Appeal against refusal to suspend EU-funded project audit reports dismissed; presumption of legality upheld

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei.

Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 4634/2 din 15 iulie 2014 reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene, Autoritatea de Management a Programului Operaţional Regional Dezvoltarea Resurselor Umane, Organismul Intermediar Regional POSDRU - Regiunea Centru a solicitat ca instanţa să dispună:

- suspendarea Procesului-verbal nr. x din 15 aprilie 2014 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă privind proiectul POSDRU/13/5.2/S/8/1654, cu titlul "Rural Manager", codul SMIS 4116 ("Procesul-verbal nr. x din 15 aprilie 2014"), emis de AMPOSDRU, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. E91650/CR din 03.04.2012 ("Procesul-verbal nr. E91650/CR din 03.04.2012"), emis de AMPOSDRU, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- anularea Procesului-verbal nr. x din 15 aprilie 2014 emis de AMPOSDRU;

- anularea Procesului-verbal nr. E91650/CR din 03.04.2012 emis de AMPOSDRU;

- anularea în parte a Deciziei nr. 16 din 21 martie 2014 emise de AMPOSDRU, prin care această autoritate a admis în parte contestaţia împotriva Procesului-verbal nr. E91650/CR din 03.04.2012;

- anularea Adresei nr. 12499 din 26 iunie 2014, emise de AMPOSDRU în soluţionarea contestaţiei împotriva Procesului-verbal nr. x din 15 aprilie 2014;

- obligarea pârâtelor, în solidar, la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată antrenate de soluţionarea acestui litigiu.

Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din data de 10.10.2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de suspendare, ca nefondată.

Recursul.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

S-a solicitat, în principal, casarea încheierii din 10 octombrie 2014 şi reţinerea cauzei spre rejudecare, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi admiterea cererii de suspendare, astfel:

- suspendarea Procesului-verbal nr. x din 15 aprilie 2014 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă privind proiectul POSDRU/13/5.2/S/8/1654, cu titlul "Rural Manager", codul SMIS 4116 ("Procesul-verbal nr. x din 15 aprilie 2014"), emis de AMPOSDRU, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. E91650/CR din 03.04.2012 ("Procesul-verbal nr. E91650/CR din 03.04.2012"), emis de AMPOSDRU, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În subsidiar, s-a solicitat casarea încheierii din 10 octombrie 2014 şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, cu obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de proces.

În contextul unei succinte prezentări a situaţie de fapt, s-a arătat că, în cauză este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 6 din C. proc. civ., în sensul că încheierea din 10 octombrie 2014 nu este motivată, instanţa menţionând numai faptul că analiza cererii de suspendare ar echivala cu o pronunţare asupra motivelor de nelegalitate a Proceselor-verbale contestate, aspect care, în opinia recurentei, neagă şi lipseşte de efecte însăşi instituţia suspendării actelor administrative reglementată de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi confirmată de o bogată jurisprudenţă în materie.

S-a mai susţinut că instanţa de fond nu a reţinut şi nici nu a înlăturat susţinerile părţilor privind existenţa cazului bine justificat şi a prejudiciului iminent şi nu a explicat raţionamentul juridic pe care l-a adoptat în respingerea cererii de suspendare.

De asemenea, s-a apreciat de către recurentă că se impune casarea hotărârii atacate, întrucât aceasta a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material din Legea nr. 554/2004.

Astfel, cererea de suspendare a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 alin. şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora admiterea unei astfel de cereri este condiţionată de temeinicia susţinerilor reclamantei cu privire la existenţa unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente ce trebuie prevenită.

Cu privire la acest aspect, s-a considerat că instanţa de fond, în mod greşit, a reţinut inexistenţa cazului bine justificat, în cauză încălcându-se prevederile art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ, în condiţiile în care instanţa, în motivarea refuzului de a analiza argumentele A., a reţinut că susţinerile acesteia ar viza nelegalitatea proceselor-verbale, care se analizează numai în cadrul acţiunii în anulare.

În acest sens, s-a invocat de către recurentă jurisprudenţa curţilor de apel cu privire la hotărâri care certifică ipoteza că pronunţarea asupra aparenţei unei chestiuni de drept nu reprezintă o antepronunţare asupra fondului cauze, precum şi motivele de nelegalitate ale proceselor-verbale contestate.

Totodată, s-a apreciat că instanţa de fond, în mod eronat, a decis că nu a fost demonstrată existenţa unei pagube iminente, prin aceasta încălcând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004

S-a susţinut, astfel, că reţinerea instanţei cu privire la îndeplinirea acestei condiţii este nemotivată, întrucât, deşi A. a prezentat pe larg argumentele de natură a susţine existenţa pagubei iminente şi a probat producerea acesteia cu înscrisuri, instanţa nu a analizat înscrisurile şi nu a prezentat motivele de fapt pe care şi-a întemeiat convingerea.

În fine, s-a considerat de către recurentă că se impunea admiterea cererii de suspendare pentru prevenirea unei pagube iminente, întrucât executarea proceselor-verbale ar cauza dificultăţi financiare majore atât pentru A., cât şi pentru partenerii săi contractuali, ar prejudicia derularea proiectelor pe care aceasta le are în implementare, invocând Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., art. 2, art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin răspunsul la întâmpinare aflat la dosar la filele 38-53 recurenta - reclamantă a reiterat solicitările şi susţinerile invocate prin cererea de recurs.

Apărările intimaţilor

Prin întâmpinarea depusă la filele 33-34 la dosar, intimatul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management Pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea încheierii de şedinţă pronunţată la data de 10 octombrie 2014, ca legală şi temeinică. S-a invocat Hotărârea nr. 472/2015 prin care Curtea de Apel Bucureşti s-a pronunţat pe fondul cauzei, respingând cererea de anulare formulată de A., ca nefondată.

Procedura în faţa instanţei de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 11 februarie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 26 aprilie 2016 s-a admis in principiu recursul declarat de reclamanta A. împotriva încheierii din 10 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimaţilor - pârâţi la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

În fapt, la data de 25.09.2008, între A. şi MMFPSPV - AMPOSDRU s-a încheiat contractul de finanţare, pentru implementarea proiectului "Rural Manager", cu o finanţare nerambursabilă de 8.318.884 RON, iar, după implementarea cu succes a proiectului, urmare a unor rapoarte de audit de follow - up şi a controlului ulterior privind cheltuielile rambursate s-a stabilit în sarcina A. o obligaţie bugetară rezultând din pretinse nereguli în cuantum de 694.407,66 RON.

În drept, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.

Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, acest act administrativ constituind el însuşi titlu executoriu.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant şi prin cererea adresata instanţei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la soluţionarea definitiva şi irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o data cu acţiunea principala sau printr-o acţiune separata, pana la soluţionarea acţiunii in fond", iar alin. (2) prevede că "Dispoziţiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplica in mod corespunzător."

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat aprecierile referitoare la nelegalitatea unui act administrativ, a cărui suspendare se cere, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului, care priveşte examinarea legalităţii.

Din această perspectivă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. apare ca fiind nefondat.

Verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv.

O motivare succintă nu echivalează cu lipsa acesteia, mai ales că reclamanta, în cererea de suspendare, s-a lansat într-o analiză pe fond, astfel încât susţinerile sale constituie argumente ce nu pot fi analizate în procedura simplificată a suspendării executării, pentru a stabili cele invocate de reclamantă fiind nevoie de administrarea unui probatoriu complex şi de dezbateri asupra fondului cauzei. Atare argumente nu reprezintă neregularităţi evidente ale actului administrativ, care să fie constatate cu uşurinţă în faza procesuală pendinte.

Observă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că, deşi indicatorii Proiectului au fost atinşi, s-a constatat că A. a depăşit grupul ţintă exclusiv cu beneficiari din mediul rural, acordând consultanţă şi persoanelor care nu au domiciliul/reşedinţa în mediul rural, apreciindu-se de către organul de control ca se impune reducerea cheltuielilor eligibile în mod proporţional

Aspectele extrinseci invocate de către recurenta reclamantă in privinţa încălcării termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, nu pot conduce la suspendarea actelor administrative atacate, in condiţiile in care textul ordonanţei nu stabileşte o sancţiune legală a nulităţii pentru nerespectarea acestuia. De asemenea nu este prevăzută o sancţiune expresă nici in ceea ce priveşte lipsa punctului de vedere al beneficiarului

Înalta Curte, în acord cu soluţia instanţei de fond, analizând actul atacat prin prisma aspectelor invocate şi în limitele expuse anterior, constată că nu sunt indicii de nelegalitate a acestuia, neexistând nicio împrejurare vădită de fapt sau de drept care să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ.

Deşi această analiză este suficientă pentru respingerea cererii, întrucât îndeplinirea cerinţelor trebuie să fie cumulativă, în ceea ce priveşte paguba iminentă (art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004) instanţa reţine că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, reclamanta invocând un prejudiciu imprevizibil, folosindu-se de simple supoziţii în legătură cu efectele asupra activităţii sale şi intrarea acesteia in incapacitate de plată.

Potrivit dispoziţiilor art. 1064 alin. (4) din C. proc. civ. "dacă cererea pentru care s-a depus cauţiunea a fost respinsă, instanţa va dispune din oficiu şi restituirea cauţiunii."

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., constatând că sentinţa recurată este legală şi temeinică şi că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat şi va dispune restituirea cauţiunii în cuantum de 6.228 RON consemnată la B. Agenţia Piaţa Romană la data de 23.07.2014, cod IBAN RO04 B.E410SA16307814100.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 10 octombrie 2014 a Curtii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Dispune restituirea cauţiunii in cuantum de 6.228 RON consemnată la B. Agenţia Piaţa Romană la data de 23.07.2014, cod IBAN x.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2016.