Challenge to finality of judicial inspection's disciplinary dismissal resolution: special law's direct access to court vs. general administrative litigation's preliminary complaint requirement

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. 1420/2/2015, reclamanta Federaţia Sindicatelor din Societatea Romana de Radiodifuziune (FSSRR), a chemat în judecată pe pârâţii Ministrul Justiţiei, Consiliul Superior al Magistraturii, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Inspecţia Judiciara, solicitând: să se anuleze art. 177 din Regulamentul de ordine interioara al Parchetelor, aprobat prin Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2632/2014, să se constate că in perioada 8 octombrie 2014 - 17.12.2014, a fost inexistent Ordinul Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie emis in executarea art. 177 din Regulament, să se anuleze Rezoluţia nr. 5351/1J/1395/DIP din 17.12.2014 a Inspecţiei Judiciare şi, în consecinţă, să se trimită dosarul, în principal, pentru începerea cercetării disciplinare prealabile şi, in subsidiar, pentru continuarea efectuării verificărilor prealabile.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1717 din 16 iunie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant invocată de reclamanta Federaţia Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune în legătură cu pârâta Inspecţia Judiciară, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Consiliul Superior al Magistraturii şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate.

A admis excepţia lipsei procedurii prealabile, invocată de Inspecţia Judiciară şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a respins acţiunea completată formulată de reclamanta Federaţia Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ca inadmisibilă.

A admis excepţia lipsei de interes invocată de Ministrul Justiţiei şi a respins acţiunea în contradictoriu cu acest pârât ca fiind lipsită de interes.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut, în privinţa excepţiei lipsei dovezii calităţii de reprezentant invocată de reclamanta în legătură cu pârâta Inspecţia Judiciară, că nu poate fi primită, întrucât la fila 364 din dosar există depusă o delegaţie din partea pârâtei Inspecţia Judiciară, delegaţie ce întruneşte condiţiile prevăzute de art. 84-85 din C. proc. civ.

Instanţa a considerat întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Consiliul Superior al Magistraturii, reţinând că emitentul actului administrastiv contestat este Inspecţia Judiciară, care, potrivit art. 65 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, beneficiază de personalitate juridică, astfel că, în conformitate cu art. 41 din C. proc. civ., poate să fie parte în judecată.

În privinţa excepţiilor lipsei procedurii prealabile invocate de pârâţii Inspecţia Judiciară şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, judecătorul fondului a reţinut că reclamanta a solicitat anularea Rezoluţiei din 17 decembrie 2014 emisă de Inspecţia Judiciară, prin care s-a dispus - în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 - clasarea sesizării.

Instanţa de fond a reţinut că, prin efectul Deciziei nr. 397/2014, prin care Curtea Constituţională a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege, este recunoscut practic dreptul petenţilor de a ataca această rezoluţie de clasare, însă accesul la instanţa de contencios administrativ este reglementat în condiţiile dreptului comun, reprezentat de prevederile Legii nr. 554/2004, iar nu în condiţiile de excepţie prevăzute de art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004.

În acest context, având în vedere că reclamanta nu a dovedit că, anterior învestirii instanţei, a solicitat autorităţilor pârâte revocarea actului pretins vătămător, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis excepţia lipsei procedurii prealabile invocată de pârâta Inspecţia Judiciară şi de pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu aceşti pârâţi ca inadmisibilă.

În privinţa excepţiei lipsei de interes invocată de Ministrul Justiţiei, instanţa a reţinut că reclamanta a solicitat anularea art. 177 din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, aprobat prin OMJ nr. 2632/2014 ("stabilirea cheltuielilor judiciare se face potrivit procedurii prevăzute prin ordinul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie."), text de lege care nu este de natură să îi producă vreo vătămare, având în vedere că aceasta se plânge pentru stabilirea în sarcina sa a unor cheltuieli judiciare concrete, în baza unei rezoluţii a procurorului, rezoluţie întemeiată pe un ordin al procurorului general, OMJ nr. 2632/2014 neinstituind nici măcar criterii de ordin general în privinţa stabilirii cheltuielilor judiciare.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta Federaţia Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune, pentru motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat că instanţa de fond a soluţionat nelegal excepţia lipsei calităţii numitei A. (semnatară a întâmpinării depuse în dosarul de fond) de reprezentant legal al pârâtei Inspecţia Judiciară.

Soluţia instanţei este dată cu încălcarea principiului disponibilităţii şi încălcarea principiului contradictorialităţii şi, deci automat, cu încălcarea dreptului la un proces echitabil, întrucât instanţa nu a soluţionat excepţia prin raportare la cadrul procesual de drept şi de fapt referitoare la reprezentantul legal, ci la reprezentantul convenţional (consilier juridic sau avocat).

A invocat recurenta în acest sens incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 4 C. proc. civ. ("când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti") şi art. 488 pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"), prin raportare la prevederile art. 151 alin. (3), art. 82 alin. (1), art. 176 pct. 2 C. proc. civ., dar şi incidenţa art. 488 pct. 6 ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), arătând că referirea instanţei la art. 84-85 C. proc. civ. reprezintă motiv străin de natura cauzei.

Recurenta a criticat şi omisiunea instanţei de a cerceta şi soluţiona excepţia lipsei de interes a paratei Inspecţia Judiciara in invocarea excepţiei lipsei procedurii prealabile, fiind încălcat principiul contradictorialităţii, dreptul la apărare şi automat, dreptul complex la un proces echitabil.

Această împrejurare atrage, în opinia sa, incidenţa motivului de casare prevăzut la art. 488 pct. 5 C. proc. civ. .

Totodată, instanţa a admis în mod greşit excepţia lipsei plângerii prealabile invocate de pârâta Inspecţia Judiciara şi a respins eronat acţiunea reclamantei, cu încălcarea art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, potrivit căruia:

" (5) Rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. "

În cauza de faţă, inspecţia Judiciara era "titular al acţiunii disciplinare", fiind sesizata direct de recurenta reclamantă, astfel că erau pe deplin aplicabile dispoziţiile art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004.

Respingerea acţiunii reclamantei pentru motivul neîndeplinirii procedurii prealabile reprezintă o încălcare grava a dreptului de acces la justiţie şi la un proces echitabil, atrăgând incidenţa motivelor de recurs prevăzute la art. 488 pct. 4 şi 5 C. proc. civ.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

În cauză a formulat întâmpinare intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, solicitând să se constate că recurenta nu a formulat calea de atac în contradictoriu cu acest intimat, astfel că, în ceea ce îl priveşte, hotărârea primei instanţe a intrat sub autoritatea lucrului judecat.

De asemenea, au formulat întâmpinări intimaţii Inspecţia Judiciară, Ministrul Justiţiei şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Prin încheierea de şedinţă din 28.03.2017, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Cu prioritate, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă nu a criticat pe calea recursului admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii, astfel că soluţia instanţei de fond privind respingerea acţiunii în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a intrat în puterea lucrului judecat, nefăcând obiectul controlului judiciar al instanţei de recurs.

De asemenea, nu face obiectul cenzurii instanţei de recurs soluţia de respingere a acţiunii în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Justiţiei ca fiind lipsită de interes, întrucât nici aceasta nu face obiectul criticilor recurentei.

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat, exclusiv în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Invocarea motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. (hotărârea a fost odată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti) nu se justifică, acesta fiind incident numai în situaţia incursiunii autorităţii judecătoreşti în sfera puterii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie şi de legile organice, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile altor organe aparţinând unei alte autorităţi constituite în stat.

Or, o astfel de situaţie în mod evident nu se regăseşte în speţă.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. (prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii), este nefondată critica adusă de recurenta reclamantă soluţiei de respingere a excepţiei lipsei dovezii calităţii de reprezentant a inspectorului-şef A. pentru pârâta Inspecţia Judiciară, având în vedere dispoziţiile art. 209 din C. civ. (în conformitate cu care persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin organele sale de administrare, astfel de organe fiind persoanele "care, prin lege, actul de constituire sau statut, sunt desemnate să acţioneze, în raporturile cu terţii, individual sau colectiv, în numele şi pe seama persoanei juridice"), coroborate cu cele ale art. 69 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, care stipulează că "Inspectorul-şef îndeplineşte, în principal, următoarele atribuţii: … b) reprezintă Inspecţia Judiciară în relaţiile cu Consiliul Superior al Magistraturii sau cu alte instituţii interne sau internaţionale. "

Nu au fost încălcate în niciun mod principiile disponibilităţii, contradictorialităţii şi dreptului la un proces echitabil, de vreme ce instanţa de fond a pus în discuţia părţilor excepţia şi s-a pronunţat motivat asupra acesteia, chiar dacă recurenta consideră greşită această motivare.

Cât priveşte invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), Înalta Curte arată că legiuitorul a prevăzut expres că va putea interveni casarea hotărârii pe acest ultim temei în situaţia în care aceasta ar cuprinde nu numai motive străine de natura cauzei, ceea ce nu se regăseşte în speţă.

Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 397/2014, a constatat că dispoziţiile legale potrivit cărora inspectorul judiciar, prin rezoluţie scrisă şi motivată, poate dispune clasarea sesizării în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 (respectiv, dacă în urma efectuării verificărilor prealabile se constată că nu există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare) şi "rezoluţia de clasare este definitivă" contravin prevederilor constituţionale privind accesul liber la justiţie, precum şi celor convenţionale privind dreptul la proces echitabil.

Întrucât, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare, în această situaţie, textul de lege potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt, caracterul definitiv al soluţiei clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condiţiilor prevăzute, aşa cum a decis instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiţie prin posibilitatea atacării soluţiei la instanţa judecătorească.

Decizia nr. 397/2014 este incidentă în speţă, însă aplicarea ei de către judecătorul fondului este eronat realizată.

Astfel, în mod greşit prima instanţă a considerat că recunoaşterea accesului la o instanţă judecătorească presupune aplicarea în situaţia dată a reglementării de drept comun a acţiunii în anularea actului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte parcurgerea procedurii prealabile şi termenul de introducere, cu ignorarea reglementării date de legea specială şi chiar a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte apreciază că, atâta vreme cât s-a stabilit că este neconstituţional ca, făcându-se o distincţie nejustificată faţă de soluţia de respingere a sesizării, rezoluţia de clasare a sesizării să fie considerată definitivă, consecinţa deciziei Curţii Constituţionale asupra regimului acestui act administrativ reglementat de legea specială se impune a fi aceea a aplicării aceluiaşi regimul juridic cu cel aplicabil de rezoluţia de respingere a sesizării.

În acest context, sunt de observat prevederile exprese ale art. 5 alin. (2), (3) din C. proc. civ., în sensul că niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă, iar în cazul în care o pricină nu poate fi soluţionată în baza legii sau a uzanţelor, se recurge la dispoziţiile legale privitoare la situaţii asemănătoare.

Prin urmare, rezoluţia de clasare prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, conform art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 (act normativ special, care reglementează regimul rezoluţiilor inspectorului judiciar).

Or, în aceste condiţii, este evident că termenul de 15 zile prevăzut de legea specială este incompatibil cu parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 (dreptul comun în materia contenciosului administrativ), care presupune termene mai îndelungate pentru formularea plângerii prealabile şi pentru răspunsul la aceasta.

Faţă de aceste împrejurări, constatând că în mod greşit prima instanţă nu a soluţionat pe fond acţiunea în anularea rezoluţiei de clasare, pronunţând soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii cu încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 12 din Legea nr. 554/2004 (care impune prezentarea dovezii îndeplinirii procedurii prealabile, "dacă acest demers era obligatoriu") şi de art. 5 din C. proc. civ., precum şi a deciziei Curţii Constituţionale şi art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte apreciază întemeiat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., invocat de recurenta reclamantă.

În ceea ce priveşte critica recurentei referitoare la omisiunea instanţei de a cerceta excepţia lipsei de interes a paratei Inspecţia Judiciara de a invoca excepţia lipsei procedurii prealabile, Înalta Curte apreciază că, prin prezenta decizie, este înlăturată orice eventuală vătămare suferită de parte ca urmare a pretinsei omisiuni.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 496 şi art. 497 raportate la art. 483 alin. (3) şi art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Federaţia Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune, va casa în parte sentinţa recurată, cu trimiterea spre rejudecare în fond a capătului de cerere având ca obiect anularea Rezoluţiei Inspecţiei Judiciare nr. 5351/1J/1395/DIP/2014 din 17.12.2014.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Federaţia Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune împotriva sentinţei civile nr. 1717 din 16 iunie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, numai în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect anularea Rezoluţiei Inspecţiei Judiciare nr. 5351/1J/1395/DIP/2014 din 17.12.2014.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 27 iunie 2017.