Time-barred challenge to public-domain listing of land fails; appeal on administrative action rejected, fees reduced.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Negreşti Oaş la data de 23.05.2012 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Comuna Bixad şi Primarul Comunei Bixad Judeţ Satu Mare ca prin hotărârea ce se va pronunţa în cauză să se constate nulitatea absolută a Deciziei de preluare în domeniul public al comunei al terenului în suprafaţă de 1026 mp; să se constate nulitatea absolută parţială a anexei nr. 14, poz. 103 a H.G. nr. 967/2002 cu privire la suprafaţa de 1026 mp, înscrisă în CF vechi sub nr. top. x; să se dispună radierea înscrierilor de sub B.6 din Cf . vechi Boineşti, cu restabilirea situaţiei anterioare precum şi a înscrierilor din CF ned. 247, nr. cad. Cf Boineşti cu închiderea acestei scoli; cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că prin sentinţa civilă nr. 2330/1992 pronunţată în dosar nr. x/1991 s-a dispus obligarea Comisiei Locale a Legii 18/1991 Bixad să-i emită titlul de proprietate pentru suprafaţa de 6,09 ha teren - la baza acestei sentinţe stând înscrierile din CF Boineşti.

Pe baza acestei sentinţe a promovat o altă acţiune, iar prin sentinţa civilă nr. 194/1995 pronunţată în dosar nr. x/1994 s-a dispus obligarea Comisiei să-i facă punerea în posesie pe suprafaţa de 6,09 ha teren.

Prin sentinţa civilă nr. 745/2008 aşa cum a fost modificată şi completată prin decizia civilă nr. 151/R/2009 dată de Tribunalul Satu Mare - definitivă şi irevocabilă, Comisiile de Aplicare a Legii 18/1991 locală şi judeţeană au fost obligate să-i întocmească documentaţia şi să-i elibereze titlul de proprietate pentru suprafaţa de 10,10 ha teren pe vechile amplasamente care nu sunt ocupate de construcţii din CF Boineşti, CF Boineşti şi CF Boineşti, iar pe terenurile pe care se află amplasate casele altor persoane să i se acorde drepturi prin echivalent, punerea în posesia acestor sentinţe nici în prezent nu s - a finalizat documentaţia şi nu i s-a emis titlul.

În schimb pe durata derulării procesului, primarul a întocmit documentaţia pentru ca terenul înscris pe numele lui în CF nr. top. x să fie trecut în domeniul public al comunei, inducând în eroare autorităţile în sensul că pe teren se află sediul C.A.P.

În realitate pe o mică parte din teren se află o construcţie, care însă este dată unor persoane cu chirie.

În drept, s-au invocat prevederile art. 3 din Legea nr. 169/1997 astfel cum a fost modificată şi completată, art. 224 C. proc. civ.

În probaţiune s-au depus înscrisuri doveditoare.

Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâţii au solicitat respingerea acţiunii formulate de reclamant.

Prin precizarea de acţiune depusă la dosar s-a solicitat introducerea în cauză în calitate de intimat a Guvernului României.

S-a solicitat a se constata nulitatea absolută a Deciziei de preluare în domeniul public al comunei a terenului în suprafaţă de 1026 mp şi nulitatea absolută parţială a anexei nr. 14, poziţia 103 a H.G. nr. 967/2002 cu privire la suprafaţa de 1026 mp înscrisă în cf vechi sub nr. topo. x precum şi a Hotărârii de modificare a destinaţiei imobilului.

Prin întâmpinarea formulată Guvernul României a invocat excepţia lipsei plângerii prealabile, potrivit art. 2 lit. j) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege.

A arătat pârâtul că, în speţă, reclamantul a depus acţiunea în contencios administrativ formulată şi în contradictoriu cu Guvernul României la termenul din 18.01.2016 fără a se adresa cu reclamaţie administrativă Guvernului României, emitentul actului administrativ contestat, astfel încât au fost încălcate atât cerinţele imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, cât şi prevederile art. 60 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

S-a invocat, de asemenea, excepţia tardivităţii formulării acţiunii, arătându-se că, având în vedere că data publicării hotărârii a cărei anulare a fost solicitată de reclamant este 17 septembrie 2002 (în Monitorul Oficial nr. 685/2002), iar instanţa de contencios administrativ a fost sesizată la data de 18.01.2016, a apreciat că acţiunea în justiţie a fost formulată cu depăşirea termenelor stabilite cu caracter imperativ prin dispoziţiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Totodată, chiar dacă reclamantul ar contesta faptul că prevederile H.G. nr. 967/2002 i-au fost aduse la cunoştinţă prin publicarea acestui act administrativ în Monitorul Oficial al României nr. 685 din 17 septembrie 2002, aceasta cunoştea în mod cert cuprinsul dispoziţiilor contestate încă din data de 27.01.2014. La acea dată, reclamantul A., a formulat în cadrul dosar nr. x/2012 al Tribunalului Stau Mare, o excepţie de nelegalitate a dispoziţiilor poziţiei 103 din Anexa 14 la H.G. nr. 967/2002, deci exact a aceloraşi dispoziţii a căror anulare o solicită şi în dosarul de faţă.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

Prin răspunsul întâmpinare depus la dosar de reclamant, în ceea ce priveşte plângerea prealabilă, s-a învederat că aceasta a fost înaintată cu recomandata 00002918 din 18 ianuarie 2016 fără a primi nici un răspuns.

S-a mai susţinut că H.G. nr. 967/2002 este un act administrativ cu caracter normativ iar potrivit art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 poate fi atacat oricând.

În ceea ce priveşte excepţia de tardivităţii acţiunii s-a apreciat că pârâtul porneşte de la prezumţia eronată că H.G. nr. 967/2002 este un act administrativ individual, or, această hotărâre ar avea caracter de act administrativ unilateral.

Cu privire la susţinerile pârâtului în sensul că H.G. nr. 967/2002 este legală, întrucât au fost respectate prevederile art. 107 din Constituţia României şi ale art. 21 alin. (3) din Lg. 213/1998, s-a susţinut de către reclamant că toate procedurile prealabile au avut un caracter pur formal, neconfruntându-se documentele înaintate pentru adoptarea hotărârii de guvern cu documentele cadastrale dar mai ales dacă imobilul a fost preluat la stat cu titlu valabil, dacă nu este revendicat de fostul proprietar, nu s-a verificat situaţia de carte funciară, nu s-a verificat dacă potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998 (4) imobilul din litigiu putea fi trecut in domeniul public al comunei, respectiv dacă era prevăzut la pct. III din anexa 1, nu s-a ţinut cont de dispoziţiile art. III alin. (1<SUP>1</SUP>) din Legea nr. 169/1997.

Hotărârea instanţei de fond.

Prin încheierea de şedinţă din data de 18 ianuarie 2016 au fost disjunse capetele 1 şi 3 de cerere.

Prin sentinţa 46/CA/2016 - PI din 14 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii invocată de pârâtul Guvernul României.

A fost respinsă acţiunea precizată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Comuna Bixad Prin Primar, Primarul Comunei Bixad şi Guvernul României, ca tardiv formulată.

A fost obligat reclamantul la plata sumei de 3.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea pârâţilor Comuna Bixad prin Primar şi Primarul Comunei Bixad, reprezentând onorariu avocat.

Pentru a pronunţa această hotărâre Curtea de Apel Oradea, examinând cu prioritate, în temeiul prevederilor art. 137 C. proc. civ., excepţia tardivităţii formulării acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, a apreciat-o ca fiind întemeiată, pentru următoarele considerente:

În contextul enunţării prevederilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a reţinut că, după exercitarea recursului graţios în termenul de 30 de zile de la comunicarea actului, dacă persoana ce se consideră vătămată în drepturile sale nu este mulţumită de soluţia dată reclamaţiei sale în cadrul procedurii prealabile sau dacă reclamaţia nu este rezolvată în termenul legal, aceasta poate sesiza instanţa judecătorească competentă în termen de 6 luni de la comunicarea soluţiei sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii (art. 11 alin.&nbsp;(1) din Legea nr. 554/2004).

În toate cazurile, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa şi peste termenul prevăzut la alin. (1) (6 luni - termen de prescripţie), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului sau de la data luării la cunoştinţă (termen de decădere).

S-a mai reţinut că potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţia României, măsura oficială de comunicare către cei interesaţi a hotărârilor guvernului, măsură care condiţionează însăşi intrarea în vigoare a acestor acte administrative, este publicarea lor în Monitorul Oficial al României, iar H.G. nr. 967/2002 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din legea fundamentală şi a căror comunicare este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul Oficial.

A constatat Curtea că prin această hotărâre a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Judeţului Satu Mare, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din acest judeţ, a unor bunuri menţionate în Anexa 14, între care se regăseşte şi imobilul construcţie "fostul sediu CAP Boineşti" de la poziţia 103.

În ceea ce priveşte susţinerea reclamantului potrivit căreia H.G. nr. 967/2002 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, pe considerentul că trecerea imobilului în domeniul public atrage efecte asupra tuturor subiectelor de drept, obligativitatea respectării proprietăţii publice revenind tuturor, iar nu numai destinatarului acestui act, prima instanţa a apreciat-o ca fiind neîntemeiată.

Sub acest aspect, s-a constatat că Hotărârile adoptate de Guvern în cadrul procedurii de atestare a domeniului public ce aparţine statului sau unităţilor administrativ teritoriale nu pot fi calificate ca fiind acte administrative normative, deoarece ele nu conţin reguli de conduită cu caracter general, impersonale şi de aplicabilitate repetată, ci au ca efect delimitarea acestui domeniu prin individualizarea bunurilor domeniale şi a titularilor dreptului de proprietate, fiind acte cu caracter individual.

În speţă, data publicării hotărârii a cărei anulare a fost solicitată de reclamant este 17 septembrie 2002 (în Monitorul Oficial nr. 685 bis/2002), iar instanţa de contencios administrativ a fost sesizată la data de 18.01.2016, prin precizarea de acţiune formulată de reclamant împotriva pârâtului Guvernul României, depusă la fila 29 dosar.

Raportat la situaţia din cauză, instanţa a considerat ca, chiar în situaţia în care reclamantul contestă faptul că prevederile Anexei nr. 14 a H.G. nr. 967/2002 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Bixad i-au fost aduse la cunoştinţă prin publicarea acestui act administrativ în Monitorul Oficial al României nr. 685 bis din 17 septembrie 2002, pe considerentul că această anexă a fost publicată ulterior publicării H.G. nr. 967/2002 în Monitorul Oficial al României, acesta cunoştea în mod cert cuprinsul dispoziţiilor contestate încă din data de 27.01.2014, dată la care reclamantul a formulat in cadrul dosar nr. x/2012 al Tribunalului Stau Mare o excepţie de nelegalitate a dispoziţiilor poziţiei 103 din Anexa 14 la H.G. nr. 967/2002.

În consecinţă, instanţa de fond a considerat că acţiunea a fost introdusă peste termenul de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât reclamantul A. a luat cunoştinţă de conţinutul poziţiei nr. 103 din Anexa 14 la H.G. nr. 967/2002 cel mai târziu la data de 27.01.2014 (când a invocat excepţia de nelegalitate a acestor prevederi în cadrul dosarului Tribunalului Satu Mare nr. x/266/2012), iar prezenta cerere de chemare în judecată, prin care reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea aceloraşi dispoziţii, a fost depusă la data de 18.01.2016.

Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În susţinerea motivelor de recurs, s-a solicitat in temeiul art. 304 pct. 9 şi 3041 din C. proc. civ. casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, întrucât, prin admiterea excepţiei tardivităţii acţiunii, instanţa a încălcat normele de drept materie.

Astfel, s-a susţinut că, ulterior invocării celor două excepţii, s-a formulat o nouă plângere prealabilă, respinsă de către pârâtul Guvernul României.

A apreciat recurentul - reclamant că, respingerea plângerii prealabile de către pârât, autor al excepţiilor, echivalează cu o achiesare ulterioară la apărarea acestuia, o acceptare a plângerii şi o renunţare tacită la cele două excepţii.

De asemenea, a criticat soluţia instanţei de fond faţă de încălcarea dispoziţiilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind repartizarea aleatorie a cauzelor, faţă de lipsa rezoluţiei in sistemul Ecris care să ateste că dosarul a fost repartizat aleatoriu.

S-a susţinut nelegalitatea sentinţei atacate, prin prisma disjungerii in şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2016 a clor două capete de cerere şi a invocării din oficiu a necompetenţei curţii de apel.

În subsidiar, s-a solicitat admiterea recursului in temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 304<SUP>1</SUP> din C. proc. civ., in ceea ce priveşte acordarea cheltuielilor de judecată in favoarea pârâţilor, acestea fiind nejustificate.

Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar la filele 23 - 26 intimaţii Comuna Bixad şi Primarul Comunei Bixad au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală; cu cheltuieli de judecată.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate prin motivele de recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare:

În fapt, instanţa de contencios administrativ, prin disjungere, este investită cu cererea reclamantului A. privind constatarea nulităţii absolute a anexei nr. 14, poz. 103 a H.G. nr. 967/2002 cu privire la suprafaţa de 1026 mp., înscrisă în Cf vechi sub nr. top. x.

Potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004 "cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;

c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

e)data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "motive temeinice", cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data luării la cunoştinţă.

În ceea ce priveşte caracterului H.G. nr. 967/2002 de act administrativ normativ sau individual, nu poate fi reţinută susţinerea recurentului in sensul că hotărârile de guvern sunt acte administrative normative, pe considerentul că trecerea imobilului in domeniul public are efect asupra tuturor subiectelor de drept.

Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Aşa cum a reţinut şi prima instanţă, hotărârea in speţă are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că urmăreşte stabilirea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.

În ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond asupra excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, se constată că acţiunea este introdusă cu mult după împlinirea termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 553/2004, fiind depăşit cu doi ani şi termenul prevăzut de alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o situaţie de excepţie raportat la motive temeinice de ordin subiectiv şi obiectiv, care l-au împiedicat pe reclamant să introducă acţiunea, motive pe care acesta nu le-a indicat şi probat.

Momentul luării la cunoştinţă este data publicării hotărârii de guvern in Monitorul Oficial, însă in cauză, instanţa a reţinut tardivitatea acţiunii chiar raportat la cel mai târziu moment la care s-a probat, cu certitudine, că reclamantul a luat cunoştinţă de hotărârea atacată, respectiv data de 27 ianuarie 2014, dată care rezultă din dosar nr. x/2012.

Înalta Curte aminteşte jurisprudenţa in materie a Curţii Constituţionale, care, prin Deciziile nr. 635/2007 şi nr. 795/2007 a constatat că limitele impuse pentru exercitarea dreptului la acţiune, cu referire la art. 11 din Legea nr. 554/2004, reprezintă măsuri de protecţie a stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice şi a efectelor actelor administrative, iar competenţa stabilirii procedurii de judecată, printre care şi fixarea unor termene înăuntrul cărora poate fi exercitat dreptul la acţiune aparţine legiuitorului potrivit, art. 126 alin. (2) din Constituţie.

Recurentul - reclamant încearcă să introducă prin motivele de recurs o ipoteză nouă cu privire la însuşi momentul de la care ar curge dreptul de a formula acţiunea, invocând că, prin formularea unui răspuns la plângerea prealabilă, introdusă ulterior ridicării excepţiilor tardivităţii şi inadmisibilităţii acţiunii, ar opera o acceptare a plângerii şi o repunere in termenul de formulare a acţiunii.

O astfel de interpretare, este in mod vădit lipsită de orice fundament legal, întrucât condiţiile, limitele şi termenele în care poate fi exercitată o acţiune in contencios administrativ sunt prevăzute de lege, fiind o consacrare a principiului securităţii raporturilor juridice, astfel că nu pot fi suprimate sau prorogate prin acţiunea pârâtei sau de către instanţa de judecată.

Prin cererea de recurs, recurentul - reclamant a supus controlului instanţei de recurs sentinţa pronunţată de curtea de apel şi sub aspectul obligării la cheltuielile de judecată şi, in subsidiar, sub aspectul cuantumului acestora.

Conform dispoziţiilor art. 274 din C. proc. civ. partea care cade în pretenţiuni va fi obligată la cerere, să plătească cheltuielile de judecată

Soluţia pronunţată de prima instanţă, de respingere acţiunii ca tardiv formulată, nu înlătură incidenţa dispoziţiilor art. 274 din C. proc. civ., temeiul pentru acordarea cheltuielilor de judecată fiind reprezentat de culpa procesuală a pârâtului, motiv pentru care recursul este nefondat.

În ceea ce priveşte celelalte critici formulate, circumscrise prevederilor art. 304<SUP>1</SUP> din C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, netemeinicia lor.

Astfel, din dosar nu rezultă nicio încălcare a dispoziţiilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, la fila 1 a dosarului de fond existând rezoluţia de repartizare aleatorie a cauzei.

În ceea ce priveşte critica privind greşita disjungere, se constată că această măsură administrativă se ia de către instanţa de judecată în cazul în care soluţionarea uneia sau a unor cereri ar fi întreruptă de imposibilitatea soluţionării altor cereri, care sunt în stare de judecată, într-un termen rezonabil şi pentru buna administrare a justiţiei.

Referitor la măsura disjungerii, aceasta a fost luată de prima instanţă (aşa cum rezultă din încheierea din data de 18 ianuarie 2016 în raport cu soluţia de admitere dată excepţiei necompetenţei materiale pentru două capete de cerere.

Ca atare, nu se justifică anularea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, legalitatea acestei măsuri administrative neputând fi pusă în discuţie în legătură cu soluţia dată ulterior unui capăt de cerere care nu a format obiectul disjungerii, mai ales in situaţia in care, cel reţinut de către instanţa de contencios administrativ nu reprezenta obiectul principal al demersului reclamantului.

În aceste împrejurări, instanţa de recurs apreciază că judecătorul fondului şi-a exercitat rolul activ în sens procesual, şi în raport de obiectul cauzei cu care a rămas învestit după disjungerea celor două cereri care au făcut corp comun în acţiunea introductivă de primă instanţă.

Pentru toate aceste motive recursul va fi respins ca nefondat.

Este de netăgăduit că, faţă de dispoziţiile art. 274 C. proc. civ., partea care cade în pretenţii va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată, principiu ce rezultă din dispoziţiile legale menţionate având la bază culpa procesuală.

Deşi la baza acordării cheltuielilor de judecată se află principiul răspunderii civile delictuale, instanţa are posibilitatea să-l oblige pe cel care a căzut în pretenţii să suporte numai o parte din onorariul de avocat plătit de partea adversă, conform dispoziţiilor art. 274 alin. (3) din C. proc. civ., astfel că, in raport de obiectul recursului, Înalta Curte va dispune reducerea onorariului cuvenit intimaţilor - pârâţi Comuna Bixad şi Primarul Comunei Bixad, de la 2.500 de RON la 1.000 de RON.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Constatând că sentinţa recurată este legală şi temeinică şi că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 46/CA/2016 - PI din 14 martie 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-reclamant la plata sumei de 1.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimaţii - pârâţi Comuna Bixad şi Primarul Comunei Bixad, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2016.