Legality of state-owned enterprise budget approval without prior consultation of National Economic and Social Council and social dialogue commissions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 februarie 2014 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele Confederaţia Naţională Sindicală "A." şi Federaţia Mecanicilor de Locomotivă au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Transporturilor, anularea Hotărârii Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013, publicată în M. Of. nr. 753 din 4 decembrie 2013, privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 al Societăţii Naţionale Transport Feroviar de Marfă "B." SA.

În motivare, reclamantele au arătat că hotărârea atacată este nelegală, fiind dată fără avizul Consiliului Economic şi Social şi fără consultarea comisiilor de dialog social.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 2191 pronunţată în data de 14 iulie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Confederaţia Naţională Sindicală "A." şi Federaţia Mecanicilor de Locomotivă, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Transporturilor.

II. Motivele de casare invocate

1. Recursul formulat de reclamantele Confederaţia Naţională Sindicală "A." şi Federaţia Mecanicilor de Locomotivă

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au declarat recurs reclamantele Confederaţia Naţională Sindicală "A." şi Federaţia Mecanicilor de Locomotivă, solicitând admiterea căii de atac promovate şi, în urma rejudecării cauzei pe fond, admiterea acţiunii formulate.

În drept, recurentele au invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând în dezvoltarea acestuia că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

O primă critică subsumată acestui motiv de recurs se referă la greşita aplicare a dispoziţiilor art. 5 lit. a), coroborate cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, sens în care recurentele au arătat că prin Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 753 din 4 decembrie 2013, a fost aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 al Societăţii Naţionale de Transport Feroviar de Marfă "B." SA, aflată sub autoritatea Ministerului Transporturilor, buget care include şi cheltuielile de natură salarială, fără avizul consultativ prealabil al Consiliului Economic şi Social.

Astfel, conform art. 5 lit. a) din acest act normativ, una dintre atribuţiile Consiliului Economic şi Social este aceea de a aviza proiectele de acte normative din domeniile de specialitate prevăzute la art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013, iniţiate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor, invitând iniţiatorii la dezbaterea actelor normative.

Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 se încadrează în domeniul prevăzut la art. 2 alin. (2) lit. c), pentru care avizul Consiliului Economic şi Social este obligatoriu, întrucât proiectul de buget stabilea o reducere a cheltuielilor cu personalul.

În aceste condiţii, Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 putea fi adoptată fără avizul Consiliului Economic şi Social numai în situaţia de excepţie, prevăzută de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, şi anume în cazul depăşirii de către Consiliu a termenelor prevăzute pentru analiza şi transmiterea avizului său. Or, în situaţia de faţă, avizul Consiliului Economic şi Social nu a fost solicitat.

Cea de-a doua critică, circumscrisă aceluiaşi motiv de recurs, vizează adoptarea actului atacat cu nerespectarea dispoziţiilor art. 121 lit. b) din Legea nr. 62/2011 a dialogului social, potrivit cărora "comisiile de dialog social au caracter consultativ şi activitatea lor vizează, în special, următoarele:

- consultarea obligatorie a partenerilor sociali asupra iniţiativelor legislative sau de altă natură cu caracter economico-social";

Conchizând, recurentele au susţinut că instanţa de fond, cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material a hotărât că avizul Consiliului Economic şi Social nu este obligatoriu. Avizul consultativ se caracterizează prin aceea că autoritatea publica în a cărei competenţă intră emiterea actului normativ este obligată să-l solicite, însă are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conţinutului acestuia. Legalitatea actului normativ impune respectarea anumitor cerinţe, printre care se află şi necesitatea obţinerii avizelor prevăzute de lege, anterior adoptării acestuia.

Cea de-a treia critică priveşte tot încălcarea normelor de drept material, neregularitate produsă prin concluzia primei instanţe potrivit căreia reclamantele nu au dovedit o vătămare prin nesolicitarea avizului consultativ. În acest sens, reclamantele au susţinut că vătămarea constă în încălcarea dreptului lor de a fi consultate anterior adoptării actului normativ.

Astfel, cu referire la vătămarea suferită, recurentele au relevat că Federaţia Mecanicilor de Locomotiva este o organizaţie sindicală federativa, iar în această calitate trebuia consultată anterior aprobării bugetului de venituri şi cheltuieli, în conformitate cu art. 6 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară.

Aşadar, în calitate de organizaţie sindicală, Federaţia Mecanicilor de Locomotivă avea dreptul de a fi consultată anterior prezentării bugetului de venituri şi cheltuieli, drept încălcat de către pârâte, ceea ce evident i-a produs o vătămare constând în suprimarea dreptului de a-şi exprima punctul de vedere.

În ceea ce priveşte vătămarea produsă Confederaţiei Naţionale Sindicale "A.", se arată că această organizaţie sindicală este constituită la nivel naţional şi este reprezentativă la acest nivel.

Conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, cu ocazia desemnării membrilor Plenului Consiliului Economic şi Social un număr de 15 membri sunt numiţi de confederaţiile sindicale reprezentative la nivel naţional, iar Confederaţia Naţională Sindicală "A." fiind organizaţie sindicală reprezentativă la nivel naţional, conform Sentinţei civile nr. 5RZ din 3 februarie 2012, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, prima instanţă i-a încălcat dreptul de a fi consultată prin intermediul reprezentanţilor săi la elaborarea Hotărârii Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013.

Pe cale de consecinţă, cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii a hotărât prima instanţă că avizul şi consultarea nu erau obligatorii, precum şi faptul că nu a fost produsă reclamantelor o vătămare.

3. Apărarea intimatului Guvernul României

Prin întâmpinarea formulată, intimatul Guvernul României a solicitat respingerea recursului, afirmând că nu au fost dezvoltate critici faţă de soluţia pronunţată de instanţa de fond, care pot fi încadrate la motivele de recurs prevăzute de art. 488 C. proc. civ., ceea ce face imposibilă examinarea legalităţii hotărârii atacate, având în vedere că instanţa de control nu are facultatea de a suplini obligaţia procesuală neîndeplinită de parte.

Intimatul a mai susţinut că prima instanţă a interpretat în mod corect dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 şi a apreciat în mod just faptul că pentru legala adoptare a actului normativ atacat nu este necesar avizul Consiliului Economic şi Social.

Astfel, Hotărârea Guvernului nr. 942/2013 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 al Societăţii Naţionale de Transport Feroviar de Marfă "B." - SA, aflată sub autoritatea Ministerului Transporturilor, nu vizează politici salariale ci cuprinde o serie de măsuri care au ca scop creşterea veniturilor şi, corelativ, reducerea cheltuielilor cu energia, cu o serie de servicii executate către terţi, recuperarea creanţelor şi alte asemenea măsuri.

Având în vedere faptul că recurenta-reclamantă nu arată în mod expres care dintre cele trei ipoteze prevăzute de art. 2 alin. (2), lit. c) din Legea nr. 248/2013 este incidentă în prezenta cauză, instanţa a apreciat în mod corect faptul că prevederile actului atacat nu se circumscriu noţiunii de politică salarială, care vizează, în principal, salariul de bază al angajaţilor.

Intimatul a evocat considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 354 din 24 septembrie 2013 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-fiscale, precum şi ale art. 1451 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, în forma introdusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2009, prin care se reţine că:

"Referitor la lipsa avizului Consiliului Economic şi Social, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, a constatat că art. 141 din Constituţie se rezumă doar la consacrarea rolului Consiliului Economic şi Social ca organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Norma constituţională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al Consiliului Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere."

Prin urmare, subliniază intimata, însăşi instanţa de contencios constituţional a statuat că rolul acestui organism este doar unul consultativ, astfel încât nu se poate susţine că noile reglementări cuprinse în Legea nr. 248/2013 ar putea să exceadă prevederilor constituţionale care au rămas neschimbate.

4. Apărarea intimatului Ministerul Transporturilor

Prin întâmpinarea formulată, intimatul Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului, arătând că recurentele au înţeles să critice doar cheltuielile cu personalul, însă acestea nu privesc aspecte reglementate de dispoziţiile art. 2 alin. (2) lit. c) şi ale art. 5 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social. În acest sens, a susţinut că salariile suplimentare, prima de vacanţă şi tichetele de masă nu se circumscriu noţiunii de politică salarială. Mai mult, a precizat că întocmirea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 a urmărit respectarea ţintelor aferente soldului agreat operaţional şi a stocului de plăţi restante aferente debitelor principale stabilite prin memorandumul Tehnic de Înţelegere, încheiat între România şi Fondul Monetar Internaţional pentru anul 2014.

IV. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

1. Procedura de filtrare

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 21 iunie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 4 aprilie 2016, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 19 septembrie 2017.

2. Analiza motivelor de casare

Înalta Curte, analizând recursul formulat de reclamante, prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciază că acesta este nefondat, pentru următoarele motive:

Prima instanţă a reţinut, în esenţă, că nu era necesară obţinerea avizului din partea Consiliului Economic şi Social, emis de acest organism în conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (2) lit. c) şi art. 5 din Legea nr. 248/2013, întrucât Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 al Societăţii Naţionale de Transport Feroviar de Marfă "B." S.A. nu este un act normativ care vizează politici salariale.

În acord cu considerentele primei instanţe, Înalta Curte observă că Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 aprobă bugetul, fiind fundamentat pe un plan de măsuri care privesc creşterea veniturilor şi reducerea cheltuielilor cu energia, măsuri, care nu vizează "politici salariale". Sensul acestei sintagme nu se poate asocia cu aprobarea nivelului cheltuielilor şi veniturilor totale prevăzute în bugetul anual al societăţii, chiar dacă măsura ar avea impact asupra nivelul cheltuielilor de natură salarială.

Politicile salariale se reflectă în reglementarea modului de stabilire a salariilor. Stabilirea limitelor cheltuielilor salariale constituie un act care duce la îndeplinire aceste politici, fixează limitele finanţării acestor cheltuieli, dar nu modifică drepturile de natură salarială şi nu instituie noi politici salariale, întrucât nu prevăd măsuri concrete în acest sens.

Bugetul de venituri şi cheltuieli este definit de literatura de specialitate ca fiind programul financiar al întreprinderii cu ajutorul căruia se prevăd veniturile, cheltuielile şi rezultatele financiare ale activităţii acesteia, fondurile proprii şi cele împrumutate, relaţiile cu agenţii economici, cu salariaţii, vărsămintele la buget, etc.

Prin urmare, stabilirea limitelor cheltuielilor la nivelul unei întreprinderi, care au ca scop rentabilizarea activităţii prin intermediul indicatorilor bugetari, deşi stabilesc nivelul cheltuielilor cu salariile, incluzând salariile de bază, indemnizaţiile, sporurile, prime şi alte adaosuri şi bonificaţii care se acordă conform contractului colectiv ori individual de muncă, nu modifică în mod direct structura veniturilor de natură salarială ale angajaţilor.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013, act normativ la care se face referire expresă prin nota de fundamentare a actului atacat, este reglementată procedura de iniţiere, avizare şi aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli ale operatorilor economici, după cum urmează: "bugetele de venituri şi cheltuieli ale operatorilor economici se aprobă după cum urmează:

prin hotărâre a Guvernului", iniţiată de ordonatorii principali de credite

În subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află operatorii economici din categoria prevăzută la art. 1 lit. a) şi b). Proiectele de hotărâri ale Guvernului se avizează de către Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice din punctul de vedere al respectării politicii salariale stabilite de Guvern la elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli şi ulterior de către Ministerul Finanţelor Publice;"

Totodată, cu referire la situaţia în care Guvernul are iniţiativă legislativă în politicile salariale trebuie relevate prevederile art. 7 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ, care au următorul conţinut:

"(1) Anual, prin legea bugetului de stat se stabilesc obiective de politică salarială pe baza cărora operatorii economici fundamentează indicatorii din bugetele de venituri şi cheltuieli.

(2)Reprezentanţii statului, respectiv ai unităţilor administrativ-teritoriale, din cadrul organelor de administrare şi de conducere ale operatorilor economici au obligaţia să pună în aplicare obiectivele politicilor prevăzute la alin. (1)."

Aşadar, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor legale invocate rezultă că bugetul de venituri şi cheltuieli al Societăţii Naţionale Transport Feroviar de Marfă "B." S.A. nu materializează iniţiativa legislativă a Guvernului în politici salariale, ci este iniţiat de ordonatorul principal de credite, de Ministerul Transporturilor, aşa cum rezultă din înscrisul aflat la fila 31 dosar de fond, şi pune în aplicare obiectivele de politică salarială stabilite prin legea bugetului de stat.

Faţă de cele reţinute, Înalta Curte împărtăşeşte concluziile primei instanţe, potrivit cărora hotărârea de guvern care aprobă bugetul de venituri şi cheltuieli al unei societăţi naţionale nu constituie "un proiect de act normativ iniţiat de Guvern" care să vizeze politici salariale.

Acelaşi raţionament se poate reţine şi cu referire la cea de-a doua critică a recurentelor, fundamentată pe necesitatea obţinerii avizului comisiilor de dialog social constituite la nivelul ministerelor şi a altor instituţii publice, prevăzut art. 121 lit. b) din Legea nr. 62/2011. Având în vedere că ipoteza normei citate vizează doar iniţiativa legislativă sau de altă natură a administraţiei sau a organizaţiilor patronale în domeniul economico-social, iar aşa cum s-a reţinut anterior, aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli a Societăţii Naţionale Transport Feroviar de Marfă "B." SA nu se încadrează în această ipoteză, obţinerea avizului comisiilor de dialog nu era necesară.

În consecinţă, criticile de nelegalitate invocate, şi anume lipsa avizului Consiliului Economic şi Social întemeiat pe dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, respectiv lipsa avizului comisiilor de dialog social prevăzut art. 121 lit. b) din Legea nr. 62/2011, sunt nefondate.

Prin urmare, având în vedere faptul că actul atacat (hotărârea de guvern) nu materializează iniţiativa legislativă a Guvernului care vizează domeniile pentru care legiuitorul a prevăzut obligativitatea obţinerii avizului Consiliului Economic şi Social sau avizul comisiilor de dialog social, întrucât nu iniţiază ci pune în aplicare politici salariale, nu se impune a fi analizată legalitatea acestuia prin prisma vătămării afirmate de către organizaţiile sindicale reclamante, respectiv interesul acestora de a fi consultate ori consecinţele păgubitoare ale bugetului de venituri şi cheltuieli asupra salarizării angajaţilor B. - Marfă SA.

În acest context, trebuie precizat că Guvernul are iniţiativă legislativă în domeniul politicilor salariale atunci când elaborează proiectul legii bugetului de stat, conform atribuţiilor stabilite în sarcina sa prin art. 11 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului.

În situaţiile în care Guvernul aprobă bugete de venituri şi cheltuieli în virtutea competenţelor conferite de art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013, acesta îşi exercită autoritatea de control cu privire la respectarea disciplinei financiare, fără a exercita iniţiativă legislativă sau de altă natură în domeniul politicilor salariale.

O ultimă critică se referă la nerespectarea obligaţiei stabilite în sarcina operatorilor economici, prin dispoziţiile art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2016, de a prezenta bugetul de venituri şi cheltuieli în vederea aprobării după consultarea prealabilă a organizaţiilor sindicale.

Prin această critică recurentele urmăresc nu numai justificarea vătămării suferite prin emiterea actului atacat, invocată pentru prima dată în recurs, ci invocă un nou motiv de nelegalitate a actului, lipsa avizului organizaţiei sindicale, motiv de nelegalitate care nu a fost supus analizei în prima instanţă.

Observând că această critică constituie un motiv nou de nelegalitate a actului atacat, invocat de recurente pentru prima dată în recurs, Înalta Curte apreciază că nu o poate examina fără a înfrânge limitele devoluţiunii determinate de ceea ce s-a judecat în primă instanţă, principiu statuat de dispoziţiile art. 478 alin. (3) C. proc. civ., aplicabile şi în recurs, în conformitate cu norma de trimitere stabilită de art. 494 C. proc. civ.

Concluzionând, în raport de motivele arătate, Înalta Curtea apreciază că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor de drept material.

3. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere că nu poate reţine incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat, în conformitate cu dispoziţiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele Confederaţia Naţională Sindicală "A." şi Federaţia Mecanicilor de Locomotivă împotriva Sentinţei civile nr. 2191 din 14 iulie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi,19 septembrie 2017.

Procesat de GGC - LM