Suspension of audit authority decision: failure to prove evident illegality or imminent irreparable harm in provisional review

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2014 la data de 09.05.2014, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu parata Curtea de Conturi a României suspendarea executării Deciziei nr. 2 din 13 ianuarie 2014 privind punctele 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, din secţiunea "Constatări" precum şi a masurilor corelative din secţiunea "Masuri dispuse" de la punctele I.3.; II.6.; II.7.; II.8.; II.9.; II.10; II.11.; II.12; II.13.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2079 din 30 iunie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a apreciat că sunt îndeplinite primele două condiţii prevăzute de art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv decizia Curţii de Conturi este, în mod indiscutabil, un act administrativ cu caracter individual, în raport de conţinutul său, iar reclamanta a promovat acţiune în anulare împotriva acesteia; nu aceeaşi fiind soluţia instanţei cu privire la cerinţele îndeplinirii cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Astfel, referitor la condiţia cazului bine justificat, instanţa de fond a reţinut că reclamanta nu a expus ca fiind fondată nicio împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, după cum cer prev. art. 14 alin. (1) şi art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004; constatând că decizia a fost emisă în forma prevăzută de lege, de autoritatea competentă, cu indicarea temeiurilor de fapt şi de drept incidente, fiind amplu şi coerent dezvoltat raţionamentul avut în vedere de Curtea de Conturi, iar măsurile dispuse sunt conforme dispoziţiilor legale, luând deopotrivă în considerare şi situaţia proprie a reclamantei.

Instanţa de fond a apreciat că reclamanta pretinde doar o altă interpretare a contextului factual şi, în mod corespunzător, a normelor juridice incidente, nefiind însă de domeniul evidenţei că interpretarea Curţii de Conturi ar fi eronată sau contra legem.

Pe fondul problemei ridicate de reclamantă, instanţa de fond a apreciat că argumentele invocate sunt, aşa cum s-a arătat în cele ce preced, critici de nelegalitate a actului contestat, care nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun, în mod obligatoriu, administrarea unor probe şi o analiză pe fondul cauzei, ceea ce excede obiectului prezentei cereri.

Altfel spus, pentru a verifica legalitatea şi temeinicia aspectelor constatate de către autoritatea pârâtă, cu privire la plăţile nedatorate efectuate, la prevederile legale nerespectate şi pe cale de consecinţă la măsurile dispuse în sarcina reclamantei, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, instanţa trebuie să efectueze un examen ce ţine de fond, neconstatând nicio împrejurare din care să rezulte cu puterea evidenţei caracterul nelegal al constatărilor pârâtei şi al măsurilor dispuse de aceasta.

Decizia nr. 2 din 13 ianuarie 2014 nu este evident nelegală, fiind corespunzătoare documentaţiei ce a stat la baza emiterii sale, motivată în fapt dar şi în drept.

Totodată, a apreciat instanţa de fond că, pentru a răspunde criticii reclamantei, este necesară administrarea de probe suplimentare pentru a observa dacă respectivele servicii au fost efectiv prestate sau nu, ceea ce excede verificărilor posibil a fi efectuate într-o cerere de suspendare.

Referitor la împrejurarea că auditorii externi au solicitat efectuarea unei verificări la societatea în discuţie dar nu au mai aşteptat rezultatul inspecţiei fiscale efectuate de către organele de specialitate, concluzionând efectuarea de plăţi nelegale, instanţa de fond nu a constatat nicio dispoziţie legală care să impună aşteptarea rezultatului respectivei verificări şi respectiv sancţiunea pentru nerespectarea respectivei norme.

Totodată, Curtea nu a reţinut nici argumentul reclamantei în sensul că facturile achitate cu titlu de impozit pe clădiri (suma de 327.394 RON) reprezintă refacturarea sumelor prevăzute de art. 6.2.1 din Contractul nr. x/2009, în contextul neexplicării procedeului (refacturării sumelor prestate pentru servicii ce fac obiectul contractului sub denumirea de impozit pe clădiri) dar şi în raport de principiul potrivit căruia impozitul constituie o sarcină a proprietăţii.

Cu privire la criticile aduse primului punct şi măsurii dispuse în consecinţă de Curtea de Conturi, şi anume că în cazul administratorilor unei societăţi comerciale raporturile juridice cu societatea sunt raporturi juridice de mandat şi nu raporturi de muncă, iar disp. art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 129/2000, a apreciat Curtea de Apel nu pot fi interpretate în sensul că acestea interzic avansarea unor sume de bani de către aceste entităţi în scopul pregătirii profesionale a altor persoane decât salariaţii, acestea nu relevă nelegalitatea evidentă a constatărilor pârâtei.

Se observă că textul legal evocat face vorbire expres despre condiţii care trebuie asigurate salariaţilor, legiuitorul indicând clar pe destinatarii normei legale.

Totodată, norma nu poate fi aplicată prin analogie şi altor raporturi juridice, cu atât mai puţin când acestea exced dreptului muncii, cum este cazul în speţă.

Fiind vorba aşadar de raporturi distincte, raporturi de mandat ce se bucură de o anumită specificitate, acestea sunt reglementate de o legislaţie specială, numai în completare aplicându-se dreptul comun. Aşa fiind, reclamanta nu a indicat norma legală specială care permitea decontarea taxelor de participare la cursurile de pregătire profesională pentru doi membrii ai Consiliului de Administraţie, care nu aveau şi calitatea de salariaţi ai societăţii.

Cu privire la cel de-al doilea punct, instanţa de fond a apreciat ca irelevante susţinerile reclamantei în sensul inexistenţei unei incompatibilităţi între profesia de consilier juridic şi cea de mediator întrucât ceea ce a reţinut Curtea de Conturi constituie un aspect distinct, respectiv prin participarea la curs nu s-au realizat: actualizarea cunoştinţelor şi deprinderilor specifice postului şi locului de muncă şi perfecţionarea pregătirii profesionale pentru ocupaţia de bază, dobândirea unor cunoştinţe avansate necesare pentru realizarea activităţii profesionale şi adaptarea profesională la cerinţele postului şi ale locului de muncă, obiective specifice pregătirii profesionale a salariaţilor, reglementate de O.G. nr. 129/2000.

A apreciat prima instanţă că, obligativitatea participării la o şedinţă de informare privind avantajele medierii, în ipoteza declanşării unui litigiu în faţa instanţei de judecată, nu constituie un argument pertinent pentru a îmbrăţişa interpretarea reclamantei şi pentru a considera obligativitatea acesteia de a efectua plăţi pentru participarea unui salariat (consilier juridic) la cursul de formare a mediatorilor, care permite accesul la o altă ocupaţie/profesie decât cele prevăzute în statul de funcţii şi organigrama S.C. A. S.A. ori pentru nelegalitatea actului ce formează obiect al prezentei cereri de suspendare.

Prima instanţă a apreciat astfel că cerinţa cazului bine justificat nu este îndeplinită în cauza de faţă.

Totodată, instanţa fondului a apreciat că nu este îndeplinită nici condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente, adică a unui prejudiciu material viitor şi previzibil în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Totodată, din probele administrate în cauză nu a reieşit nici vreo posibilitate de perturbare previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, astfel cum sunt acestea definite de art. 2 alin. (1) lit. b), m) şi r) din Legea nr. 554/2004.

A considerat prima instanţă că paguba iminentă nu se analizează în general, prin prisma implicaţiilor pe care le-ar putea avea executarea actului administrativ unilateral emis asupra unei categorii nedeterminate, ci, în concret, prin prisma persoanei celui vizat şi a situaţiei sale specifice. În plus, pretinsa pagubă iminentă nu se poate limita doar la simpla posibilitate ori chiar iminenţa executării silite a actului administrativ devenit titlu executoriu, întrucât aceasta este expresia unui drept recunoscut de lege în beneficiul titularului dreptului de creanţă reieşit din respectivul titlu.

Executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, ceea ce în cauza de faţă nu s-a configurat la nivel de aparenţă specifică procedurii de suspendare executare act administrativ unilateral.

Instanţa de fond a reţinut faptul că nu se poate afirma de plano că executarea unui act administrativ este prejudiciabilă pentru persoana obligată la aceasta, iar eventuala pagubă nu este nici iminentă în sensul textului de lege mai sus evocat şi nici imposibil sau foarte greu de recuperat, apreciind şi faptul că reclamanta se poate prevala de disp. art. 235 din Hotărârea nr. 130/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, în conformitate cu care:

"În condiţiile în care conducătorul entităţii verificate prezintă în scris până la termenul stabilit prin decizie argumente temeinice care justifică neaducerea la îndeplinire a măsurilor, acesta poate solicita prelungirea termenului stabilit în decizie".

În ceea ce priveşte obligaţia trasată de pârâtă reclamantei de a promova demersuri în vederea recuperării unor sume apreciate ca fiind acordate nelegal de pârâtă, a considerat prima instanţă că aceasta nu este în niciun caz prejudiciabilă pentru reclamantă, fiind vorba de acţiuni care ar avea ca finalitate mărirea patrimoniului instituţiei.

În ceea ce priveşte eventualul prejudiciu cauzat altor persoane, angajaţi sau colaboratori ai societăţii, instanţa fondului a reţinut că nu poate fi reţinut în soluţionarea favorabilă a cererii reclamantei de suspendare întrucât nu este vorba de un drept propriu al său, neputând fi deci invocat valabil un drept al altuia.

Argumentul referitor la iniţiativa prestatorilor societăţii reclamante în vederea rezilierii contractelor pentru nerespectarea obligaţiilor contractuale asumate nu poate fi primit cât timp ab initio este vorba de contracte şi/sau acte adiţionale apreciate ca nelegale de către autoritatea pârâtă, intervenite între aceste părţi.

Tot astfel, nu poate fi primit nici argumentul referitor la acţiunile judiciare promovate de salariaţii societăţii potrivit legislaţiei muncii, cât timp eventualele drepturi astfel pretinse de aceştia au un caracter nelegal, conform actelor emise de pârâta Curtea de Conturi şi vizate de prezentul demers judiciar.

Altfel spus, nu poate fi primit punctul de vedere prezentat de reclamantă, în susţinerea pagubei iminente, în sensul imposibilităţii aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi în vederea intrării în legalitate, pentru considerentul acţiunilor prestatorilor şi angajaţilor pentru apărarea drepturilor apreciate ca nelegale de pârâta Curtea de Conturi.

Prima instanţă a mai constatat că nu s-a făcut dovada că executarea măsurilor dispuse prin decizia Curţii de Conturi ar duce la perturbarea gravă a activităţii şi a contabilităţii societăţii reclamante, nefiind arătat de altfel nici eventualul prejudiciu astfel cauzat, respectiv în ce ar consta acesta, şi nici dovada imposibilităţii reparării acestuia.

Sub acest din urmă aspect prima instanţă a reţinut insuficienţa probatorie a înscrisurilor depuse în context de reclamantă. Astfel, nu s-au depus documente contabile aferente perioadei de referinţă sau imediat următoare (în care urmează a fi aduse la îndeplinire măsurile dispuse), în special bilanţul contabil, contul de profit şi pierdere, balanţa de verificare sintetică şi analitică. De fapt, nu a fost depus niciun înscris.

Totodată, instanţa de fond a apreciat că suma indicată de reclamantă cu titlu de prejudiciu nu reprezintă decât o estimare, pârâta stabilind în cadrul măsurilor de adus la îndeplinire de reclamantă dispunerea de măsuri în vederea identificării cazurilor de cheltuieli nedatorate, stabilirii prejudiciului şi depunerea de demersuri în vederea intrării în legalitate.

Şi dacă s-ar considera a fi îndeplinită această din urmă condiţie, instanţa fondului a menţionat că nu poate admite cererea de suspendare deoarece, aşa cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, cerinţele obligatorii pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ. Or, în cazul de faţă, întrucât a concluzionat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, măsura suspendării nu poate fi dispusă.

Astfel, Curtea de Apel Bucureşti a constatat că cererea de suspendare nu îndeplineşte cerinţele art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care a respins-o, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta A. S.A a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecând cauza în fond, instanţa să admită acţiunea, astfel cum a fost formulată.

Prin cererea de recurs, recurenta a solicitat a se avea în vedere că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material; recursul fiind încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea recursului recurenta a susţinut că, în ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, argumentele invocate, ce releva nelegalitatea actului administrativ atacat, sunt similare atât pentru susţinerea cererii pe fondul ei, cat şi pentru susţinerea cererii de suspendare, este de la sine înţeleasa necesitatea invocării acestor argumente in ambele demersuri judiciare, mai ales ca nu este interzisa aceasta procedura in niciunul din actele normative incidente aplicabile.

Mai susţine recurenta - reclamantă că, diferenţa intre cele doua tipuri de cerere rezida doar în profunzimea analizei pe care instanţele o realizează; în cadrul acţiunii in anulare, instanţa trebuind sa stabilească, in mod cert, daca s-a încălcat dreptul pretins de reclamant, în timp ce, în cadrul acţiunii in suspendare, aceasta va stabili doar daca aparenta dreptului este in favoarea reclamantului, cu referire la existenta indoielii serioase asupra legalităţii actului.

Or, prima instanţa s-a rezumat numai la afirmaţia neîndeplinirii condiţiei cazului justificat, motivat de faptul ca argumentele invocate sunt critici de nelegalitate care presupun administrarea de probe şi o analiza a fondului cauzei şi vor fi analizate in faza judecaţii pe fond a actului, deşi avea obligaţia, potrivit dispoziţiilor legale referitoare la condiţia cazului bine justificat, sa "pipăie fondul cauzei" şi sa analizeze daca au fost invocate împrejurări de fapt şi de drept aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat şi nu sa se comporte ca o instanţa investita cu soluţionarea pe fond a acţiunii privind anularea actului in discuţie.

În acest sens recurenta - reclamantă invocă Recomandarea nr. R(89)8 adoptata de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecţia jurisdictionala provizorie in materie administrativa, care menţionează ca autoritatea jurisdictionala chemata sa decidă o atare măsura, trebuie sa aprecieze ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente.

Or, susţine recurenta - reclamantă, instanţa de fond nu a făcut o astfel de analiza, ci pur şi simplu a preluat susţinerile Curţii de Conturi, apreciind ca sunt temeinice şi legale constatările acesteia.

Totodată, recurenta - reclamantă apreciază că motivarea hotărârii de către instanţa de fond este contradictorie.

Astfel, pe de o parte în parag. (3) - pagina 7 din cuprinsul hotărârii se menţionează ca societatea reclamantă a invocat argumente ce reprezintă critici de nelegalitate ale actelor emise, însă în parag. (4) - pagina 7 menţionează ca aparenta de nelegalitate a actului trebuie sa rezulte din acele împrejurări de fapt şi de drept care constituie "indici de nelegalitate", însa, în mod straniu nu retine ca argumentele invocate de societate, ce reprezintă critici de nelegalitate ale actelor emise, nu intra in categoria acelor împrejurări de fapt şi de drept care constituie "indici de nelegalitate".

Susţine recurenta - reclamantă că motivele invocate de societate nu au fost analizate de către instanţa de fond. Consideră aceasta că argumentele sale sunt de natură a demonstra legalitatea actului a cărui suspendare o solicită.

În continuare, recurenta - reclamantă reia susţinerile din faţa instanţei de fond referitoare la netemeinicia constatărilor şi măsurilor dispuse de intimata - pârâtă.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la prevenirea unei pagube iminente, susţine recurenta că, eronat a reţinut instanţa de fond că nu este îndeplinită această condiţie, în contextul în care, în cuprinsul deciziei a cărei suspendare o solicită există dispoziţii care ar crea un prejudiciu societăţii, respectiv:

punerea in executare a masurilor dispuse de către Curtea de Conturi, astfel cum au fost anterior menţionate, au ca şi consecinţa a executării recuperarea sumelor de bani de la:

prestatorii de servicii (spre exp: S.C. B. S.R.L.; S.C. C.);

personalul societăţii (directorul general, consilierul juridic, membrilor şi secretarilor consiliului de administraţie etc). .;, astfel că, instanţa de recurs ar trebui să aibă în vedere în condiţiile în care nu au fost analizate motivele invocate de societate, va rugam sa aveţi in vedere argumentele noastre ce sunt de natura a demonstra nelegalitatea actului a cărui suspendare o solicită.

Ca şi la judecata pe fond, recurenta - reclamantă solicită instanţei a constata că nu se poate solicita restituirea unei părţi din sumele achitate prestatorilor societăţii, care de altfel au fost achitate în baza unor contracte ferme şi in baza documentelor prevăzute de lege, fără a exista consecinţe care vor fi greu de înlaturat,:

Întrucât in cazul de fata contractele fiind finalizate la termen prestatorii societăţii vor avea la îndemână posibilitatea solicitării rezolutiunii contractelor in discuţie, motivat de faptul ca A. nu şi-a respectat obligaţiile contractuale (respectiv de plata a sumelor ce fac obiectul acestor contracte), cu consecinţa restiturii prestaţiilor primite;

iar pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale, aceştia vor putea cere executarea garanţiilor prevăzute de art. 7.6. din Contractul de închiriere nr. CI88 din 08 decembrie 2008 încheiat cu S.C. B. S.R.L.

În concluzie, recurenta - reclamantă solicită admiterea recursului şi, rejudecând cauza în fond, sa se admită acţiunea astfel cum a fost formulata, în sensul suspendării executării Deciziei nr. 2 din 13 ianuarie 2014 (in continuare denumita, "Decizia";, emisa de Curtea de Conturi a României, privind punctele 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, din secţiunea "Constatări" precum şi a masurilor corelative din secţiunea "Masuri dispuse" de la punctele 1.3.; H.6.; II.7.; H.8.; H.9.; 11.10; 11.11.; 11.12; 11.13.

Apărările intimatei

Împotriva recursului a formulat întâmpinare intimata - pârâtă Curtea de Conturi a României solicitând respingerea acestuia, ca nefondat şi menţinerea soluţiei dată de instanţa de fond, ca fiind legală şi temeinică.

Arată intimata pârâtă că întreaga motivare a recurentei -reclamante constă în reluarea susţinerilor din faţa instanţei de fond, în fapt, fiind vorba despre aspecte ce ţin de fondul cauzei privind netemeinicia constatărilor şi măsurilor dispuse.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, apreciază intimata - pârâtă că recurenta - reclamantă nu a justificat în niciun fel îndeplinirea acestei condiţii, neaducând niciun argument întemeiat care să demonstreze că în cauză sunt împrejurări de natură să susţină existenţa "cazului bine justificat".

Apreciază intimata - pârâtă că, pentru a fi admisibilă cererea de suspendare ar fi trebuit să se demonstreze instanţei de fond că există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, ceea ce nu s-a întâmplat în speţa de faţă.

Mai mult chiar, nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie atât de evidentă încât instanţa de judecată să o poată constata fără a intra pe fondul cauzei. Motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

"Existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra legalităţii actelor administrative." (Decizia nr. 768/2011, pronunţată în Dosar nr. x/2010.)

Faţă de aceste aspecte, intimata - pârâtă solicită instanţei de recurs a reţine netemeinicia argumentelor pe care se bazează recurenta - reclamantă în ceea ce priveşte existenţa "cazului bine justificat", potrivit cărora echipa de control a verificat o altă perioadă decât cea stabilită în mandatul acordat de Curtea de Conturi, unele operaţiuni derulate au fost verificate de două ori, cheltuielile au fost efectuate cu respectarea legislaţiei în materie, invocând în acest sens pct. 109 din Regulament, lit. a), b) şi c).

Astfel, apreciază intimata - pârâtă că instanţa de fond în mod corect a înlăturat susţinerile reclamantei, întrucât echipa de audit a procedat corect extinzând perioada verificărilor efectuate, aceasta fiind o obligaţie care nu necesită aprobarea prealabilă a şefului departamentului coordonator al acţiunii.

În ceea ce priveşte condiţia " pagubei iminente", susţine intimata - pârâtă că recurenta - reclamantă nu a demonstrat iminenţa producerii unei pagube importante instituţiei în sine, în sensul dispoziţiilor art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004; susţinându-se de către parte doar că paguba iminentă ar consta în stabilirea în sarcina societăţii a obligaţiei de recuperare a prejudiciilor în cuantum de aproximativ 4.039.480 RON. Intimata - pârâtă apreciază că, dimpotrivă, dacă s-ar proceda la aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse, s-ar înlătura abaterile constatate şi s-ar preveni producerea unor prejudicii bugetului entităţii.

Mai susţine intimata - pârâtă că, dacă, în mod ipotetic, instanţa de recurs ar admite cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 2/2013, ar însemna că toate măsurile cuprinse în deciziile emise de Curtea de Conturi şi care au fost atacate la instanţele de judecată, vor trebui, în mod obligatoriu, să fie suspendate de instanţa de judecată până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, în caz contrar producându-se o "pagubă iminentă' entităţii controlate.

Or, o astfel de interpretare ar putea duce chiar la blocarea activităţii Curţii de Conturi care nu şi-ar mai putea pune în aplicare măsurile dispuse în exercitarea atribuţiilor specifice reglementate expres de dispoziţiile Legii nr. 94/1992, republicată, precum şi de cele cuprinse în Regulament.

Mai mult decât atât, dacă, prin absurd, s-ar admite cererea recurentei - reclamante, prin această abordare ar fi încălcat însăşi caracterul excepţional al măsurii suspendării executării actului administrativ de către instanţa de judecată, suspendare ce se poate dispune doar cu îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ.

Totodată, intimata - pârâtă solicită instanţei a avea în vedere faptul că societatea recurentă - reclamantă avea la dispoziţie prevederile pct. 235 din RODAS potrivit cărora "în condiţiile în care conducătorul entităţii verificate prezintă în scris până la termenul stabilit prin decizie argumente temeinice care justifică neaducerea la îndeplinire a măsurilor, acesta poate solicita prelungirea termenului stabilit în decizie".

În concluzie, solicită respingerea, ca nefondată, a cererii de recurs şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a hotărârii recurate.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din 7 aprilie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Părţile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din 21 iunie 2016, completul filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul recurentei ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu suspendarea executării Deciziei nr. 2/13.01.2014 emisă de Curtea de Conturi a României, privind punctele 3,4,5,6,7,8,9,10,11 din secţiunea " Constatări" precum şi a măsurilor corelative din secţiunea " Măsuri dispuse" de la punctele I.1, II.6, II.8, II.9, II.10, II.11, II.12, II.13.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de "protecţie provizorie" a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

În literatura de specialitate, se precizează că pentru a se dovedi existenţa unui caz bine justificat reclamantul trebuie să înfăţişeze instanţei împrejurări legate de starea de fapt, de diligentele depuse, de atitudinea autorităţii, de posibile efecte asupra instituţiei/autorităţii publice sau asupra altor persoane.

În plus, suspendarea unui act administrativ se impune atunci când prezumţia de legalitate care îl caracterizează "păleşte" sau nu poate fi nici măcar percepută, când actul nu se bucură de credibilitate şi forţă, datorată unei nelegalităţi evidente.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conţinutul prevederilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, instanţa de recurs constată că soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, apreciindu-se corect, în raport de susţinerile părţilor şi de probele depuse la dosar, că recurenta - reclamantă "nu a expus, ca fiind fondată nici o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ," astfel cum impun dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi (2) lit. t) in Legea nr. 554/2004; în esenţă, reclamanta pretinzând doar o altă interpretare a contextului factual şi a normelor juridice incidente; nefiind însă evident că interpretarea Curţii de Conturi ar fi eronată sau contra legem.

Astfel cum corect a constatat şi instanţa de fond, Înalta Curte apreciază la rându-i că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta - reclamantă "cazului bine justificat" nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării provizorii a executării unui act administrativ.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, astfel cum şi instanţa de fond a constatat, în cauză, recurenta- reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai motivele de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced însă controlului ce ar trebui efectuat de către instanţa învestită cu cererea de suspendare, limitată a analiza " aparenţa de nelegalitate".

Criticile de nelegalitate aduse de recurenta - reclamantă actului administrativ a cărui suspendare se solicită prin prezenta cerere, nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun administrarea unor probe şi o analiză aprofundată pe fondul cauzei; operaţiuni ce exced obiectului prezentei cereri.

Aşadar, aspectele de nelegalitate invocate de recurenta - reclamantă implică o analiză pe fondul litigiului, care presupune un probatoriu amplu şi dovezi consistente, ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actelor atacate.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că prima instanţă, procedând la analiza îndeplinirii condiţiei "cazului bine justificat", a combătut pe larg susţinerile recurentei - reclamante, argumentând soluţia dată, atât în fapt cât şi în drept, respectând întru - totul limitele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor susţinute de recurentă, potrivit cărora punerea în executare a actului atacat constituie un motiv întemeiat la adoptarea soluţiei de suspendare, cazul bine justificat poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, iar în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu au fost identificate, în cauză, asemenea indicii, care să conducă la existenţa unei aparenţe de nelegalitate a actelor atacate.

Aşa fiind, se constată că prima instanţă a reţinut în mod corect faptul că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, iar prin "pipăirea" fondului a considerat că nu s-a făcut dovada unui caz bine justificat.

Instanţa de control judiciar constată că, în mod temeinic şi legal, prima instanţă a analizat motivele invocate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată şi a înlăturat, motivat, argumentele aduse de către aceasta în dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat, contrar susţinerilor recurentei - reclamante, din cererea de recurs, în sensul că, instanţa de fond nu ar fi făcut o analiză ci pur şi simplu a preluat apărările Curţii de Conturi.

Înalta Curte reţine totodată că obligaţia instanţei de judecată este aceea de a analiza motivele invocate de parte, iar nu de a răspunde fiecărui argument invocat de reclamantă.

După cum s-a arătat anterior, instanţa de fond a examinat motivaţiile prezentate de recurenta-reclamantă prin prisma dispoziţiilor legale incidente, respectiv a art. 14, art. 15 şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, concluzionând, în raport de argumentele pe care societatea a înţeles să le invoce, că nu există motive de îndoială legitimă asupra legalităţii actului contestat.

De altfel, motivarea clară şi accesibilă a judecătorului fondului răspunde şi exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-şi motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligaţiei de motivare putând să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuind analizată în lumina circumstanţelor fiecărei speţe (Hotărârea din 9 decembrie 1994 în cauza Ruiz Torja contra Spaniei, Hotărârea din 28 iulie 2005 în cauza Albina contra României.

Curtea a subliniat în această ultimă hotărâre că, potrivit practicii sale constante, exigenţa procesului echitabil este îndeplinită şi în cazul unei motivări a soluţiei pe scurt, concentrate, din care să rezulte însă că au fost examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi.

Prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport cu prevederile legale incidente în materie şi a realizat o încadrare juridică adecvată, neputându-se susţine că motivarea hotărârii este contradictorie.

De altfel, Înalta Curte apreciază ca fiind neîntemeiată această susţinere a recurentei - reclamante; nefiind vorba de nici o contradicţie în ceea ce priveşte reţinerile instanţei de fond din cuprinsul paragrafelor 3 şi 4 de la fila 7 a hotărârii recurate. Astfel, în cuprinsul paragrafului 3, instanţa de fond vorbeşte despre aparenţa de nelegalitate, ce implică o analiză sumară a împrejurărilor în care a fost emis actul, fără a fi prejudecat fondul, prin raportare la susţinerile şi la probele administrate de reclamantă, reţinând că argumentele invocate de aceasta sunt " în realitate critici de nelegalitate a actului contestat", acestea nefiind evidente la o cercetare sumară, astfel cum impun dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. În cuprinsul paragrafului 4, instanţa de fond continuă să clarifice acest aspect, menţionând că aceeaşi " aparenţă de nelegalitate" trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în " indicii de nelegalitate", ce nu presupun dovedirea unor motive de nelegalitate, administrarea de probe şi analiza pe fond a cauzei.

Nu există astfel contradicţie între cele două paragrafe ale hotărârii de fond, instanţa de fond reţinând în esenţă că, deşi procedura cerută de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune ca toate argumentele aduse de parte să se rezume doar la nişte " indicii de nelegalitate" ce pot rezulta dintr-o analiză sumară a împrejurărilor în care a fost emis fondul, în realitate, argumentele invocate de reclamantă sunt veritabile critici de nelegalitate a actului contestat, ce exced obiectului prezentei cereri.

Înalta Curte reţine astfel că argumentele aduse de recurenta - reclamantă în susţinerea cererii de suspendare nu pot fi în mod obiectiv verificate în cadrul judecării cererii de suspendare, deoarece sunt invocate aspecte ce antamează fondul cauzei, existând pericolul prejudecării acestuia.

În consecinţă, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că aspectele invocate de reclamantă în aprecierea cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare şi nu pot fundamenta soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, considerentele instanţei de fond corespund soluţiei adoptate în raport cu situaţia de fapt rezultată din împrejurarea că reclamanta nu a probat îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea actului administrativ atacat; respectiv nu a dovedit existenţa unui caz bine justificat, în sensul definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi anume, existenţa unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat şi necesitatea prevenirii producerii unei pagube iminente.

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului expunând în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, iar dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă, aşadar, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Astfel, sentinţa recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanţă a constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a se putea proceda la suspendarea executării Deciziei nr. 53 din 23 decembrie 2013, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Judecătorul cauzei nu era învestit cu analiza susţinerilor reclamantei care formează obiectul cererii de anulare a deciziei, întrucât în cadrul soluţionării cererii de suspendare a executării actului administrativ nu se poate antama fondul dreptului, ce constituie obiectul altei judecăţi.

Astfel, criticile recurentei-reclamante referitoare la neanalizarea, în mod efectiv, de către prima instanţă a motivelor invocate de aceasta în susţinerea cererii de suspendare, care în opinia sa, "sunt de natură a demonstra nelegalitatea actului" a cărui suspendare o solicită, nu pot fi reţinute.

Răspunzând criticilor formulate de recurentă sub acest aspect, instanţa de control judiciar apreciază că prima instanţă a analizat motivele invocate de reclamantă prin cererea de suspendare a executării actului administrativ şi a înlăturat, motivat, argumentele aduse de către aceasta în dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat, reţinând că obligaţia instanţei de judecată este aceea de a analiza toate motivele invocate de parte, în limitele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar nu de a răspunde fiecărui argument în parte invocat de reclamantă.

Se observă că instanţa a procedat la o analiză sumară a motivelor de nelegalitate invocate de recurenta - reclamantă în susţinerea cererii de suspendare, reţinând în mod judicios că acestea nu constituie aspecte de o evidentă nelegalitate, că ele nu se circumscriu noţiunii de caz bine justificat, astfel cum aceasta a fost definită în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, examinarea lor necesitând administrarea şi aprecierea unui probatoriu ce excede procedurii suspendării reglementate de art. 15 din lege.

Totodată, Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat inclusiv îndeplinirea condiţiei referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, prin prisma susţinerilor reclamantei, deşi aceasta nu se mai impunea a fi analizată, în esenţă, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp cât, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel cum şi instanţa de fond a reţinut, chiar dacă în cauză s-ar fi apreciat îndeplinită această condiţie (necesitatea prevenirii unei pagube iminente), cererea de suspendare nu putea fi admisă deoarece, neîndeplinirea cumulativă a cerinţelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 determină caracterul neîntemeiat al cererii de suspendare a executării deciziei atacate.

În fine, deşi această examinare nu mai este necesară în raport cu soluţia preconizată, totuşi, Înalta Curte remarcă împrejurarea că, în cauză, s-a apreciat corect de către instanţa de fond că suma indicată de reclamantă cu titlu de "prejudiciu" nu reprezintă decât o estimare, reclamanta nearătând în ce ar consta " eventualul prejudiciu" şi nefăcând dovada imposibilităţii reparării acestuia ori dovada faptului că executarea măsurilor dispuse prin decizia Curţii de Conturi ar duce la perturbarea gravă a activităţii şi a contabilităţii societăţii reclamante.

Înalta Curte reţine că prejudiciul estimat la 4.039.480 RON şi caracterul executoriu al actului administrativ nu reprezintă în sine un motiv pentru acordarea suspendării şi nu pot face dovada prin ele însele a îndeplinirii cerinţei referitoare la prevenirea procedurii unei pagube iminente, ci se impune analizarea îndepliniri acestei condiţii pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept, neprobate de parte.

Înalta Curte constată astfel că motivul de nelegalitate încadrat de recurentă în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 nu este întemeiat; sentinţa pronunţată în litigiu fiind dată ca urmare a interpretării şi aplicării corecte a normelor de drept material la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului expunând în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, iar dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă, aşadar, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei nr. 2079 din 30 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 octombrie 2016.