitente.

În cauză, s-a formulat şi răspuns la întâmpinare, cuprinzând observaţiile recurentei-reclamante la susţinerile autorităţii pârâte.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data 24 martie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 15 iunie 2017, fixând termen de judecată la data de 20 octombrie 2017.

II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Examinând sentinţa atacată în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale relevante, Înalta Curte constată, pe baza actelor şi lucrărilor de la dosar, că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce urmează:

Se reţine astfel că soluţia de inadmisibilitate a acţiunii promovate în cauză a fost întemeiată pe constatarea că, în speţă, nu erau aplicabile prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 în ceea ce priveşte procedura de contestare a Notificării nr. 99665 din 09 noiembrie 2015 emise în baza O.U.G. nr. 28/2013, ci dispoziţiile generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, care, prin art. 7 alin. (1), condiţionează sesizarea instanţei de îndeplinirea procedurii prealabile administrative.

Inadmisibilitatea constatată prin dispozitivul sentinţei a fost justificată/motivată de instanţă cu argumente vizând momentul formulării cererii de chemare în judecată, reţinându-se că aceasta ar fi fost introdusă/promovată în cauză mai înainte ca autoritatea emitentă a actului administrativ să fi soluţionat plângerea prealabilă formulată împotriva acestuia.

Rezultă în raport de cele arătate că prima instanţa nu a făcut distincţie între prematuritate şi inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, doctrina şi jurisprudenţa în materie deosebind între cele două tipuri de soluţii, prematuritatea referindu-se la formularea acţiunii înainte de soluţionarea plângerii prealabile, când nu s-a născut încă dreptul material la acţiune, iar inadmisibilitatea intervenind ca o sancţiune pentru neîndeplinirea unei condiţii de exerciţiu a acţiunii, în situaţia în care nu a avut loc sesizarea autorităţii publice emitente.

În speţă, din întreaga argumentaţie a instanţei rezultă în mod evident că soluţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată a fost pronunţată, nu pentru neîndeplinirea/lipsa plângerii prealabile administrative, ci ca urmare a sesizării instanţei mai înainte ca autoritatea emitentă a actului administrativ să fi soluţionat contestaţia formulată împotriva Notificării emise în baza O.U.G. nr. 28/2013 sau să existe dovezi suficiente în sensul unui refuz din partea autorităţii emitente privind soluţionarea contestaţiei administrative.

Or, această constatare, calificată şi interpretată diferit în considerente şi dispozitivul sentinţei, în considerente ca atrăgând prematuritatea sesizării instanţei, iar, în dispozitivul hotărârii, ca un fine de neprimire a cererii de chemare în judecată, nu a fost precedată de o dezbatere contradictorie a părţilor, aşa cum s-a subliniat şi criticat prin intermediul recursului de faţă.

Conform încheierii de la termenul de judecată din 09.11.2016, inadmisibilitatea acţiunii formulate în cauză a fost ridicată, din oficiu, de instanţă exclusiv prin raportare la prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, subsecvent precizării recurentei-reclamante, privind nesoluţionarea până la acea dată a plângerii adresate autorităţii emitente a actului administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază întemeiată critica recurentei-reclamante, în sensul că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală prin omisiunea de a pune în dezbaterea părţilor aspectul în raport de care, în etapa deliberării şi adoptării soluţiei, a constatat inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, fiind evidentă încălcarea în cauză a principiului contradictorialităţii procesului civil.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe este nelegală şi sub aspectul ce vizează aplicarea în cauză a prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în corelaţie cu dispoziţiile art. 8 alin. (1) din aceeaşi lege, fiind eronată concluzia exprimată în sensul că acţiunea în contencios administrativ ar fi fost prematur introdusă la instanţă, înainte de soluţionarea plângerii prealabile.

Spre deosebire de prima instanţa, Înalta Curte arătă că, în accepţiunea textelor de lege enunţate, necesar şi obligatoriu pentru sesizarea instanţei este numai îndeplinirea procedurii prealabile administrative, nicidecum finalizarea acesteia printr-o decizie de admitere sau respingere a contestaţiei/plângerii prealabile, în condiţiile în care ceea ce se supune controlului de legalitate şi cenzurii instanţei de judecată este actul administrativ în sine, nu răspunsul autorităţii emitente în procedura plângerii prealabile.

Or, în speţă, s-a reţinut de către instanţă că, prin cererea intitulată "Răspuns cu privire la Notificarea nr. 99665 din 09 noiembrie 2015 prin care ne solicitaţi restituirea sumei de 422.257,64 RON", depusă la fila 16 dosar fond, recurenta-reclamantă a formulat în fapt o contestaţie/plângere prealabilă împotriva actului administrativ contestat în cauză.

Deşi, prin întâmpinarea formulată, autoritatea pârâtă a susţinut că recurenta-reclamantă nu ar fi formulat plângere prealabilă împotriva notificării nr. x din 09 noiembrie 2015, înregistrată la reclamantă sub nr. 14228/18.12.2015, Înalta Curte nu va analiza deloc această susţinere, având în vedere că o examinare în defavoare nu este permisă în cauză, în propria cale de atac a recurentei-reclamante, ca unic recurs în baza căruia a avut loc învestirea instanţei de control judiciar.

Numai recurenta-reclamantă a declarat recurs în cauză şi, potrivit dispoziţiilor art. 481 C. proc. civ., aplicabile şi la judecata în recurs, conform art. 502 C. proc. civ., recurentului nu i se poate crea în propria cale de atac o situaţie mai grea decât aceea din hotărârea atacată.

În speţă, nu s-a exercitat de către intimatul-pârât calea de atac a recursul incident, prevăzut de art. 491 C. proc. civ., astfel încât, considerentele hotărârii primei instanţe în partea privitoare la rezolvarea dată chestiunii legate de formularea plângerii prealabile constituie un aspect ce nu mai poate fi reexaminat de către instanţa de control judiciar, intrând în puterea lucrului judecat.

Ca urmare, reţinându-se că, în speţă, a fost îndeplinită procedura plângerii prealabile (prin introducerea contestaţiei la data de 30.12.2015), precum şi faptul că respectiva contestaţie/plângere prealabilă nu a fost soluţionată de către autoritatea pârâtă în termenul de 30 zile prevăzut de lege, dar nici ulterior, până la data de 16.06.2016, când a avut loc sesizarea instanţei, Înalta Curte constată că în mod greşit s-a procedat la respingerea acţiunii recurentei-reclamante fără o examinare pe fond a litigiului, cererea de chemare în judecată promovată în cauză nefiind prematur formulată sau inadmisibilă, din perspectiva aspectelor mai sus analizate.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum şi ale art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială comuna Brăhăşeşti şi va dispune casarea sentinţei atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei la aceeaşi instanţă, în vederea soluţionării fondului litigiului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Brăhăşeşti împotriva sentinţei civile nr. 3706 din 23 noiembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 octombrie 2017.