State Budget Indemnity for Procurement Financial Corrections: Mandatory UCVAP Verification Requirement

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul Municipiul Timişoara reprezentat prin Primarul Municipiului Timişoara, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 referitoare la proiectul "Reabilitarea infrastructurii publice urbane a malurilor Canalului Bega", emisă la 06.12.2013, înregistrată la Primăria Municipiului Timişoara sub nr. CDD2013-449 din 10 decembrie 2013, precum şi anularea deciziei nr. 35 din 20 ianuarie 2014, prin care a fost respinsă contestaţia.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 145 din 14 mai 2014, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Municipiul Timişoara prin Primarul Municipiului Timişoara, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs reclamantul Municipiul Timişoara, prin primar.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În opinia recurentului este greşit raţionamentul instanţei de fond sub aspectul circumscrierii culpei/răspunderii ministerului de resort (MFP - UCVAP), aspect de natură a deschide dreptul recurentului-reclamant la recuperarea sumelor de la buget cu titlu de corecţii financiare aplicate.

Dacă s-ar împărtăşi punctul de vedere al instanţei de fond, ar însemna să admitem, fără temei, neîndeplinirea de către o autoritate administrativă (MFP - UCVAP) a obligaţiilor legale ce-i revin (în speţă verificarea procedurii de achiziţie publică a contractului iniţiat de către autoritatea contractantă), în pofida notificării acesteia asupra iniţierii procedurii în discuţie, cu consecinţa lipsirii de sancţiune a unei astfel de conduite şi a prejudicierii dreptului la recuperarea corecţiilor financiare aplicate.

Atâta vreme cât autoritatea de resort a fost notificată în privinţa declanşării procedurii de achiziţie, aceasta avea obligaţia legală de a efectua verificarea, independent de cadrul unei proceduri de selecţie, astfel încât să nu poată fi ocolit în mod vădit şi nejustificat controlul de legalitate asupra procedurii în privinţa căreia autoritatea în cauză a fost expres şi direct încunoştinţată, cu implicaţii în planul responsabilităţii instituţionale.

Ca atare, în ceea ce priveşte responsabilitatea ministerului de resort şi naşterea dreptului la recuperarea de la buget a corecţiilor aplicate (consecinţă a culpei acestei autorităţi), eventuala neefectuare în concret a verificării asupra procedurii de achiziţie cu privire la care a fost notificată are aceeaşi semnificaţie şi efecte cu situaţia în care verificarea ar fi fost efectiv efectuată, dar cu aceeaşi finalitate a nedescoperirii culpabile a neregulilor pretins existente.

Recurentul apreciază că textul invocat de instanţă (art. 4 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006) trebuie interpretat nu restrictiv şi obtuz, ci în spiritul normei legale, în considerarea scopului şi finalităţii urmărite de legiuitor.

Altfel spus, nedescoperirea din culpă a eventualelor nereguli poate fi atât consecinţa unei verificări superficiale, cât şi a neîndeplinirii obligaţiei legale a organului de resort de a efectua verificarea în urma notificării asupra iniţierii procedurii de către autoritatea contractantă.

Altminteri ar însemna să fie încurajată pasivitatea şi lipsa de responsabilitate a unei autorităţi administrative cu atribuţii legale clare şi exprese în acest domeniu, dar care acţionează discreţionar şi culpabil, afectând drepturile şi interesele legitime ale autorităţii contractante.

Se mai susţine că instanţa de fond a reţinut aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 (act normativ circumscris neregulilor în utilizarea de fonduri europene pentru execuţia unor proiecte investiţionale de către autorităţile implicate), fără a observa că în speţă nu au fost derulate procedurile specifice prevăzute de acest act normativ, inclusiv sub aspectul contestaţiei măsurilor luate împotriva recurentului-reclamant, ministerul intimat-pârât nedeţinând de altfel prerogative legale directe în această materie.

Dispoziţiile procedurale prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 au natura unor norme speciale în raport cu prevederile O.G. nr. 14/2013, astfel încât primele (cu particularităţi specifice, distinctive) trebuiau aplicate cu prioritate atât de către ministerul intimat-pârât (care nu a îndeplinit formalităţile specifice acestui act normativ rezervat procedurilor de constatare a neregulilor în utilizarea fondurilor europene), cât şi de către instanţa de fond.

Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 23 martie 2016, recursul a fost admis în principiu.

Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că UAT Municipiul Timişoara, în calitate de autoritate contractantă, a demarat procedura de atribuire a contractului de prestări servicii în cadrul proiectului "Reabilitarea infrastructurii publice urbane a malurilor Canalului Bega", procedura de atribuire fiind lansată în SEAP la 22.09.2009, conform invitaţiei de participare nr. 86947.

Procedura a fost finalizată prin încheierea contractului de prestări servicii nr. 300 din 9 decembrie 2009, cu S.C. A. S.R.L.

Procedura de atribuire astfel derulată nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, în privinţa aspectelor procedurale, deşi autoritatea contractantă a notificat iniţierea procedurii Ministerului Finanţelor Publice, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din H.G. nr. 942/2006.

Ulterior, s-a constatat că acest contract de achiziţie publică a fost afectat de nereguli, în sensul O.U.G. nr. 66/2011, dispunându-se împotriva recurentului o corecţie financiară.

În temeiul O.G. nr. 14/2013, recurentul a formulat solicitarea de plată înregistrată la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice sub nr. 85977/MDRAP din 24.10.2013, pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare dispuse împotriva sa în cursul implementării proiectului.

Această cerere a fost respinsă de intimat, prin nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, emisă la 06.12.2013, reţinându-se că recurentul nu îndeplineşte condiţiile pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare în cadrul proiectului menţionat, întrucât procedura de atribuire a contractului de prestări servicii nr. 300 din 09 decembrie 2009, încheiat cu S.C. A. S.R.L., nu a făcut obiectul verificării Unităţii pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice, astfel cum impun dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013.

Nota emisă în procedura reglementată de art. 3 alin. (6) din Ordinul MDRAP nr. 2544 din 30 august 2013 a fost contestată, iar prin decizia nr. 35 din 20 ianuarie 2014, intimatul a respins ca neîntemeiată contestaţia.

Înalta Curte constată că recurentul solicită anularea notei prin care s-a respins cererea sa de suportare de la bugetul de stat a corecţiei financiare, respectiv, a deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, susţinând, în esenţă, că nu i se poate imputa omisiunea de emitere a abuzului consultativ reglementat de art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006, atâta timp cât controlul aspectelor procedurale în procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie publică este selectiv, iar în calitatea sa de autoritate contractantă acesta a înştiinţat Ministerul Finanţelor Publice despre iniţierea procedurii, în vederea efectuării controlului prin UCVAP/CVAP.

Susţinerile recurentului sunt nefondate, pentru considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (forma în vigoare la data procedurilor de atribuire a contractelor în litigiu):

"Art. 1. - (1) Se desemnează Ministerul Economiei şi Finanţelor ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale responsabil pentru îndeplinirea funcţiei de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor care intră sub incidenţa legislaţiei privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.

(2) În sensul prevederilor alin. (1), fac obiectul verificării aspectele procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor cu valoare estimată, fără TVA, egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 124 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Art. 4. - În îndeplinirea funcţiei de verificare, atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice sunt următoarele:

d) emiterea de avize cu caracter consultativ în situaţia în care se constată neconcordanţe în aplicarea legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice."

Conform art. 2 alin. (1)-(4) din O.G. nr. 14/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice:

"Art. 2. - (1) Creanţele bugetare rezultate din corecţiile financiare şi sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecţiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la o poziţie distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe sunt contestate sau în litigiu, cât şi în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, în urma stabilirii corecţiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică:

a) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, şi pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată;

b) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată în perioada 10 iunie 2011-1 octombrie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP şi pentru care a fost înscrisă opinia fără observaţii de către UCVAP/CVAP, în conformitate cu art. 4 alin. (3) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 52/2011;

c) în cazul contractelor de achiziţie publică, încheiate de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată începând cu data de 1 octombrie 2011, pentru care documentaţia de atribuire a fost evaluată şi aprobată de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, denumită în continuare ANRMAP, în conformitate cu atribuţiile sale prevăzute la art. 71 alin. (3) lit. a) din H.G. nr. 525/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia contractelor de achiziţie publică la care, prin modificările aduse documentaţiei de atribuire intervenite după data publicării anunţului/invitaţiei de participare în Sistemul electronic al achiziţiilor publice, au fost constatate abateri de la prevederile legislaţiei privind achiziţiile publice."

Din coroborarea textelor legale de mai sus rezultă că verificarea procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică se realiza în mod selectiv de către Ministerul Finanţelor Publice, pentru fiecare procedură în parte, prin structurile sale specializate de la nivel central şi teritorial, iar în speţa dedusă judecăţii, procedura de achiziţie publică atribuită de reclamantă, nefiind selectată pentru verificare de către UCVAP/CVAP.

Pentru a putea fi suportate de la bugetul de stat, sumele reţinute în sarcina solicitantului trebuie să îndeplinească cumulativ, următoarele condiţii:

- sumele să rezulte din corecţiile financiare aplicate conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011;

- procedura de achiziţie publică să fie iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011;

- procedura de atribuire să facă obiectul verificării Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, şi pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006.

Din analizarea conformităţii solicitării formulate de către UAT Timişoara în raport de dispoziţiile O.G. nr. 14/2013, rezultă faptul că suma solicitată de recurentul-reclamant pentru a fi suportată din bugetul de stat a rezultat din aplicarea unei reduceri procentuale conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, procedura de achiziţie a fost iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011, respectiv în data de 22.09.2009, această procedură de atribuire nefăcând obiectul verificării UCVAP/CVAP, şi pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006, aspect pe care recurentul nu îl neagă.

Având în vedere faptul că documentaţia de atribuire nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, neexistând un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006 şi nefiind reglementată de O.G. nr. 14/2013, Înalta Curte constată că aceasta nu intră sub incidenţa prevederilor acestui act normativ.

În cuprinsul prevederilor art. 2 din O.G. nr. 14/2013, legiuitorul a reglementat anumite situaţii, detaliate expres, respectiv situaţia în care atribuţiile privind verificarea aspectelor procedurale aferente procesului de achiziţie revenea şi altor instituţii - UCVAP/CVAP.

Legiuitorul a vizat astfel numai procedurile determinate de un anumit prag valoric cu privire la care UCVAP/CVAP avea atribuţii de verificare, iar orice altă situaţie, nefiind reglementată în cuprinsul actului normativ, nu face obiectul acestuia.

Prin urmare, nu se poate invoca de către recurent îndeplinirea condiţiilor cumulative prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 prin nereglementarea situaţiei de faţă (lipsa atribuţiilor de verificare din parte UCVAP/CVAP a contractelor de achiziţie aflate sub pragul valoric prevăzut de art. 124 din O.U.G. nr. 34/2006), chiar dacă aceasta a transmis către UCVAP o notificare privind procedura de achiziţie publică pe care urma să o organizeze.

Indiferent dacă recurentul contestă oportunitatea solicitării de către legiuitor a existenţei observatorilor UCVAP/CVAP pentru verificarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie publică, pentru a se da curs solicitării acestuia privind suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la legislaţia în domeniul achiziţiilor publice, acesta trebuia să îndeplinească condiţiile cumulative solicitate imperativ de lege prin dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2014.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat faptul că suportarea de la bugetul de stat a unor creanţe stabilite prin corecţii financiare, urmare a constatării unor nereguli, reprezintă, deci, o excepţie de la regula astfel instituită şi raţiunea edictării ei o constituie tocmai faptul că legiuitorul a înţeles să transfere răspunderea pentru o astfel de creanţă în sarcina statului, reprezentat prin Ministerul de Finanţe, în considerarea faptului că prin O.U.G. nr. 30/2006 acestui organism îi sunt instituite obligaţii de a veghea asupra legalităţii procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie publică, sub aspect procedural.

Faptul că UCVAP nu şi-ar fi îndeplinit obligaţia de a efectua verificarea în urma notificării asupra iniţierii procedurii de către autoritatea contractantă nu reprezintă o împrejurare de natură a se putea deroga de la dispoziţiile imperative ale art. 2 alin. (4) lit. 1 din O.G. nr. 14/2014.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Timişoara, prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 145 din 14 mai 2014, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 octombrie 2016.