Natura 2000 forestry compensation: premature action due to unadopted state aid methodological norms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură obligarea acestora, în solidar, la plata sumei de 205.965,53 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar, pentru suprafaţa de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional TI şi T2, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010, şi la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal, în cuantum de 205.965,53 RON, începând cel puţin cu data de 20.02.2014 - data la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care a înaintat cererea nr. x către B., pârâţii refuzând nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensaţiilor cuvenite.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 444 din 4 decembrie 2014, a respins excepţia insuficientei timbrări a cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură.

Totodată, a respins excepţiile necompetenţei materiale a Curţii de Apel Craiova şi prescripţiei dreptului material la acţiune, invocate de pârâţi, precum şi excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi prematurităţii acţiunii, invocate de pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Prin aceeaşi sentinţă, a admis, în parte, acţiunea, a obligat pârâţii să achite reclamantei suma de 205 965,53 RON, aferentă anului 2010, reprezentând contravaloare compensaţii şi dobânda legală, începând cu data formulării acţiunii, respectiv 17.09.2014, precum şi suma de 5250 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a susţinut că în mod greşit a fost respinsă excepţia lipsei calităţii sale procesuale, cu ignorarea prevederilor legale incidente.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, recurentul a arătat că nu a susţinut că nu ar avea calitate de autoritate publică centrală sau de ordonator principal de credite, ci faptul că nu ar avea aceste calităţi în ceea ce priveşte acordarea compensaţiilor în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din C. silv., calităţi de care beneficiază Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, conform atribuţiilor ce i-au fost conferite de către H.G. nr. 428/2013.

Prin H.G. nr. 428/2013 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru ape, păduri şi piscicultură, precum şi pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 48/2013, se indică în mod expres calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor cât şi cea de ordonator principal de credite în acest domeniu al departamentului, care are personalitate juridică proprie.

Aşadar, silvicultura este doar a ramură în domeniul pădurilor aflat sub autoritatea departamentului, fiind evidentă identitatea între sintagma folosită de C. silv. de autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură şi sintagma folosită de H.G. nr. 428/2013 de autoritate publică centrală în domeniile ape, păduri şi piscicultură.

Prin urmare, se justifică competenţa exclusivă a Departamentului în acordarea eventualelor compensaţii întemeiate pe prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din C. silv., cât şi lipsa calităţii procesuale pasive a ministerului, pe acelaşi considerent.

Totodată, a arătat că şi în privinţa respingerii excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, prima instanţă a interpretat greşit normele de drept material incidente în cauză.

În opinia recurentului, dreptul reclamantei îşi are izvorul în prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 din C. silv. şi nu este influenţat de Decizia nr. C(2012) 5166 final din 19.07.2012, iar în cazul în care ar fi fost influenţat de publicarea Deciziei Comisiei Europene, conform acesteia, ar fi trebuit să fie din nou suspendat atâta timp cât respectiva Decizie are prevăzut un termen de aplicare data de 31.12.2013, cu 9 luni înainte de data introducerii acţiunii reclamantei (17.09.2014).

Recurenta a apreciat că intervine sancţiunea prescripţiei dreptului la acţiune raportat şi la termenul de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

Pe fondul cauzei, recurentul a criticat hotărârea primei instanţe prin prisma Deciziei Comisiei Europene, în sensul că acest act prevede şi cerinţele a căror îndeplinire condiţionează acordarea compensaţiilor, cât şi perioada pentru care a fost emisă respectiva decizie.

Astfel, a făcut trimitere la rubrica Durată şi buget din cadrul acestei Decizii în care se fac referiri despre Schemă, schemă care în cauză nu a fost publicată în Monitorul oficial şi nici nu ne mai aflăm înăuntrul termenului care a expirat la data de 31 decembrie 2013.

În ceea ce priveşte justificarea pretenţiilor reclamantei, recurenta a afirmat că prima instanţă s-a limitat în a califica excepţia prematurităţii ca fiind o apărare de fond, fără a cerceta dacă aceasta a făcut dovada cerinţelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009 - art. 6 din Anexa 1.

În concluzie, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 8 aprilie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 16 iunie 2016.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţilor publice intimate privind avizarea şi acordarea despăgubirilor aferente anului 2010, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar, pentru suprafaţa de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 în România - tipul funcţional TI şi T2, şi dobânzilor, refuz comunicat prin Adresa nr. x/CD din 12.08.2014.

1.1. Referitor la motivul de recurs privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, instanţa de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizat, avându-se în vedere că, potrivit art. 3 din H.G. nr. 38/2015, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru ape, păduri şi piscicultură sunt părţi.

De altfel, menţinerea în cauză a ministerului se impune şi din perspectiva dispoziţiilor art. 6 din H.G. nr. 38/2015.

1.2. În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de prima instanţă asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, se constată că este corectă, în raport cu prevederile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009, plata compensaţiilor solicitate fiind condiţionată de obţinerea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

În cauză, faţă de data introducerii acţiunii 17.09.2014 şi având în vedere că Decizia nr. C (2012) 5166 final este din data de 19.07.2012, termenul de prescripţie de 3 ani, care curge de la data de 19.07.2012, nu s-a împlinit.

Pe fondul cauzei, instanţa de control judiciar reţine că motivul de recurs este întemeiat, acţiunea reclamantei impunându-se a fi respinsă ca prematur formulată, cu consecinţa respingerii şi a cheltuielilor de judecată solicitate de reclamantă.

Prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind C. silv., republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.

Prin Adresa nr. x/CD din 12.08.2014, Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a comunicat reclamantei faptul că proiectul de hotărâre pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesară acoperiririi costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de iportanţă comunitară Natura 2000, se află în circuit de avizare externă.

Se observă astfel că absenţa normelor metodologice a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, prin adresele menţionate s-a comunicat reclamantei imposibilitatea acordării compensaţiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora. Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 36/2015, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reţinute de către prima instanţă.

Instanţa de control judiciar reţine, în concordanţă cu considerentele acestei decizii, că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din C. silv., au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celor proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Aşadar, acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu art. 87 alin. (1), alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

În speţă, pentru perioada de referinţă analizată (2010-2013), sunt relevante dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

O.G. nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În temeiul acestor dispoziţii legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din aceeaşi decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Aşa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ naţional, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anulare destinate gestionării durabile a fondului forestier.

Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României H.G. pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin urmare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare sus-menţiont, excepţia prematurităţii acţiunii fiind astfel întemeiată.

Cu toate acestea, Înalta Curte observă că, întra-adevăr, aşa cum s-a reţinut şi în decizia pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept invocată, este real faptul că situaţia juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiţii suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuţie, este aptă să lezeze dreptul la compensaţii pe care îl au proprietarii suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, însă, pentru această situaţie partea are la îndemână un alt remediu judiciar.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca prematur formulată, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Totodată, va menţine dispoziţiile sentinţei privind soluţionarea excepţiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 444 din 4 decembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată, în sensul că respinge acţiunea reclamantei A. privind acordarea compensaţiilor şi dobânzii legale aferente ca prematur formulată, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Menţine dispoziţiile sentinţei privind soluţionarea excepţiilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 octombrie 2016.