Restitution claims barred as inadmissible for failure to exhaust mandatory administrative procedure; appeal rejected with costs.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată introdusă iniţial pe rolul Judecătoriei Târgu Secuiesc reclamanţii A. şi B. au solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Comisia pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor din Oraşul Covasna, Comisia Judeţeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, Oraşul Covasna, prin Consiliul Local Covasna, şi Consiliul Local Covasna, ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună:

- constatarea nulităţii absolute parţiale a titlului pârâţilor Oraşul Covasna şi Consiliul Local Covasna pe baza căruia pârâţii au fost înscrişi ca proprietari, respectiv cu drept de administrare, asupra imobilelor înscrise iniţial în CF Covasna nr. top. x, în suprafaţă de 9027 mp şi în CF Covasna nr. top. x, în suprafaţă de 9027 mp, care au fost unificate cu alte numere top. şi au fost incluse în CF Covasna nr. cadastral x;

- anularea parţială a încheierii de carte funciară nr. x din 27.12.2007 emisă de Biroul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Târgu Secuiesc, referitor la imobilele susmenţionate prin care acestea au fost transnotate din CF nr. x Covasna nr. top. x şi CF Covasna nr. top. x în CF Covasna nr. cadastral x şi au fost înscrise pe numele Oraşului Covasna şi în administrarea Consiliului Local Covasna, cu restabilirea situaţiei tabulare anterioare referitoare la cele două numere topografice vizate, inclusiv cu reînfiinţarea cărţilor funciare sesizate şi reînscrierea imobilelor în cărţile funciare din care au fost transnotate, pe numele proprietarilor existenţi acolo;

- obligarea pârâţilor Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor şi Comisia judeţeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor la eliberarea în favoarea reclamantului A. a actelor de punere în posesie pentru terenul în suprafaţă de 9027 mp pe vechiul amplasament al acestuia din CF  Covasna nr. top. x, solicitare formulată de reclamant prin cererea depusă la pârâta Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, care a fost admisă de această pârâtă, reclamantul fiind trecut pe anexa 3 pentru despăgubiri, fiind validată de pârâta Comisia Judeţeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor; punerea reclamantului în posesie efectivă în privinţa acestei suprafeţe de teren şi obligarea pârâţilor la emiterea titlului de proprietate în favoarea reclamantului A. pentru acest teren, cu reducerea acestei suprafeţe de teren restituit în natură din suprafaţa de teren propusă la despăgubiri în favoarea reclamantului;

- obligarea pârâţilor Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor şi Comisia Judeţeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor la eliberarea în favoarea reclamantei B. a actelor de punere în posesie pentru terenul în suprafaţă de 9027 mp pe vechiul amplasament al acestuia din CF Covasna nr. top. x, solicitare formulată de reclamantă prin cererea depusă la pârâta Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, care a fost admisă de aceasta, reclamanta fiind trecută pe anexa 3 pentru despăgubiri, fiind validată de pârâta Comisia Judeţeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor; punerea reclamantei B. în posesie efectivă în privinţa acestei suprafeţe de teren şi obligarea pârâţilor la emiterea titlului de proprietate în favoarea reclamantei pentru acest teren, cu reducerea acestei suprafeţe de teren restituit în natură din suprafaţa de teren propusă pentru despăgubire în favoarea acesteia,

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 28 martie 2011, reclamanţii şi-au precizat cererea de chemare în judecată în sensul că înţeleg să atace titlul Oraşului Covasna şi al Consiliului Local Covasna reprezentat de H.G. nr. 1430/2005 care vizează transferul proprietăţilor tabulare ale antecesorilor lor şi care nu au format niciodată proprietatea transmiţătorului. Arată reclamanţii că respectiva hotărâre a Guvernului este un act administrativ individual care este contrar reglementărilor privind proprietatea şi înscrierile în cartea funciară de care instanţa poate face abstracţie prin neluarea în considerare a efectelor acestuia.

2. Hotărârea de declinare a competenţei

Prin sentinţa civilă nr. 551 din 17 iunie 2015 a Judecătoriei Târgu Secuiesc a fost admisă excepţia de necompetenţă materială invocată în cauză de pârâţi şi s-a dispus declinarea competenţei materiale de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

3. Derularea procedurii judiciare şi hotărârea primei instanţe

În urma declinării de competenţă, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

La termenul de judecată din 10 septembrie 2015, reclamanţilor li s-a pus în vedere să precizeze dacă înţeleg să menţină petitul având ca obiect anularea parţială a H.G. nr. 1430/2005 sau să depună la dosar o cerere de renunţare la petitul respectiv.

La data de 2 octombrie 2015, reclamanţii, prin avocat, au depus o notă de şedinţă prin care au solicitat instanţei a cerceta "caracterul ilegal şi abuziv al cuprinderii terenurilor (reclamanţilor) în Decizia nr. 131/1991 emisă de Prefectura Judeţului Covasna", iar la termenul de judecată din 8 octombrie 2015, reclamanţii au învederat instanţei că înţeleg să solicite "nulitatea parţială a H.G. nr. 1430/2005".

Prin sentinţa civilă nr. 21/2016 din 11 februarie 2016, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâţii Comisia Locală a Oraşului Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, Oraşul Covasna, prin Consiliul Local Covasna, şi Consiliul Local Covasna şi, în consecinţă, a respins, ca inadmisibilă, acţiunea astfel cum a fost precizată de reclamanţii A. şi B. şi a dispus obligarea reclamanţilor la plata către pârâţii Comisia Locală a Oraşului Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, Oraşul Covasna şi Consiliul Local Covasna a sumei de 4.000 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, curtea de apel a reţinut următoarele:

La termenul de judecată din 28 ianuarie 2016, pârâţii Comisia Locală a Oraşului Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, Oraşul Covasna şi Consiliul Local Covasna au invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, astfel cum aceasta a fost precizată, cu motivarea că reclamanţii nu au respectat procedura prealabilă prevăzută de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Analizând cu prioritate excepţia invocată, Curtea de apel a constatat că este fondată. În acest sens, instanţa a reţinut că, prin precizarea de acţiune, reclamanţii au înţeles să atace pe calea acţiunii în anulare H.G. nr. 1430/2005, cu motivarea că acesta a stat la baza transferului proprietăţilor tabulare ale antecesorilor lor. Se contestă deci de către reclamanţi chiar valabilitatea titlului de proprietate al pârâţilor asupra terenurilor în discuţie, acest aspect rezultând din conţinutul precizării susmenţionate, în care se arată că se invocă "nulitatea titlului aparent creat în favoarea pârâţilor" şi că "actul administrativ individual este contrar reglementărilor privind proprietatea şi înscrierile în C.F.".

În cauză, reclamanţii nu au probat faptul că au îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu s-au adresat emitentului actului - Guvernul României - cu o cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1430/2005, ci au solicitat direct instanţei de judecată sesizate iniţial să pronunţe o hotărâre în acest sens.

Reclamanţii susţin că o astfel de procedură nu este obligatorie deoarece "problema valabilităţii actului administrativ se discută pe cale incidentală, iar natura litigiului este una civilă.". Acest argument nu poate fi reţinut în raport de conduita procesuală a reclamanţilor şi faţă de faptul că petitul având ca obiect anularea parţială a H.G. nr. 1430/2005 are caracter principal în raport cu petitele accesorii din cererea iniţială.

4. Calea de atac exercitată împotriva hotărârii primei instanţe

Împotriva sentinţei civile nr. 21/2016 din 11 februarie 2016 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii B. şi A., invocând dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, recurenţii afirmă că în mod nelegal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii, deşi nu suntem în prezenţa unui litigiu de contencios administrativ, ci a unui litigiu de natură civilă în care, pentru corecta dezlegare a problemelor privind restituirea proprietăţilor solicitate, se impune, incidental, şi lămurirea valabilităţii H.G. nr. 1430/2005.

În aceste condiţii, recurenţii apreciază că se impune anularea H.G. nr. 1430/2005, anularea fiind solicitată într-un cadru procedural adecvat, prin invocarea excepţiei de nelegalitate a acestui act administrativ.

Însă, recurenţii susţin că indiferent de calificarea acţiunii formulate - de anulare a actului administrativ vizat sau ca excepţie de nelegalitate invocată incidental - se impunea continuarea şi finalizarea judecăţii cu privire la toate capetele de cerere formulate, întrucât, prin admiterea excepţiei neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, nu s-a dat o rezolvare integrală a cauzei complexe.

Soluţia instanţei de fond este greşită sub aspectul soluţiei date excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, din moment ce invocarea incidentală, pe cale de excepţie, a nelegalităţii actului administrativ nu este condiţionată de un asemenea demers prealabil.

Chiar dacă instanţa de fond a considerat că nu poate supune analizei valabilitatea H.G. nr. 1430/2005 în lipsa procedurii administrative prealabile trebuia să observe că acţiunea este construită în aşa fel încât poate şi trebuie să fie analizată indiferent de soluţia adoptată în privinţa legalităţii H.G. nr. 1430/2005.

În acţiune şi în toate memoriile ulterioare, recurenţii afirmă că au arătat că admisibilitatea acţiunii nu depinde exclusiv de legalitatea sau nelegalitatea H.G. nr. 1430/2005, ci au susţinut şi susţin în continuare faptul că şi în situaţia în care ar fi fost înscris legal titlul Oraşului Covasna în baza acestei hotărâri a Guvernului, aplicarea efectivă a acestui act şi transferul efectiv al proprietăţii în temeiul lui contravine prevederilor art. III alin. (11) Legea nr. 169/1997, alineat introdus prin Legea nr. 247/2005, înainte de emiterea H.G. nr. 1430/2005.

În continuare, recurenţii expun motive de nelegalitate a H.G. nr. 1430/2005.

5. Apărările intimaţilor

Intimata-pârâtă Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Covasna, reprezentată legal prin prefectul Judeţului Covasna, a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a sentinţei pronunţate de Curtea de apel. În esenţă, intimata-pârâtă arată că legalitatea H.G. nr. 1430/2005 a fost cercetată pe calea acţiunii principale, iar nu ca urmare a invocării excepţiei de nelegalitate, cum în mod greşit susţin recurenţii. Nu sunt reale nici susţinerile recurenţilor în sensul că litigiul nu este unul de contencios administrativ ori că soluţionarea acţiunii nu depinde exclusiv de legalitatea sau nelegalitatea hotărârii de Guvern contestate.

Intimaţii Consiliul Local al Oraşului Covasna, Oraşul Covasna şi Comisia locală de fond funciar au formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a sentinţei pronunţate de Curtea de apel. În esenţă, se afirmă că instanţa de judecată în mod corect a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în raport cu precizarea de acţiune din 28 martie 2011 şi cu dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamanţii nu au depus acte din care să rezulte că a fost parcursă procedura prealabilă în privinţa H.G. nr. 1430/2005.

II. Considerentele Înaltei Curţi

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate, în raport cu prevederile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În raport cu circumstanţele cauzei, astfel cum au fost expuse în cele ce preced, Înalta Curte constată că petitul principal al cererii introductive vizează "constatarea nulităţii absolute parţiale a titlului pârâţilor Oraşul Covasna şi Consiliul Local Covasna pe baza căruia au fost înscrişi ca proprietari, respectiv cu drept de administrare, asupra imobilelor înscrise iniţial în CF Covasna nr. top. x, în suprafaţă de 9027 mp şi în CF Covasna nr. top. x, în suprafaţă de 9027 mp, care au fost unificate cu alte numere top. şi au fost incluse în CF nr. 9082 Covasna nr. cadastral 9164".

Faţă de precizările ulterioare ale reclamanţilor - precizarea din 28 martie 2011 formulată în faţa Judecătoriei Târgu Secuiesc şi precizarea din 2 octombrie 2015 formulată în faţa Curţii de Apel Braşov - se reţine că, prin demersul judiciar, reclamanţii tind să obţină în principal anularea parţială a H.G. nr. 1430/2005 privind transmiterea unui imobil din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Apărării Naţionale în domeniul public al oraşului Covasna şi în administrarea Consiliului Local al Oraşului Covasna, judeţul Covasna, iar, subsecvent, anularea parţială a încheierii de carte funciară nr. 12631 din 27.12.2007 emisă de Biroul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Târgu Secuiesc, cu restabilirea situaţiei tabulare anterioare, şi obligarea pârâţilor la eliberarea actelor de punere în posesie şi a titlurilor de proprietate pentru terenurile în litigiu.

Întrucât H.G. nr. 1430/2005 este un act administrativ unilateral cu caracter individual în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţi se încadrează în dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind incidente prevederile acestei legi atât în privinţa naturii juridice a litigiului şi instanţei competente, cât şi în ceea ce priveşte condiţiile de admisibilitate a acţiunii.

Totodată, este de observat faptul că, prin sentinţa civilă nr. 551 din 17 iunie 2015, Judecătoria Târgu Secuiesc a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, hotărârea nefiind supusă niciunei căi de atac, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., iar în faţa instanţei de contencios administrativ - Curtea de Apel Braşov - reclamanţii nu au invocat excepţia necompetenţei materiale în raport cu natura juridică a litigiului.

Pentru aceste argumente, se reţine că litigiul dedus judecăţii este unul de contencios administrativ şi nu pot fi primite susţinerile recurenţilor în sensul că litigiul are natură civilă, în considerarea capetelor de cerere accesorii.

Sunt nereale susţinerile recurenţilor în sensul că au solicitat anularea H.G. nr. 1430/2005 în procedura excepţiei de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data înregistrării cererii de chemare în judecată (21.01.2011), deoarece din actele cauzei nu rezultă că iniţiatorii demersului judiciar au înţeles să recurgă la acest incident procedural, ci au solicitat anularea actului administrativ respectiv pe calea acţiunii în anulare, aşa cum s-a reţinut în considerentele ce preced.

Chiar în ipoteza în care reclamanţii ar fi contestat H.G. nr. 1430/2005, atât pe calea acţiunii în anulare - aşa cum au procedat în cauză, conform celor reţinute anterior - cât şi pe calea excepţiei de nelegalitate - aşa cum susţin în memoriul de recurs şi aşa cum se precizează formal în notele de şedinţă depuse la data de 2 octombrie 2015 în faţa curţii de apel - soluţia instanţei de fond, care s-a pronunţat analizând condiţiile de admisibilitate a acţiunii în anulare, este legală şi temeinică.

Din această perspectivă, se constată că modul în care instanţa de fond a procedat la soluţionarea cauzei este conform jurisprudenţei constante în materie a Înaltei Curţi, în care s-a reţinut, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 referitoare la condiţia existenţei raportului de dependenţă între actul administrativ contestat în procedura excepţiei de nelegalitate şi soluţionarea litigiului pe fond (dispoziţii care s-au regăsit permanent în cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554/2004, în evoluţia modificărilor aduse acestui text de lege), că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în cadrul aceluiaşi litigiu atât pe calea acţiunii în anulare, cât şi pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (a se vedea, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 333/2009 şi nr. 2434/2015 publicate pe site-ul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în secţiunea de jurisprudenţă a secţiei de contencios administrativ şi fiscal).

Astfel fiind, în deplin acord cu judecătorul fondului, instanţa de recurs reţine că, întrucât instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu o acţiune având ca petit principal anularea unui act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, reclamanţii aveau obligaţia de a face dovada îndeplinirii condiţiei de admisibilitate a acţiunii referitoare la procedura prealabilă, în sensul dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, conform cărora:

"Art. 7. - (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7)."

Or, în cauză, recurenţii-reclamanţi nu au făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile nici în faţa primei instanţe şi nici în faţa instanţei de recurs.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că, în recurs, recurenţii-reclamanţi nu critică soluţia primei instanţe sub aspectul greşitei aprecieri a probatoriului, nu susţin şi nu probează îndeplinirea procedurii prealabile cu privire la H.G. nr. 1430/2005, ci propun a se reţine că nu era necesară îndeplinirea acestei proceduri deoarece au invocat nelegalitatea H.G. nr. 1430/2005 pe calea excepţiei de nelegalitate, susţineri care nu pot fi primite având în vedere argumentele expuse anterior cu privire la fondul litigiului şi condiţiile invocării excepţiei de nelegalitate.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa atacată este legală şi temeinică, nefiind identificate motive de modificare sau casare a hotărârii în sensul art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii A. şi B.

Dată fiind culpa procesuală a recurenţilor-reclamanţi, va fi admisă cererea intimatului-pârât Oraşul Covasna de obligare a recurenţilor la suportarea cheltuielilor de judecată, reprezentând onorariu de avocat, dovedite prin înscrisurile depuse la dosar, în cuantum de 1.500 RON, redus în temeiul art. 274 alin. (3) C. proc. civ., sumă apreciată de instanţă ca fiind rezonabilă având în vedere gradul de complexitate a litigiului şi activitatea îndeplinită de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 21/2016 din 11 februarie 2016 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Cu aplicarea art. 274 din C. proc. civ., obligă pe recurenţii-reclamanţi A. şi B. la plata sumei de 1.500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat, în favoarea intimatul-pârât Oraşul Covasna.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2016.