Admissibility of direct judicial challenge to an integrity agency’s asset evaluation report as a preliminary step before the asset investigation committee

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, anularea/constatarea nulităţii absolute a Raportului de evaluare emis de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, nr. 10904/G/II din 13.03.2015.

1.2 Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 117 din 22 iunie 2015 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii contestaţiei, excepţie invocată de Agenţia Naţională de Integritate şi s-a respins, ca inadmisibilă, contestaţia formulată de A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate.

2. Calea de atac exercitată

2.1 Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., invocând incidenţa cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

S-a susţinut în esenţă că hotărârea primei instanţe a fost dată cu greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale relevante, în sensul în care s-a considerat că Raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate în procedura de verificare a averii reclamantului, cuprinzând propunerea de sesizare a Comisiei de Cercetare a Averilor din cadrul curţii de apel competente, nu constituie un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care să poată fi astfel contestat în mod direct şi imediat pe calea unei acţiuni în justiţie.

S-a arătat că dispoziţia de la art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, care trimite la dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ, menţionează expres posibilitatea contestării raportului de evaluare, în termen de 15 zile de la comunicare, la instanţa de contencios administrativ.

Or, în condiţiile în care textul de lege enunţat - invocat şi ca temei de drept pentru sesizarea instanţei, prevede în mod explicit posibilitatea de contestare a raportului de evaluare, soluţia de inadmisibilitate pronunţată în privinţa acţiunii reclamantului nu putea fi valabil adoptată în cauză, indiferent de calificarea ori natura juridică atribuită raportului de evaluare.

Sub acest aspect, invocându-se o decizie de speţă a instanţei supreme (Decizia nr. 6040 din 05 iunie 2013), s-a arătat că raportul de evaluare constituie un act administrativ în sensul legii pentru că el produce efecte juridice, având în vedere că, în lipsa emiterii acestuia, comisia de cercetare a averilor nu poate desfăşura procedura de verificare a "diferenţelor semnificative".

De asemenea, s-a arătat că şi dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au fost greşit reţinute în cauză, având în vedere că în realitate nu există o altă procedură judiciară prevăzută pentru desfiinţarea raportului de evaluare a averii, criticându-se concluzia instanţei formulată în sensul că o asemenea competenţă ar aparţine comisiei de cercetare a averilor.

S-a arătat că verificarea regularităţii sesizării, adică a raportului de evaluare, sub aspectele ce vizează constatarea nulităţii acestuia, nu poate fi efectuată de comisia de cercetare a averilor, care nu are competenţa legală de a examina conformitatea cu legea a activităţii ANI şi nici condiţiile de formă ale raportului de evaluare.

Ca urmare, s-a solicitat să se constate că interpretarea făcută de prima instanţă nu poate fi acceptată în cauză, deoarece ar avea ca finalitate imposibilitatea verificării activităţii ANI desfăşurată anterior emiterii raportului de evaluare; or, anumite dispoziţii legale care reglementează procedura de control a declarării averii au fost prevăzute sub sancţiunea nulităţii, ceea ce implică în mod necesar exercitarea controlului judiciar din partea instanţei specializate, conform prevederilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 şi ale art. 17 alin. (7) din aceeaşi lege.

În consecinţă, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, în vederea examinării pe fond a aspectelor de nelegalitate invocate în privinţa raportului de evaluare a averii întocmit pe numele reclamantului.

2.2 Apărările intimatei

Prin întâmpinarea intimatei Agenţia Naţională de Integritate s-a solicitat respingerea recursului şi menţinerea în totalitate a sentinţei atacate, invocându-se în acest sens argumentaţia formulată la judecata în primă instanţă.

S-a arătat că raţionamentul şi consideraţiile primei instanţe justifică pe deplin soluţia adoptată în cauză, rezultând din conţinutul normativ al textelor de lege relevante că raportul de evaluare a averii nu constituie decât un act de sesizare a comisiei de cercetare a averii din cadrul curţii de apel competente, organism care îşi desfăşoară activitatea potrivit procedurii speciale prevăzute de Legea nr. 115/1996, precum şi faptul că orice acţiune având ca obiect anularea unui raport de evaluare privind confiscarea averii, promovată înaintea adoptării unei soluţii din partea comisiei de cercetare a averilor, trebuie considerată ca inadmisibilă, având în vedere şi dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar şi prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care exclud posibilitatea includerii raportului de evaluare în categoria actelor administrative.

3 Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 10 februarie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 7 aprilie 2017, fixând termen de judecată la data de 16 iunie 2017.

4. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate şi reglementările legale incidente, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că recursul declarat în cauză este nefondat, având în vedere următoarele considerente.

Obiectul acţiunii judiciare în cauză vizează anularea raportului de evaluare nr. 10904/G/II din 13.03.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care a fost dispusă sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Iaşi, în vederea începerii acţiunii de control şi a constatării diferenţei semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deţinută de reclamantul A.

Prin sentinţa primei instanţe, s-a dispus respingerea, ca inadmisibilă, a acţiunii reclamantului, cu argumentaţia principală că raportul de evaluare a averii nu constituie decât un act de sesizare a comisiei de cercetare a averilor, constituită în condiţiile stabilite prin Legea nr. 115/1996, şi că în atribuţiile respectivei comisii de cercetare a averilor este dată competenţa de verificare şi evaluare a actului de sesizare sub toate aspectele sale, inclusiv în privinţa propunerilor făcute, conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cât şi competenţa dispunerii acelor măsuri care se justifică a fi luate în caz.

S-a reţinut că raportul de evaluare nu putea fi contestat direct la instanţa de contencios administrativ, neconstituind şi neavând trăsăturile unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci numai odată cu actul final al Comisiei de cercetare a averilor, în condiţiile prevăzute de reglementarea specială.

În opinia Înaltei Curţi, concluzia instanţei este corectă, criticile formulate în recurs fiind neîntemeiate.

Teza admisibilităţii contestării în instanţă a raportului de evaluare a averii a fost susţinută de recurentul-reclamant în raport de conţinutul normativ al prevederii de la art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, aplicabilă şi în procedura de evaluare a averii, potrivit art. 17 alin. (7) din acelaşi act normativ.

Prevederile legale enunţate, interpretate diferit în cauza pendinte, au următorul cuprins:

Art. 17:

Alin. (1) "Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, sunt identificate în continuare, pe baza datelor şi a informaţiilor existente la dispoziţia inspectorului de integritate, diferenţe semnificative în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate întocmeşte un raport de evaluare.

Alin. (7) "Dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător. "

Art. 22:

" (1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.

(2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese. "

Cu privire la aceste dispoziţii legale, Înalta Curte admite că tehnica de legiferare utilizată la elaborarea normelor citate ridică reale probleme de identificare a dispoziţiilor care se aplică "în mod corespunzător", formularea folosită făcând posibilă ideea contestării raportului de evaluare a averii direct la instanţa de judecată specializată.

Totuşi, interpretarea sistematică şi raţională a întregii reglementări legale privind procedura de declarare şi control a averii impune concluzia că raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, cuprinzând propunerea de declanşare a controlului privind averea persoanei evaluate nu poate face obiectul contestării directe şi imediate la instanţa de judecată, şi aceasta, indiferent de motivele de nelegalitate invocate.

În concepţia apărării, motive de felul celor decurgând din încălcarea prevederilor art. 13 din Legea nr. 176/2010 nu ar putea fi soluţionate în cadrul examinării pe care o efectuează Comisia de cercetare a averilor din cadrul curţii de apel competente, având în vedere că între soluţiile adoptate de respectiva comisie, conform art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averilor demnitarilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, nu este prevăzută şi cea privind desfiinţarea/anularea raportului de evaluare pentru nerespectarea unor condiţii de fond sau procedurale.

În aprecierea Înaltei Curţi chestiunea semnalată nu este una de substanţă şi în niciun caz de natură să permită formularea unei concluzii de admisibilitate.

Aşa cum s-a arătat şi în considerentele sentinţei, regimul declarării şi evaluării averilor este reglementat atât de Legea nr. 115/1996, cât şi de Legea nr. 176/2010, acte normative care instituie o procedură specială privind declararea şi controlul averii.

Prin actele normative enunţate au fost stabilite atribuţiile, procedura şi soluţiile prevăzute la îndemâna autorităţilor administrative cu competenţe în ceea ce priveşte procedura de declarare şi control al averilor, rezultând că activităţile desfăşurate de Agenţia Naţională de Integritate nu se suprapun şi sunt distincte de cele pe care le îndeplineşte comisia de cercetare a averilor din cadrul curţilor de apel.

Astfel, atribuţiile şi competenţele Agenţiei Naţionale de Integritate se limitează la desfăşurarea activităţii de evaluare a averii, aşa cum aceasta este reglementată în Titlul II, Capitolul I, Secţiunea a II-a din Legea nr. 176/2010, procedură ce se finalizează prin întocmirea unui raport de evaluare.

Potrivit art. 17 alin. (4) din lege, "raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală şi celor disciplinare, precum şi comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996…".

De asemenea, potrivit art. 19 alin. (1) din lege "rapoartele de evaluare transmise organelor fiscale, organelor de urmărire penală, comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare, şi cu cele aduse prin prezenta lege, precum şi instituţiilor prevăzute la art. 26, vor fi obligatoriu evaluate de aceste instituţii, inclusiv sub aspectul propunerilor, şi se vor lua de urgenţă şi cu precădere, măsurile care se impun, potrivit competenţelor legale".

Pe de altă parte, conform prevederilor art. 101 din Legea nr. 115/1996, comisia de cercetare a averilor va începe acţiunea de control de îndată ce este sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare.

Ca urmare, având în vedere conţinutul acestor dispoziţii legale, se constată ca fiind corectă concluzia primei instanţe în sensul că raportul de evaluare a averii nu este decât un simplu act de sesizare a comisiei de cercetare a averilor, neîndeplinind condiţiile legale pentru a fi considerat act administrativ deoarece, prin el însuşi, nu are aptitudinea de a produce efectele juridice ale actului final al procedurii.

În acelaşi sens este de menţionat că formularea "de îndată" din cuprinsul art. 101 din Legea nr. 115/1996, asociată declanşării acţiunii de control prevăzută în competenţa comisiei de cercetare a averilor în baza sesizării Agenţiei Naţionale de Integritate, exclude intenţia legiuitorului de a recunoaşte posibilitatea contestării directe şi imediate la instanţa de judecată a raportului de evaluare a averii.

Dimpotrivă, din cuprinsul dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 rezultă că, în această fază a procedurii, este obligatorie etapa cercetării averii de către comisia de cercetare din cadrul curţii de apel competente, prevăzându-se în competenţa acesteia atribuţia de evaluare a raportului, inclusiv sub aspectul propunerilor formulate.

Chiar dacă între soluţiile legale ce pot fi adoptate la nivelul comisiei nu este prevăzută şi posibilitatea invalidării raportului de evaluare - ca act de sesizare, pentru nerespectarea unor condiţii procedurale, aceasta nu înseamnă că o asemenea verificare - a regularităţii actului de sesizare, nu va putea avea loc ulterior, în cadrul procedurii judiciare subsecvente adoptării de către comisie a uneia dintre soluţiile menţionate la art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996.

În raport de cele arătate, sintagma "se aplică în mod corespunzător" prevăzută de art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 în corelaţie cu dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) din lege trebuie înţeleasă în sensul că dispoziţiile legale evocate sunt aplicabile doar în măsura în care acestea nu sunt incompatibile cu reglementarea de ansamblu a procedurii de declare şi control al averilor.

Or, au fost deja indicate motivele pentru care nu poate fi acceptată teza admisibilităţii contestării directe şi imediate la instanţa de contencios administrativ a raportului de evaluare a averii cuprinzând sesizarea comisiei de cercetare a averilor în vederea începerii acţiunii de control şi a constatării diferenţei semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea persoanei evaluate, păstrându-şi valabilitatea toate celelalte considerente formulate de judecătorul primei instanţe din perspectiva dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 5 alin. (2) din aceeaşi lege.

În consecinţă, nefiind constatate motive care să justifice reformarea sentinţei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va dispune respingerea recursului, ca nefondat, reţinând legalitatea hotărârii atacate sub toate aspectele invocate, verdictul pronunţat în cauză respectând jurisprudenţa consolidată în materie a instanţei supreme.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 117/2015 din 22 iunie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 iunie 2017.