Reorganization exam annulled for public servant; dismissal quashed on res judicata due to unconstitutional enabling act.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 18 martie 2014 pe rolul Tribunalului Braşov, secţia II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Garda Naţională de Mediu solicitând:

- anularea Deciziei nr. 859 din 27 august 2013 emisă de Comisarul General al Gărzii Naţionale de Mediu, prin care a fost aprobată Metodologia privind reorganizarea Gărzii Naţionale de Mediu (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Metodologia");

- desfiinţarea rezultatelor examenului organizat la data de 04.09.2013 potrivit Metodologiei (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "examenul");

- anularea Deciziei nr. 1340 din 20 septembrie 2013 emisă de Comisarul General al Gărzii Naţionale de Mediu privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului, prin eliberarea acestuia din funcţia publică de execuţie de comisar din cadrul Comisariatului Judeţean Braşov al Gărzii Naţionale de Mediu;

- reintegrarea în postul deţinut anterior încetării raportului de serviciu;

- obligarea pârâtei la plata drepturilor băneşti cuvenite pentru perioada cuprinsă între data eliberării din funcţie şi data reintegrării efective;

- în subsidiar, în situaţia în care va fi respinsă acţiunea principală şi vor fi menţinute deciziile atacate, se solicită să se constate că raportul de serviciu putea înceta în baza Deciziei nr. 1340 din 20 septembrie 2013 numai la data de 02.12.2013 şi să fie obligată pârâta să-i plătească drepturile băneşti ce i se cuvin pentru perioada 12.11.2013-02.12.2013.

2. Hotărârea de declinare a competenţei

Prin sentinţa civilă nr. 2128/CA din 17 septembrie 2014, Tribunalul Braşov a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii (petitele 1 şi 2 din cererea iniţială) formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu, în favoarea Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

3. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 197/F din 19 decembrie 2014, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu cu privire la anularea Metodologiei şi desfiinţarea rezultatului examenului.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.3 a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul expune argumente prin care, contrar celor reţinute de prima instanţă, tinde să demonstreze caracterul abuziv şi nelegal al Metodologiei. În acest sens, afirmă că Metodologia nu cuprinde criterii care trebuie să fie avute în vedere pentru numirea funcţionarilor publici în noile funcţii publice, respectiv în noile compartimente. Se invocă faptul că, la pct. 2.2.1, Metodologia se limitează să enumere cazurile prevăzute de art. 100 din Legea nr. 188/1999, fără să determine în vreun fel criteriile potrivit cărora vor fi numiţi funcţionarii publici în noua structură. În ceea ce priveşte reorganizarea instituţiei, se afirmă că a fost nesocotit criteriul principal care ar fi trebuit să fie avut în vedere, respectiv numărul obiectivelor controlate sau care pot fi controlate, respectiv toate unităţile industriale, economice şi sociale a căror activitate are un impact semnificativ asupra mediului şi care se supun procedurii de reglementare din punct de vedere al protecţiei mediului. Sub acest aspect, se arată că au fost organizate examene numai în 19 judeţe, nefiind organizate în judeţe cu obiective semnificative cu impact major asupra mediului, precum judeţele Caraş-Severin, Cluj sau Dolj, iar în Judeţul Braşov au fost prevăzute numai 14 posturi de comisari în condiţiile în care la nivelul acestei unităţi administrativ-teritoriale există 41 de obiective cu impact major asupra mediului.

Pe de altă parte, se învederează faptul că Metodologia nu respectă principiile stabilite prin H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, precum competenţa, competiţia, egalitatea de şanse, transparenţa şi nici principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei publice prevăzut de Legea nr. 188/1999.

În continuare, recurentul-reclamant expune argumente în sensul că examenul nu a respectat cerinţele referitoare la competiţia deschisă, principiul transparenţei şi competenţa, întrucât: (i) examinarea funcţionarilor publici nu a fost una scrisă, ci a constat într-un test efectuat pe calculator, în cadrul căruia au apărut deficienţe tehnice; (ii) candidaţii nu au primit aceleaşi subiecte, ci au primit subiecte diferite, cu grad diferit de dificultate; (iii) Metodologia nu stabileşte un barem de corectare; (iv) nu a fost reglementată o procedură care să permită controlul bunei desfăşurări a examinării şi nici posibilitatea de contestare a rezultatelor; (v) modalitatea de stabilire a punctajului nu a fost transparentă; (vi) candidaţilor nu li s-a acordat posibilitatea să-şi revadă testul; (vii) a lipsit anexa prin care a fost stabilită componenţa comisiei de examen; (viii) în bibliografie nu a fost menţionată posibilitatea formulării unor întrebări referitoare la funcţionarea aplicaţiei informatice Artemis; (ix) nu au fost stabilite instrucţiuni referitoare la modalitatea în care să se acţioneze în cazul blocării sistemului informatic în timpul examenului.

Se afirmă că prima instanţă a interpretat în mod greşit susţinerile referitoare la neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 77/2013. Recurentul afirmă că nu a invocat neconstituţionalitatea ordonanţei de urgenţă, ca motiv de nulitate a actelor administrative atacate, ci a făcut trimitere la considerentele Curţii Constituţionale în analiza obiecţiei de neconstituţionalitate a legii pentru aprobarea respectivei ordonanţe de urgenţă, în sensul că nu sunt definite criteriile pentru reducerea personalului şi desfiinţarea posturilor ocupate. În acest context, recurentul susţine că se impunea ca pârâta să ia în considerare cadrul general impus de H.G. nr. 611/2008 şi să adopte Metodologia în conformitate cu acest act normativ care cuprinde reglementări referitoare la organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici. Sub acest aspect, recurentul invocă încălcarea dispoziţiilor art. 52 şi art. 57 alin. (3) din H.G. nr. 611/2008, susţineri care în mod greşit au fost înlăturate de prima instanţă cu motivarea că aceste prevederi se aplică numai pentru recrutarea personalului.

În ceea ce priveşte organizarea examenului, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond nu a analizat următoarele critici de nelegalitate formulate cu privire la Metodologie: (i) deşi la art. 2.3.6. din Metodologie se prevede că examenul constă într-o probă scrisă şi o testare pe calculator, potrivit H.G. nr. 611/2008 proba scrisă ar fi trebuit să fie susţinută pe suport de hârtie în condiţiile expres prevăzute de acest act normativ; (ii) deşi art. 2.3.31 din Metodologie prevede că orice candidat are acces, la solicitarea sa, la conţinutul tipărit al lucrării redactate în cadrul examenului, reclamantului nu i-a fost pusă la dispoziţie lucrarea tipărită.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul afirmă că Metodologia şi examenul nu respectă termenul minim imperativ de 30 de zile (de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 564/2013) prevăzut de art. 1071 din Legea nr. 188/1999 şi de art. II alin. (2) din H.G. nr. 564/2013, pentru realizarea procedurilor prevăzute de Legea nr. 188/1999 şi de O.U.G. nr. 77/2013.

Totodată, recurentul-reclamant consideră că actele contestate au fost emise cu încălcarea art. 107 din Legea nr. 188/1999, care prevede obligaţia de solicitare prealabilă a avizului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. În cauză, însă, avizul respectiv a fost înregistrat la Garda Naţională de Mediu la data de 26 august 2013 şi a fost emis în vederea adoptării Ordinului nr. 2009/2013 privind aprobarea structurii organizatorice detaliate a Comisariatului General, a Regulamentului de organizare şi funcţionare şi a stalului de funcţii al instituţiei, ordin în temeiul căruia a fost adoptată Metodologia şi care a fost adoptat anterior, la data de 21 august 2013. Totodată, se afirmă că avizul ANFP este ulterior demarării procedurii, contrar prevederilor legale indicate.

III. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

1. Procedura de filtrare

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar, prin încheierea din camera de consiliu de la 8 iunie 2016, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată pe fond la data de 26 octombrie 2016.

2. Analiza motivelor de casare

Analizând criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare.

În condiţiile în care circumstanţele litigiului dedus judecăţii au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurent în contextul factual prezentat în hotărârea atacată.

În raport cu circumstanţele cauzei, astfel cum au fost expuse în cele ce preced, sentinţa recurată a fost pronunţată în litigiul având ca obiect acţiunea în contencios administrativ prin care reclamantul a solicitat anularea Metodologiei şi desfiinţarea rezultatelor examenului organizat şi desfăşurat în temeiul Metodologiei.

Înainte de a proceda la analiza în concret a criticilor expuse de recurent în privinţa hotărârii atacate, Înalta Curte constată incidenţa în cauză a efectului pozitiv al lucrului judecat.

Sub acest aspect, aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa anterioară a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin raportare la dispoziţiile art. 1200 pct. 4 şi art. 1202 alin. (2) din C. civ. din 1864 (a se vedea, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 485/2011 şi nr. 3294/2011), autoritatea de lucru judecat nu se manifestă doar sub forma excepţiei procesuale, ci şi sub forma prezumţiei de lucru judecat, altfel spus, a efectului pozitiv al lucrului judecat, care presupune ca o chestiune litigioasă, odată tranşată de instanţă, să nu mai poată fi adusă înaintea judecăţii, iar, pe de altă parte, ca ceea ce a stabilit o primă instanţă să nu fie contrazis prin hotărârea unei instanţe ulterioare, ca premise necesare pentru asigurarea stabilităţii raporturilor juridice.

Raţionamentul expus îşi păstrează acurateţea şi în cadrul legal aplicabil raporturilor juridice deduse judecăţii prin prisma dispoziţiilor art. 430 alin. (1) şi (2) şi art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. din 2010, conform cărora:

"Art. 430. - Autoritatea de lucru judecat

(1) Hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată.

(2) Autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.

Art. 431. - Efectele lucrului judecat

(1) […]

(2) Oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă."

În alţi termeni, dacă în manifestarea sa de excepţie procesuală (care corespunde unui efect negativ, extinctiv, de natură să oprească a doua judecată), autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente […] (obiect, părţi, cauză), nu tot astfel se întâmplă atunci când acest efect important al hotărârii se manifestă pozitiv, demonstrând modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părţi, fără posibilitatea de a se statua diferit. Astfel, efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis. Această reglementare a autorităţii de lucru judecat în forma prezumţiei, mijloc de probă de natură să demonstreze ceva în legătură cu raporturile juridice dintre părţi, vine să asigure, din nevoia de ordine şi de stabilitate juridică, evitarea contrazicerilor între considerentele hotărârilor judecătoreşti, astfel că nu se poate introduce o nouă acţiune în cadrul căreia să se pretindă sau să se obţină stabilirea contrariului a ceea ce s-a stabilit judecătoreşte anterior.

În sensul raţionamentului expus, în litigiul de faţă, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a depus la dosar, în copie, sentinţa civilă nr. 1197 din 18 februarie 2015, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, definitivă prin decizia civilă nr. 874 din 18 februarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost anulată Metodologia, reţinându-se că viciul de constituţionalitate constatat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 55 din 5 februarie 2014 în privinţa Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 se răsfrânge asupra Metodologiei, care a fost adoptată în temeiul şi în executarea respectivei ordonanţe de urgenţă. De asemenea, potrivit înscrisurilor depuse în probaţiune de către recurent, este de observă faptul că o soluţie similară a fost pronunţată şi în dosar nr. x/2013*, prin sentinţa civilă nr. 90/CA/2015 din 15 ianuarie 2015 a Tribunalului Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, definitivă prin decizia civilă nr. 2926/CA/2015 - R din 21 octombrie 2015 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în sensul anulării în parte a Metodologiei şi a examenului pentru selecţia candidaţilor ce urmează a fi numiţi în funcţiile de execuţie în cadrul Comisariatului Judeţean Bihor.

Pe cale de consecinţă, ca efect pozitiv al lucrului judecat în privinţa chestiunilor litigioase ce vizează legalitatea Metodologiei şi a concursului, dezlegate anterior prin hotărârile judecătoreşti definitive indicate, din nevoia de ordine şi de stabilitate juridică, în prezentul litigiul nu se poate reţine şi argumenta o altă soluţie decât cea intrată deja în puterea de lucru judecat.

În sensul soluţiilor pronunţate în litigiile menţionate anterior cu privire la Metodologia şi examenul ce formează obiectul prezentului demers judiciar, se cuvine a fi menţionat faptul că, în jurisprudenţa anterioară a Înaltei Curţi, s-a reţinut în situaţii similare (generate de constatarea neconstituţionalităţii Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice) că viciul de constituţionalitate al actului primar se răsfrânge asupra actelor administrative emise în temeiul şi în executarea actului neconstituţional.

Prin urmare, şi în speţă, viciul de constituţionalitate al O.U.G. nr. 77/2013 se răsfrânge implicit asupra actelor administrative emise în temeiul şi pentru organizarea executării sale, respectiv Metodologia şi, subsecvent, examenul din 04.09.2013.

În acest context, se reţine că instanţa de fond în mod eronat a apreciat că legalitatea şi temeinicia Metodologiei se analizează, la momentul emiterii sale, în raport cu dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2013, iar nu prin raportare la Decizia Curţii Constituţionale nr. 55/2014, act juridic ulterior care produce efecte pentru viitor, conform art. 147 alin. (7) din Constituţie, şi faţă de care raportul juridic dedus judecăţii reprezintă facta praeterita.

3. Temeiul legal al soluţiei pronunţate

Pentru toate considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând litigiul în fond, va admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi va anula Decizia nr. 859 din 27 august 2013 emisă de comisarul general al Gărzii Naţionale de Mediu şi va desfiinţa rezultatele examenului organizat la data de 04.09.2013.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 197/F din 19 decembrie 2014 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite acţiunea formulată de reclamantul A.

Anulează Decizia nr. 859 din 27 august 2013 emisă de comisarul general al Gărzii Naţionale de Mediu şi desfiinţează rezultatele examenului organizat la data de 04.09.2013 potrivit Metodologiei privind reorganizarea Gărzii Naţionale de Mediu.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2016.