PP contract unconstitutionality challenge to public market provisions: referral request rejected as inadmissible and appeal dismissed

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Litigiul dedus judecăţii şi cadrul procesual

În data de 27 mai 2016, în cadrul Dosarului de recurs nr. x/2014 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, recurenta reclamantă Asociaţia A. Obor, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (1), (2) sau (3) din Legea nr. 47/1992, a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la: Excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 12 alin. (1), alin. (2) şi alin. (31) - introdus ulterior, cu referire la Ordonanţa nr. 16/2002, redefinite şi completate prin art. 4 lit. a) din Legea nr. 178/2010 - a parteneriatului public-privat, cu raportare la pieţele publice deţinute în administrare de autoritatea publică locală.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea pronunţată în data de 31 martie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus: - respingerea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă; - respingerea excepţiei lipsei de interes a recursului formulat de Asociaţia A. Obor ca neîntemeiat; - respingerea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de inadmisibilitate ca neîntemeiată; - respingerea excepţiilor inadmisibilităţii acţiunii şi recursului formulate de recurentul Asociaţia A. Obor şi a inadmisibilităţii cererii de intervenţie în interes propriu şi recursului formulat de Fundaţia B. ca neîntemeiate.

Prin aceeaşi încheiere a fost respinsă cererea de înfăţişare înscrisuri ca neconcludentă şi a fixat termen de judecată a cauzei pe fond la 19 mai 2017, C.7 Recurs, ora 9:00, cu citare părţi.

Pentru a respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă, instanţa a reţinut următoarele:

Recurenta reclamantă Asociaţia A. Obor, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (1), (2) sau (3) din Legea nr. 47/1992, a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la: Excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 12 alin. (1), alin. (2) şi alin. (31) - introdus ulterior, cu referire la Ordonanţa nr. 16/2002, redefinite şi completate prin art. 4 lit. a) din Legea nr. 178/2010 - a parteneriatului public-privat, cu raportare la pieţele publice deţinute în administrare de autoritatea publică locală.

S-au depus puncte de vedere de către recurenta pârâtă Administraţia Pieţelor Sector 2, recurenta intervenientă SC C.&Complex Comercial SA, intimatul pârât Consiliul Local al Sectorului 2 Bucureşti, recurentul pârât Primarul Sectorului 2 Bucureşti, care au solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale.

Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că prin excepţia de neconstituţionalitate formulată, recurentă - reclamantă a criticat următoarele dispoziţii legale (în prezent abrogate): art. 12 alin. (1), alin. (2) şi alin. (31) din O.G. nr. 16/2002, raportat la dispoziţiile art. 9 din Constituţia României - Sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale; art. 16 - Egalitatea în drepturi; art. 23 alin. (12) - Libertatea individuală: (12) Nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii; art. 29 - Libertatea conştiinţei; art. 30 alin. (6) - Libertatea de exprimare: (6) Libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaţa particulară a persoanei şi nici dreptul la propria imagine; art. 31 - Dreptul la informaţie; art. 35 - Dreptul la mediu sănătos; art. 39 - Libertatea întrunirilor; art. 41 - Munca şi protecţia socială a munci; art. 45 - Libertatea economică; art. 47 alin. (6) - Nivelul de trai:(1) Statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent; art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică; art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi; art. 135 - Economia.

În cauză Curtea a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate statuate prin art. 29 din Legea nr. 47/1992, dat fiind că motivele invocate de recurenta-reclamantă sunt chestiuni care se referă la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale, iar nu la neconstituţionalitatea acestora.

S-a observat că însăşi recurenta-reclamantă a susţinut în motivarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, faptul că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor din Legea nr. 178/2010 - a parteneriatului public-privat (care completează Ordonanţa Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public privat) cu raportare la pieţele publice deţinute în administrare de autoritatea publică locală, este invocată pentru că, prin aplicarea acestei legi la întocmirea contractelor de parteneriat public privat - se continuă să se lasă loc de interpretare şi motivare.

S-a mai reţinut că, în opinia Asociaţiei A. Obor prevederile Legii nr. 178/2010 lasă loc de interpretare şi motivare la întocmirea contractelor de parteneriat public privat de către autoritatea publică locală, cu aplicabilitate în atribuirea pieţelor publice, considerate ca orice bun public dat spre exploatare către un partener privat. O astfel de procedură de atribuire a pieţelor publice către un investitor privat - bazată pe un contract de parteneriat public privat întocmit la secret, care poate admite introducerea de clauze după bunul plac al unei administraţii publice locale, elimină orice formă de consultare cu agenţii comerciali asupra specificului şi utilităţilor cuprinse într-o piaţă publică şi duce la îngrădirea unor drepturi prevăzute de Constituţia României atât pentru agenţii comerciali cât şi pentru populaţie.

Curtea a constatat că, recurenta are în vedere încălcarea prevederilor constituţionale prin intermediul contractului de parteneriat, iar nu încălcarea acestora de către dispoziţiile legale atacate.

Aşa fiind, Curtea a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei încheieri a formulat recurs, în termenul legal, reclamanta Asociaţiei A. Obor, care a susţinut că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală şi netemeinică pentru, următoarele argumente:

(i) Excepţia de neconstituţionalitate rezultă din încălcarea dreptului constituţional de folosinţa a domeniului public - art. 136 alin. (4) din Constituţia României privind Proprietatea publica, prin "reinterpretarea" unor prevederi contradictorii existente la O.G. nr. 16/2002 (intre prevederile din art. 1, art. 2 lit. a), art. 12 alin. (1), alin. (2), alin. (3) şi alin. (31). Domeniul public poate fi exploatat doar limitativ, proprietatea publica este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ teritoriale;

(ii) Curtea de Apel Bucureşti a reţinut în mod eronat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la prevederile art. 12 alin. (1), alin. (2), alin. (3) şi alin. (31) din O. G. nr. 16/2002;

(iii) Hotărârea este netemeinică, deoarece s-a constatat în mod eronat că cererea de sesizare a recurentei-reclamante se referă la dispoziţiile Legii nr. 178/2010 a parteneriatului public privat, şi mai mult că aceasta se întemeiază pe necesitatea lămuririi modalităţilor de aplicare a acestor prevederi la întocmirea contractelor de parteneriat public privat. Mai mult din cererea de sesizare formulată de recurenta-reclamantă, aceasta a atacat neconstituţionalitatea prevederilor art. 12 alin. (1), alin. (2), alin. (3) şi alin. (31) din O. G. nr. 16/2002, şi nu prevederile Legii nr. 178/2010. Acestea sunt menţionate tocmai pentru a sublinia instanţei de judecată văditul caracter neconstituţional al art. 12 alin. (1), alin. (2) şi alin. (31) din 0. G. nr. 16/2002, care a determinat legiuitorul să reglementeze printr-un act normativ separat. Legea nr. 178/2010, procedura de întocmire a unui contract de parteneriat public privat, tocmai pentru a elimina viciul de constituţionalitate în care această procedura se afla, prin aplicarea unor norme legale contrare Constituţiei. Dispoziţiile art. 12 din O.G. nr. 16/2002 au fost astfel redefinite şi completate, în concordanţă cu prevederile constituţionale;

(iv) în motivarea soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă, Curtea de Apel Bucureşti a arătat în mod greşit că obiectul acesteia îl constituie prevederile Legii nr. 178/2010;

(v) Curtea de Apel Bucureşti a omis să analizeze toate motivele de neconstituţionalitate ale unor prevederi contradictorii existente la O.G. nr. 16/2002 (intre prevederile din art. 1, art. 2 lit. a), art. 12 alin. (1), alin. (2), alin. (3) şi alin. (31), prezentate de AFNO în cererea de sesizare, limitându-se a îşi întemeia soluţia pe două considerente neîntemeiate, vădit eronate şi chiar contradictorii;

(v) Neconstituţionalitatea unui text de lege este dată de contradicţia dintre dispoziţia legală şi un principiu constituţional.

(vi) Soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti este nemotivată şi neîntemeiată, considerentele menţionate nu sunt conforme susţinerilor recurentei-reclamante. Motivarea instanţei de judecată este incompletă, aceasta limitându-se să enumere dispoziţiile legale invocate de recurentă ca în final să reţină în mod sumar că obiectul prezentei este reprezentat de o problemă de aplicare, respectiv interpretare a legii.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi îl va respinge, pentru considerentele ce vor fi în continuare arătate:

Recurenta-reclamantă Asociaţia A. Obor a declarat recurs, criticând încheierea pronunţată de instanţa de fond doar sub aspectul soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor de la art. 12 alin. (1), alin. (2), alin. (3) şi alin. (31) din Ordonanţa nr. 16/2002, redefinite şi completate prin art. 4 lit. a) din Legea nr. 178/2010 - a parteneriatului public-privat, cu raportare la pieţele publice deţinute în administrare de autoritatea publică locală, întrucât încalcă următoarele prevederi constituţionale art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 30 alin. (6) privind libertatea de exprimare, art. 31 privind dreptul la informaţie, art. 35 privind dreptul la un mediu sănătos, art. 41 privind munca şi protecţia socială a muncii, art. 45 privind libertatea economica, art. 47 alin. (6) privind nivelul de trai, art. 52 din Constituţia României, privind dreptul unei persoane vătămate de o autoritate publică, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi art. 135 privind economia din Constituţia României, precum şi dispoziţiile altor acte normative, precum art. 9 alin. (1) coroborat cu art. 5 alin. (1) lit. g) din Legea concurentei nr. 21/1996, art. 216 din Legea nr. 215/2001, art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, art. 59 - 61 din Legea nr. 350/2001, reglementările Ghidului GM-01-2000, Legea nr. 52/2003, etc.

Potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată:

"(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

(2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi, sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă.

(3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale".

Din interpretarea acestor prevederi legale rezultă că pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate trebuie îndeplinite următoarele condiţii, în mod cumulativ:

- excepţia să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial;

- excepţia să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare;

- norma vizată de excepţie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei şi să nu fi fost constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

În analiza condiţiilor enumerate anterior, instanţa constată că excepţia a fost invocată de recurenta-reclamantă Asociaţia A. Obor, fără ca textele criticate să fi fost declarate neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Pentru a fi admisibilă şi a crea obligaţia trimiterii cererii de sesizare la Curtea Constituţională, excepţia de neconstituţionalitate trebuie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei, adică să producă un efect real, concret asupra cursului procesului şi, implicit, asupra situaţiei juridice a părţii din proces.

În aplicarea art. 29 din Legea nr. 47/1992, judecătorul realizează o verificare sub aspectul respectării condiţiilor legale în care excepţia de neconstituţionalitate, ca incident procedural, poate fi folosită.

Ca orice mijloc procedural, excepţia de neconstituţionalitate nu poate fi utilizată decât în scopul şi cu finalitatea prevăzute de lege, respectiv pentru verificarea constituţionalităţii unei dispoziţii legale care are legătură cu soluţionarea cauzei.

Condiţia legăturii cu cauza nu poate fi analizată în general, ci în concret, în funcţie de incidenţa prevederilor a căror constituţionalitate se contestă, deci influenţa asupra soluţionării cauzei.

Pentru a admite cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, instanţa în faţa căreia a fost invocată nu se poate limita la constatarea unei legături formale cu soluţionarea cauzei a textului invocat ca neconstituţional. Partea care ridică excepţia de neconstituţionalitate nu trebuie să indice doar textele de lege pe care doreşte să le supună controlului, ci are obligaţia să raporteze aceste dispoziţii la legea fundamentală şi să-şi argumenteze pertinent cererea, prin referiri la măsura în care dispoziţia legală contestată corespunde sau nu cu prevederile constituţionale.

Simpla invocare a neconstituţionalităţii dispoziţiilor din legi sau ordonanţe nu este adecvată atâta timp cât recurenta-reclamantă s-a raportat doar formal la prevederile din Constituţie, fără a argumenta în ce constă legătura textelor în discuţie cu prevederile constituţionale şi care este neconcordanţa dintre ele şi textul legii fundamentale.

Neconstituţionalitatea unui text de lege este dată de contradicţia dintre dispoziţia legală şi un principiu sau o prevedere constituţională. Or, în cauză, o asemenea contradicţie a fost invocată, dar nu a fost motivată.

Recurenta-reclamantă face doar o trimitere generică la dispoziţiile constituţionale prezumat încălcate, respectiv: art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 30 alin. (6) privind libertatea de exprimare, art. 31 privind dreptul la informaţie, art. 35 privind dreptul la un mediu sănătos, art. 41 privind munca şi protecţia socială a muncii, art. 45 privind libertatea economică, art. 47 alin. (6) privind nivelul de trai, art. 52 din Constituţia României, privind dreptul unei persoane vătămate de o autoritate publică, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi art. 135 privind economia din Constituţia României.

În concluzie, în cauza de faţă nu există o legătură între necesitatea pronunţării unei hotărâri în contenciosul constituţional şi soluţionarea cauzei, deoarece aspectele invocate nu se constituie în chestiuni de ordin prejudicial care să fie date în competenţa jurisdicţiei constituţionale, sub forma unei excepţii de neconstituţionalitate.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu aduce argumente de nelegalitate a încheierii recurate, înţelegând să reitereze argumentele formulate în faţa instanţei de fond în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate invocate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei-reclamante sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond cu privire la soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material.

Totodată, Înalta Curte reţine că încheierea atacată răspunde exigenţelor impuse de art. 261 C. proc. civ. (1865) şi art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil. Încheierea cuprinde motivele pe care se sprijină - soluţia pronunţată de instanţa de fond fiind argumentată în cuprinsul considerentelor, iar motivele invocate de reclamantă în cuprinsul cererii de sesizare a Curţii Constituţionale sunt, în esenţă, analizate, chiar dacă într-o manieră sintetică.

În consecinţă, apreciind că soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a disp. art. 12 alin. (1), alin. (2), alin. (3) şi alin. (31) din Ordonanţa nr. 16/2002, este legală, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Asociaţia A. Obor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Asociaţia A. Obor împotriva soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale dispusă prin încheierea din 31 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 septembrie 2017.

Procesat de GGC - LM