Natura 2000 forest compensation: validity of administrative refusal pending methodological norms and EU state aid approval

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin Cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova - contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/54/2014, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, obligarea acestuia la plata sumei de 172.719,13 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafaţa de pădure de 400,50 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/despăgubiri, din cauza funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2007, precum şi la plata dobânzii aferente debitului principal, calculată începând cu data de 19.02.2014, şi a cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 79 din 11 februarie 2015, a respins excepţiile invocate de pârât ca nefondate şi, în consecinţă, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, astfel cum a fost precizată, şi a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 172.719,13 RON, reprezentând contravaloare compensaţii aferente anului 2007, precum şi a dobânzii legale aferente debitului calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată, 17.09.2014, şi până la achitarea integrală a debitului.

Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 4950 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Prin încheierea din Camera de Consiliu de la 27 februarie 2015, instanţa a dispus îndreptarea din oficiu a erorii de calcul al cheltuielilor de judecată, strecurate în dispozitivul sentinţei, în sensul că suma la care pârâtul a fost obligat să o plătească reclamantei cu acest titlu este de 5250 RON, în loc de 4950 RON, cum din greşeală s-a menţionat.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, pentru următoarele motive de casare:

- nemotivarea hotărârii corespunzător art. 425 alin. (1) lit. b) din acelaşi Cod (art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.);

- hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.).

Cu privire la soluţia de respingere dată excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, recurentul a susţinut că prescripţiile începute înainte de abrogarea Decretului nr. 167/1958 sunt reglementate de acest act normativ, în acest sens fiind prevederile art. 6 alin. (4) noul C. civ., precum şi ale Legii nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., care dispun că prescripţiile începute şi neîmplinite la data intrării în vigoare a C. civ. sunt şi rămân supuse dispoziţiilor legale care le-au instituit.

Întrucât legea nu prevede un termen de prescripţie special cu privire la creanţele pretinse de către reclamantă, incident va fi termenul general de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958, termen care a fost în mod evident depăşit în ceea ce priveşte solicitarea privind contravaloarea produselor de masă lemnoasă aferente anului 2007, raportat la data introducerii acţiunii.

A susţinut recurentul că, în condiţiile în care instanţa a interpretat greşit prevederile H.G. nr. 861/2009 şi a Deciziei nr. C (2012) 5166 din 19 iulie 2012, hotărârea atacată este viciată şi se impune cenzurarea ei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., deoarece judecătorul fondului a respins excepţia fără a mai indica în baza căror motive a luat această măsură, situaţie de natură a echivala cu nemotivarea hotărârii.

Referitor la argumentele primei instanţe cu privire la fondul litigiului, acestea încalcă prevederile legale, hotărârea fiind viciată prin prisma mai multor interpretări eronate ale normelor de drept material incidente în speţă.

În considerentele sentinţei, instanţa se rezumă la a stabili că prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Naţional al Uniunii Europene, în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni banii solicitaţi cu titlu de compensaţii în temeiul prevederilor Codului Silvic.

Aplicabile reclamantei sunt, într-adevăr, prevederile H.G. nr. 861/2009, dar potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din acest act normativ "formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoanele juridice şi la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2011 - Codul silvic, cu modificările ulterioare, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat".

Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 vizează doar proprietarii de terenuri forestiere cu suprafeţe mai mici sau egale cu 30 ha - cazul reclamantului fiind 400,50 ha.

Din examinarea conţinutului adresei de răspuns din perspectiva acestor dispoziţii legale, rezultă că acestea nu pot fi apreciate ca reprezentând un refuz nejustificat de soluţionare a cererii reclamantului, întrucât prin această adresă s-a comunicat imposibilitatea acordării compensaţiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a compensaţiilor.

În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, refuzul nejustificat este definit ca fiind " exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Dovada refuzului nejustificat este culpa autorităţii publice şi a caracterului ilegal al actului atacat, motiv pentru care instanţa de contencios administrativ va obliga instituţia publică să elibereze un înscris anume sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă, în măsura în care se dovedeşte culpa autorităţii publice şi ilegalitatea actului atacat.

Definiţia excesului de putere este dată de art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, constând în exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În măsura în care au fost demarate procedurile în vederea aprobării normelor metodologice necesare, fiind redactată integral hotărârea de guvern ce le vizează şi se află la acest moment în faza de proiect supus spre aprobare, nu putem vorbi de o culpă a instituţiei publice şi nici de ilegalitate - atât timp cât nu pot fi avizate şi eliberate la plată sume din bugetul instituţiilor publice în lipsa unei metodologii.

Plata sumelor solicitate, în lipsa normelor metodologice, ar duce la încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, prin urmare răspunsul transmis de autoritate nu echivalează cu un refuz nejustificat, în sensul legii.

Faptul că cererea reclamantului nu a fost soluţionată în modalitatea pretinsă de acesta nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004. răspunsul neputând fi condiţionat de soluţionarea favorabilă a cererii reclamantului.

Totodată, reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor necesare acordării despăgubirilor.

Pentru a-i fi acordate despăgubiri, reclamantul trebuia să facă dovada îndeplinirii condiţiilor necesare acordării despăgubirilor solicitate, conform celor cuprinse în Decizia din 19.07.2012 a Comisiei Europene cu privire la aprobarea la plata a ajutoarelor de stat pentru proprietarii privaţi din zonele siturilor Natura 2000 (procedura plăţilor Natura 2000 pentru sectorul forestier fiind reglementată de dispoziţiile art. 46 din Regulamentul CE nr. 1698/2005, în aplicarea Directivelor 79/409/CEE şi 92/43/CE).

Conform acestor prevederi, ajutoarele de stat se acordă pentru excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale şi a folosirii terenului incompatibilă cu scopul atribuit, iar reclamanta nu a făcut dovada că sunt îndeplinite toate cerinţele prevăzute prin actele normative incidente în cauză.

Referitor la modalitatea de calcul a valorii despăgubirilor, a arătat recurentul că Normele metodologice din 22 iulie 2009 de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier nu conţin dispoziţii referitoare la modul de calcul pentru situaţia prevăzută de art. 97 alin. (1) lit. b), ci doar pentru situaţiile reglementate de lit. a), c), d) şi e).

Or, atât timp cât suprafaţa totală a terenului forestier deţinut de reclamantă este de 400,50 ha, nu se poate aplica modul de calcul prevăzut în cazul proprietarilor terenurilor cu vegetaţie forestieră cu suprafeţe mai mici sau egale cu 30 ha.

Pe de altă parte, pentru a putea fi acoperit, prejudiciul trebuie să fie cert şi determinat sau determinabil.

În loc să întocmească documentaţia cerută de art. 6 din Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009, reclamanta nu a făcut decât să-şi facă o estimare proprie, discreţionară a pretinselor pagube suferite, pentru ca apoi să cheme direct în judecată autoritatea publică centrală.

Reclamanta ar fi trebuit întâi să transmită documentaţia la ITRSV şi abia în cazul în care, după ce fusese avizată şi transmisă la Departament, iar acesta din urmă ar fi refuzat plata, să formuleze o acţiune în justiţie, sau, în situaţia în care ITRSV ar fi refuzat avizarea documentaţiei, să cheme în judecată această structură teritorială pentru a fi obligată la emiterea acestui aviz, dacă refuzul de acordare ar fi fost dat cu încălcarea normelor în materie.

Deşi intimata invocă răspunderea civilă delictuală, în cauză nu sunt îndeplinite elementele prevăzute pentru angajarea răspunderii civile delictuale, vinovăţia nefiind prezumată, iar prin acţiunea formulată nu reiese existenţa vinovăţiei.

Atât timp cât se invocă drept temei al acţiunii presupusul refuz nejustificat al autorităţii nu pot fi solicitate dobânzi decât cel mult de la data la care, prin sentinţă, s-ar hotărî că există o despăgubire de plătit şi cuantumul acesteia, întrucât până la data pronunţării sentinţei nu există o creanţă certă, lichidă şi exigibilă împotriva instituţiei.

Cu privire la cheltuielile de judecată, recurentul a susţinut că nu este aplicabil art. 453 din C. proc. civ., întrucât culpa procesuală pentru pornirea acestui proces nu aparţine ministerului.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă nu a formulat întâmpinare în termenul prevăzut de lege, dar a depus la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Prin încheierea de şedinţă din 28.02.2017, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

Recurentul pârât a formulat şi concluzii scrise, reiterând argumentele expuse în cuprinsul recursului declarat.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtului este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care se întemeiază soluţia de respingere a excepţiei prescripţiei şi a admiterii cererii de chemare în judecată, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurent prin raportare la prevederile Decretului nr. 167/1958 şi ale H.G. nr. 861/2009, Înalta Curte reţine că intimata-reclamantă A. a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ refuzul Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură de a-i plăti compensaţiile aferente anului 2007 pentru suprafaţa de pădure de 400,50 ha cuprinsă în aria protejată a Sitului Natura 2000 Parâng.

Instanţa de fond a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune invocată de pârât şi a admis pe fond acţiunea.

Soluţia curţii de apel este corectă, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Critica referitoare la modul în care a fost soluţionată excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune este nefondată.

Astfel, invocând excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, în mod eronat recurentul nu s-a raportat la prevederile art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, care instituie un termen de prescripţie special în materia contenciosului administrativ, şi a invocat practic un motiv nou în susţinerea refuzului exprimat prin adresa din 04.08.2014, ceea ce este inadmisibil.

În speţă, acţiunea în contencios administrativ având ca obiect refuzul nejustificat de soluţionare a cererii (act administrativ asimilat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004) nu a fost formulată de intimata reclamantă cu depăşirea termenului de prescripţie special de 6 luni de la comunicarea acestui refuz, excepţia fiind deci nefondată.

Pe fondul recursului, răspunzând punctual criticilor recurentului Ministerul Apelor şi Pădurilor, Înalta Curte reţine că, prin Cererea de compensaţii înregistrată sub nr. x din 28 februarie 2014, intimata reclamantă s-a adresat ITRSV Râmnicu Vâlcea, care a procedat la verificarea documentaţiei depuse, întocmind decontul justificativ şi înaintându-l spre avizare către DGRFP Craiova, aceasta din urmă refuzând însă avizarea decontului şi remiterea documentaţiei către minister în vederea efectuării plăţii.

Refuzul plăţii compensaţiilor solicitate a fost exprimat expres de către Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, în calitate de autoritate publică centrală în domeniul silviculturii, conform art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 428/2013, prin adresa din 04.08.2014.

Prin efectul H.G. nr. 38/2015 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, recurentul este continuatorul în plan procesual, atât al fostului minister de resort, cât şi al Departamentului înfiinţat prin H.G. nr. 428/2013.

Refuzul plăţii compensaţiilor a fost motivat în adresa din 04.08.2014 prin trimitere la Raportul de Inspecţie Economico-Financiară nr. x din 26 mai 2014, în cuprinsul căruia se arată că acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice şi juridice care deţin păduri incluse în T1 şi T2 din cadrul siturilor Natura 2000 se poate face numai după aprobarea şi publicarea proiectului de hotărâre a Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează din cauza funcţiilor de protecţie stabilite de aranjamente silvice.

Criticile recurentului referitoare la modul în care a fost aplicat de către instanţa de fond art. 6 din Normele Metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, în conformitate cu care "formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoanele juridice şi la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul Silvic, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat", nu pot fi primite.

Judecătorul fondului a analizat judicios înscrisurile prezentate de intimata reclamantă pentru acordarea alocaţiilor bugetare prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, concluzionând că au fost parcurse toate etapele legale.

Totodată, în mod corect a fost înlăturat motivul refuzului invocat de autorităţile publice, întrucât pentru anul 2007 erau aplicabile normele metodologice amintite, care, la Anexa nr. 2 indicau modul de calcul al compensaţiilor care se acordă de către stat persoanelor fizice şi juridice pentru funcţiile de protecţie asigurate de pădurile proprietate privată încadrate la tipurile funcţionale T1 şi T2, respectiv tipurile funcţionale pentru care nu se reglementează procesul de producţie.

Abia începând cu data de 1.01.2010, conform celor statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 36/2015, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de lege "trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010", având în vedere că prin Tratatul de Aderare la UE, România a primit o derogare expresă de la angajamentele asumate, fiindu-i permis să continue aplicarea măsurilor de sprijin existente în legislaţia naţională şi comunicate Comisiei Europene în anul 2007 de Statul Român - prin Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, pentru o perioadă de încă trei ani de la data aderării.

În aceste condiţii, este evident caracterul nejustificat al refuzului exprimat de către recurent prin adresa din 04.08.2014, niciuna dintre criticile de netemeinicie şi nelegalitate aduse sentinţei nefiind fondată, impunându-se menţinerea hotărârii inclusiv sub aspectul obligaţiei de plată a cheltuielilor de judecată stabilite, astfel cum prevede expres art. 453 din C. proc. civ., în sarcina părţii care a pierdut procesul.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva Sentinţei nr. 79 din 11 februarie 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 06 iunie 2017.

Procesat de GGC - NN