Applicability of public expenditure reduction measures to autonomous, self-financing regulatory authorities and sufficiency of administrative motivation

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/22013, astfel cum a fost precizată, reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, constatarea nulităţii încheierii nr. 30 din 14.10.2013 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Deciziei Curţii de Conturi a României nr. X/40254/2013, în privinţa măsurilor dispuse la pct. II.2 (2.1-2.3).

Totodată, s-a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. II.2(2.1.-2.3) din Decizia Curţii de Conturi a României nr. X/40254/2013 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a contestaţiei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1363 din 05 mai 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă acţiunea precizată formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în contradictoriu cu pârâta Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1363 din 05 mai 2014 a declarat recurs în termen legal reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, susţinând că aceasta este nelegală, pentru următoarele motive:

3.1. Nelegalitatea hotărârii recurate în raport de greşita aplicare şi interpretare a prevederilor art. 223 din Regulamentul privind Organizarea şi Desfăşurarea Activităţilor specifice Curţii de Conturi (lipsa motivării actelor administrative)

Sub acest aspect, se impune a se observa că unul dintre motivele esenţiale ce impuneau anularea actelor administrative îl constituie lipsa motivării în fapt şi în drept a acestora.

În acest sens, prin cererea introductivă, astfel cum a fost precizată, reclamanta a arătat că, în emiterea actelor administrative atacate, Curtea de Conturi a încălcat dispoziţiile imperative prevăzute de pct. 223 din Regulamentul privind Organizarea şi Desfăşurarea Activităţilor specifice Curţii de Conturi.

Deşi, în speţă, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut lipsa motivării actelor administrative atacate, contrar rigorilor legale, a apreciat că nu se impune aplicarea sancţiunii prevăzute de lege, respectiv nulitatea absolută, întrucât reclamanta a avut posibilitatea de a invoca aceste susţineri direct în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal, susţinerile fiind analizate pe fond şi înlăturate ca neîntemeiate.

Or, este evident că sancţiunea aplicabilă în caz de nerespectare a acestei condiţii esenţiale o reprezintă nulitatea absolută, sancţiune ce nu poate fi confirmată sau înlăturată în nicio situaţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie statuând în repetate rânduri în jurisprudenţa sa ca lipsa motivării în fapt şi în drept a actelor administrative atrage automat această sancţiune.

3.2. Nelegalitattea hotărârii recurate în raport de greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor O.U.G. nr. 26/2012 (inaplicabilitatea dispoziţiilor actului normativ faţă de ASF)

În mod eronat instanţa de fond a apreciat că dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012 ar fi aplicabile şi ASF, reţinând că dispoziţiile acestui act normativ sunt pe deplin aplicabile tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale, indiferent de modul de finanţare şi subordonare.

Însă, judecătorul fondului a refuzat să aibă în vedere tocmai scopul emiterii acestui act normativ, respectiv diminuarea cheltuielilor nejustificate exclusiv din bugetul statului.

În mod întemeiat reclamanta a învederat instanţei de fond că fosta CNVM, potrivit legii de funcţionare şi statutului, este o autoritate administrativă, autonomă, de specialitate, independentă şi autofinanţată, al cărei buget de venituri şi cheltuieli se aprobă de conducerea autorităţii, fără a reprezenta anexă la bugetul consolidat al statului.

În mod cert interpretarea ce urmează a fi avută în vedere este aceea că, prin O.U.G. nr. 26/2012, legiuitorul a avut în vedere luarea unor măsuri cu privire la fondurile publice, respectiv cu privire la bugetele de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor ce pot influenţa bugetul general consolidat al statului.

De asemenea, prin Nota de fundamentare s-a motivat că adoptarea acestui act normativ este justificată ca urmare a neregularităţilor constatate cu privire la anumite zone de utilizare a fondurilor publice, impunându-se astfel o măsură legislativă care să conducă la o utilizare judiciară a acestor fonduri.

Sub un alt aspect, este important de precizat că legile organice ce interzic orice imixtiune din partea unei alte autorităţi, instituţii sau organizaţii asupra modului de elaborare şi executare a bugetelor proprii ale autorităţilor din domeniul financiar, pe principiul independenţei acestor autorităţi, principiu susţinut de organismele europene şi implementat în legislaţia de funcţionare a acestei categorii de autorităţi, în urma condiţionalităţilor impuse de Comisia Europeană, FMI şi Banca Mondială.

Lipsa oricărei imixtiuni în ceea ce priveşte bugetul aprobat şi executarea acestuia a fost confirmată de către Ministerul Finanţelor Publice prin adresa nr. x, prin care acesta precizează că fosta CNVM nu are obligaţia raportării către minister a elaborării şi execuţiei bugetului propriu de venituri.

Totodată, potrivit prevederilor Normelor metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice, fosta CNVM este menţionată expres în sectorul instituţional Auxiliari financiari şi care nu face parte din subsectorul administraţiei publice centrale, unde sunt încadrate instituţiile din preambulul O.U.G. nr. 26/2012.

3.3. Nelegalitatea hotărârii recurate în raport de greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor O.U.G. nr. 26/2012 (încadrarea cheltuielilor fostei CNVM în limitele impuse de actul normativ)

În ipoteza în care, prin absurd, s-ar trece peste susţinerile anterioare şi s-ar aprecia că dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012 ar fi aplicabile, se impune a se constata că acestea nu au fost încălcate de reclamantă.

Astfel, în ceea ce priveşte contractul de asistenţă juridică încheiat cu SCA A., s-a arătat că dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi alin. (3) din O.U.G. nr. 26/2012 acordă posibilitatea ordonatorului de credite să aprobe achiziţionarea unor servicii juridice de asistenţă şi/sau reprezentare în măsura existenţei unui caz bine justificat.

Potrivit principiului fundamental de drept cine poate mai mult, poate şi mai puţin, în măsura în care încheierea unui contract de achiziţionare de servicii juridice este efectuată în temeiul unui caz bine justificat, cu atât mai mult şi modificarea unui astfel de contract de asistenţă juridică şi reprezentare este posibilă.

Privitor la dosar nr. x/2010, în cadrul căruia reclamanta B. a solicitat anularea unor acte emise de fosta CNVM şi obligarea acesteia la plata sumei de 153.203.262,74 RON, reclamanta în mod corect a apreciat justificată achiziţionarea unor servicii de asistenţă juridică şi reprezentare, sens în care a încheiat un contract cu societatea A.

Ca urmare a asistenţei juridice oferite de către această societate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, soluţionând recursul promovat de CNVM, având ca reprezentant convenţional societatea A., a modificat în tot hotărârea pronunţată în fond, respingând acţiunea formulată de B. şi obligând-o pe aceasta la achitarea unor cheltuieli judiciare în cuantum de 50.000 RON.

În mod cert, având în vedere cele prezentate, precum şi obiectul şi valoarea litigiului pentru care a fost încheiat contractul de asistenţă juridică şi reprezentare şi, ulterior modificat, rezultă cu evidenţă cazul bine justificat pentru care s-a optat pentru achiziţionarea serviciilor de asistenţă juridică şi reprezentare.

În ceea ce priveşte cheltuielile cu deplasarea, judecătorul fondului a apreciat în mod eronat că ar fi fost încălcate dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012.

Această categorie de cheltuieli, reprezentând cheltuieli de deplasare aferente participării la organismele europene şi la activităţile de cooperare regională, sunt exceptate de la cerinţa diminuării cu 30% potrivit art. II alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 26/2012.

Exceptând aceste cheltuieli de la măsura reducerii cu 30% impusă de O.U.G. nr. 26/2012, se observă că, din totalul cheltuielilor efectuate, rezultă suma de 291.725 RON, care însă se încadrează în limitele impuse de dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012.

Cu toate acestea, instanţa de fond în mod eronat a considerat că reclamanta, prin cheltuielile efectuate cu aceste deplasări, nu s-ar afla în situaţia exceptată de dispoziţiile legale anterior menţionate.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului împotriva sentinţei nr. 1363/2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, modificarea sentinţei recurate şi, pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată.

Recurenta-reclamantă a criticat pe calea unei cereri separate de recurs şi soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la cererea de suspendare a efectelor actelor administrative atacate.

În acest sens, au fost invocate următoarele motive de nelegalitate.

În ceea ce priveşte prima condiţie prevăzută de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa unui caz bine justificat, aceasta este îndeplinită în speţă, având în vedere că întreg raţionamentul Curţii de Conturi în dispunerea măsurilor a căror suspendare se solicită vizează, în esenţă, preluarea necondiţionată a unui punct de vedere, cel puţin discutabil, al Ministerului Finanţelor Publice.

Mai mult decât atât, îndeplinirea acestei condiţii este dată şi de faptul că încheierea nr. 30 privind soluţionarea contestaţiei administrative formulate de reclamantă nu este motivată în fapt şi în drept.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, respectiv necesitatea evitării unei pagube iminente, şi aceasta este îndeplinită în speţă.

Astfel, punerea în aplicare a Deciziei Curţii de Conturi presupune declanşarea demersurilor vizând stabilirea persoanelor responsabile pentru pretinsul prejudiciu constatat de intimată, precum şi, în mod subsecvent, declanşarea unor acţiuni în instanţă pentru recuperarea acestui prejudiciu.

Or, în măsura în care este cel puţin discutabilă legalitatea actelor administrative emise de Curtea de Conturi, declanşarea eventualelor acţiuni în instanţă faţă de persoanele presupus responsabile ar genera cheltuieli însemnate cu asistenţa juridică, plata taxelor de timbru şi a unor eventuale expertize.

Mai mult decât atât, aceste demersuri s-ar putea dovedi ineficace, instanţele de judecată putând considera în mod evident faptul că nu există un prejudiciu creat de pretinsele persoane responsabile, născându-se posibilitatea obligării la plata altor cheltuieli, în situaţia căderii în pretenţii.

În concluzie, recurenta a solicitat modificarea sentinţei recurate şi în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare a efectelor actelor administrative atacate, în sensul admiterii acestei cereri.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticile formulate, în raport de actele şi lucrărilor dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

1. Referitor la pretinsa nerespectare a prevederilor pct. 223 din Regulamentul privind Organizarea şi Desfăşurarea Activităţilor specifice Curţii de Conturi (RODAS)

Un prim element care se impune a fi precizat este acela că prima instanţă nu a reţinut nemotivarea în fapt şi în drept a încheierii de soluţionare a contestaţiei administrative, cum pretinde recurenta, ci a apreciat că "prin încheierea în cauză pârâta a înlăturat argumentele principale ale reclamantei, stabilind că aceasta avea obligaţia de a se conforma instrucţiunilor bugetare impuse de dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012".

Sub acest aspect, se constată că, în speţă, motivarea încheierii de soluţionare a contestaţiei administrative este una concisă, dar suficientă pentru a permite exercitarea controlului de legalitate asupra măsurilor instituite prin Decizia nr. X/40254/2013, dreptul la apărare al reclamantei fiind asigurat prin posibilitatea de a invoca în faţa instanţei de contencios administrativ toate motivele de nelegalitate privind actele administrative contestate.

Prin urmare, este neîntemeiată critica ce vizează nerespectarea prevederilor pct. 223 din RODAS.

2. Referitor la interpretarea şi aplicarea în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 26/2012

În mod corect prima instanţă a reţinut aplicabilitatea în cazul fostei CNVM a prevederilor O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi întărirea disciplinei financiare şi de modificare şi completare a unor acte normative, ţinând seama de domeniul de reglementare a acestui act normativ.

Astfel, potrivit art. I alin. (1) şi art. II alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012, prevederile acestui act normativ se aplică tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare şi subordonare, deci şi fostei CNVM, în calitate de "autoritate administrativă autonomă de specialitate, independentă, autofinanţată, cu personalitate juridică".

Nu prezintă relevanţă din această perspectivă procedura de elaborare şi aprobare a bugetului propriu de venituri şi cheltuieli şi nici principiile autonomiei şi independenţei acestei autorităţi, principii care se manifestă exclusiv în îndeplinirea atribuţiilor conferite de lege în domeniul său de competenţă.

În ceea ce priveşte respectarea de către entitatea auditată a prevederilor O.U.G. nr. 26/2012, în mod legal prima instanţă a menţinut constatările şi măsurile dispuse prin actele administrative contestate, având în vedere că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute la art. I alin. (2) din acest act normativ, respectiv lipsa unui personal de specialitate juridică angajat în această entitate sau a faptului că, deşi exista un astfel de personal, activitatea de asistenţă juridică şi reprezentare nu putea fi realizată decât prin încheierea actului adiţional nr. 1 din 30 aprilie 2012 la contractul de asistenţă juridică.

Referitor la cheltuielilor de deplasare aferente participării CNVM la organismele europene şi la activităţile de cooperare regională, în mod legal prima instanţă a reţinut că nu se încadrează în excepţiile prevăzute la art. II alin. (2) din O.U.G. nr. 26/2012, atâta vreme cât, cu probatoriile administrate în cauză nu s-a făcut dovada că aceste deplasări au fost aferente "proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile, vizitelor oficiale, vizitelor de stat, precum şi acţiunilor externe privind reprezentarea şi promovarea intereselor României, aprobate de primul-ministru".

În această privinţă, se observă că susţinerile recurentei nu sunt de natură să evidenţieze interpretarea ori aplicarea eronată a dispoziţiilor legale de către prima instanţă, ci reprezintă o reluare a argumentelor prezentate atât în procedura administrativă, cât şi în primă instanţă, argumente care nu demonstrează însă inexistenţa abaterilor reţinute prin actele administrative contestate.

În ceea ce priveşte soluţia dată de prima instanţă cererii de suspendare a executării actelor administrative, toate constatările instanţei de recurs anterior redate evidenţiază neîndeplinirea uneia dintre condiţiile prevăzute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat, astfel că în mod legal prima instanţă a respins în întegralitate cererea de chemare în judecată.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu este incident niciunul dintre motivele de casare reglementate de art. 488 din C. proc. civ. (2010), astfel că urmează să dispună respingerea recursului, ca nefondat, în temeiul art. 496 din acelaşi act normativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei nr. 1363 din 5 mai 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 octombrie 2016.