Incompatibility of local mayors with representation in regional public utility operators: strict interpretation of Law 161/2003 excluding regional interest companies

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 30 decembrie 2013, sub nr. x/35/2013, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. 58765/G/II/11.12.2013, întocmit de pârâtă, cu obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

Prin cererea completatoare depusă la data de 20 martie 2014, reclamantul a solicitat şi obligarea pârâtei la publicarea dispozitivului sentinţei ce se va da în dosar, pe pagina principală a site-ului de internet al Agenţiei Naţionale de Integritate, pentru o perioadă de două săptămâni, sub sancţiunea unei amenzi apreciate de instanţă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 173/CA din 02 octombrie 2014, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea precizată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 173/CA/02.10.2014, a formulat recurs reclamantul A., solicitând, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 483 şi urm. din C. proc. civ., republicat, admiterea recursului şi casarea sentinţei civile recurate, cu consecinţa admiterii acţiunii aşa cum a fost formulată.

În esenţă, invocând motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 (indicat în mod eronat pct. 2), respectiv când instanţa a dat o hotărâre cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, recurentul-reclamant a susţinut că prima instanţă a interpretat în mod eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, prin asimilarea unor situaţii nereglementate expres de legiuitor şi adăugarea nepermisă la conţinutul normei.

Sub acest aspect, reclamantul a precizat că societatea C. Satu Mare S.A. nu este o societate de interes local, ci o societate de interes zonal, astfel cum este precizat în art. 2 alin. (2) din Actul constitutiv al societăţii, iar reprezentarea unităţii administrativ-teritoriale s-a realizat cu titlu gratuit, fiind obligat potrivit Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 să se ocupe şi să rezolve problemele comunei.

Recurentul-reclamant a solicitat să se aibă în vedere şi Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, în sensul că este indicat ca primarul să reprezinte interesele unităţii respective în anumite structuri de interes exclusiv public.

Instanţa de fond nu a luat în considerare nici faptul că recurentul-reclamant nu a participat la nicio şedinţă AGA din cadrul societăţii C. Satu Mare S.A.

Totodată, prima instanţă nu s-a pronunţat şi nu a analizat presupusa stare de incompatibilitate în care s-a aflat în perioada 21.02.2011 - 23.04.2013, deoarece a reprezentat comuna Porumbeşti în cadrul Adunării Generale a societăţii B. S.R.L. şi a avut calitatea de Primar al Comunei Porumbeşti. A menţionat recurentul-reclamant că societatea B. S.R.L. a fost înscrisă la Registrul Comerţului în data de 02.12.2013, neputându-se reţine, în aceste condiţii, o stare de incompatibilitate la o societate care nu exista din punct de vedere juridic în perioada vizată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul instanţei de recurs la data de 27.02.2015, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Reluând argumentele care au dus la evaluarea stării de incompatibilitate, intimata consideră sentinţa de fond ca fiind legală şi temeinică.

Sub aspectul inexistenţei stării de incompatibilitate ca urmare a faptului că societatea C. Satu Mare S.A. este o societate de interes zonal, şi nu o societate de interes local, intimata-pârâtă consideră că starea de incompatibilitate nu este înlăturată de caracterul regional al serviciilor prestate de societate. Această interpretare este în concordanţă cu dispoziţiile art. 87 din Legea nr. 161/2003, art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 51/2006, art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 şi Legii nr. 31/1990.

În mod corect instanţa de fond a înlăturat ca fiind irelevante susţinerile recurentului referitoare la faptul că nu a obţinut vreun folos material, în calitate de reprezentant al Comunei Porumbeşti, starea de incompatibilitate nefiind condiţionată de existenţa vreunui interes personal al persoanei evaluate.

De asemenea, intimata apreciază că în mod temeinic a respins instanţa de fond susţinerile recurentului-reclamant referitoare la faptul că nu a participat efectiv la şedinţele AGA, delegând pe viceprimar, întrucât delegarea atribuţiilor către o altă persoană a fost posibilă tocmai în virtutea deţinerii calităţii de reprezentant în AGA.

Cât priveşte inexistenţa stării de incompatibilitate cu privire la deţinerea calităţii de reprezentant al comunei Porumbeşti în Adunarea Generală a Asociaţilor societăţii B. S.R.L., se arată că societatea a fost înfiinţată în anul 2011, prin Hotărârea Consiliului Local Porumbeşti, ocazie cu care recurentul A. a fost desemnat ca reprezentant al UAT Porumbeşti în cadrul AGA. Acesta a fost înlocuit din funcţia de reprezentant abia la data de 23.04.2013, astfel încât, în perioada 21.02.2011 - 23 aprilie 2013 recurentul s-a aflat în stare de incompatibilitate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 09 noiembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 05 aprilie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, urmând a fi admis pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Recursul declarat de reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a vizat, în esenţă, greşita reţinere, de către prima instanţă, a stării de incompatibilitate ce a fost identificată de intimata-pârâtă ANI în Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013, ivită prin cumulul funcţiei de primar al Comunei Porumbeşti, judeţul Satu/Mare, cu cea de reprezentant al U.A.T. Porumbeşti în Adunarea generală a acţionarilor din cadrul societăţilor C. Satu Mare S.A. şi B. S.R.L.

Identitatea de regim juridic a celor două societăţi la care s-a identificat participarea persoanei verificate în calitate de reprezentant al U.A.T-ului în care deţine funcţia de primar determină aceeaşi analiză pentru entităţile în raport de care, în situaţia reglementată de prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, s-a reţinut prin actul administrativ contestat starea de incompatibilitate reglementată de acest text normativ.

Potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, "funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: […] f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional", incidenţa acestei stări de incompatibilitate fiind determinată, în evaluarea intimatei-pârâte ANI, confirmată de prima instanţă, de deţinerea, de către persoana verificată, în perioada 16.12.1010 - 26.06.2013, a calităţii de primar al comunei Porumbeşti cu cea de reprezentant al UAT Porumbeşti în adunarea generală a acţionarilor societăţii C. Satu Mare S.A., iar în perioada 21.02.2011 - 23.04.2013, a calităţii de primar al aceleiaşi comune şi reprezentant al UAT Porumbeşti, judeţul Satu Mare, în adunarea generală a acţionarilor Societăţii B. S.R.L.

Prima instanţă a stabilit că C. Satu Mare S.A. este un operator regional care îşi desfăşoară activitatea potrivit Legii nr. 51/2006 şi Legii nr. 241/2006, fiind înfiinţată, în conformitate cu actul constitutiv, de 43 de unităţi administrativ-teritoriale. A reţinut, însă, că această societate este de interes local, chiar dacă este organizată la nivel regional, motiv pentru care a constatat legalitatea şi temeinicia raportului de evaluare în privinţa situaţiei de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi, s-a reţinut că nu există situaţie de incompatibilitate în sensul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în ipoteza în care primarul/viceprimarul este reprezentantul unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a unui operator regional de utilităţi publice în sensul art. 2 lit. g1) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată (Deciziile nr. 163/2015, nr. 431/2015, nr. 432/2015, nr. 473/2015). Totodată, în şedinţa judecătorilor secţiei din 4 mai 2015, a fost adoptată soluţia de principiu în sensul jurisprudenţei reprezentate de Decizia nr. 163/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, conform căreia "primarul care deţine calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a acţionarilor a unui operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activităţi de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, nu se află în situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003".

În concordanţă cu jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi, anterior menţionată, se constată că regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare. Acest act normativ prevede, la art. 11, că două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Cadrul juridic şi instituţional al înfiinţării, organizării şi funcţionării serviciilor comunitare de utilităţi publice este reglementat de Legea nr. 51/2006, republicată, în care sunt definite şi noţiunile "asociaţie de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice" şi respectiv "operator regional".

Astfel, în înţelesul legii, asociaţia de dezvoltare intercomunitară are ca obiectiv înfiinţarea, organizarea, reglementarea, finanţarea, exploatarea, monitorizarea şi gestionarea în comun a serviciilor de utilităţi publice furnizate/prestate pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal ori regional destinate înfiinţării, modernizării şi/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilităţi publice aferente acestor servicii.

Acelaşi act normativ defineşte termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, precum şi implementarea programelor de investiţii publice de interes zonal sau regional destinate înfiinţării, modernizării şi/sau după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii, realizate în comun în cadrul asociaţiei.

De esenţa funcţionării operatorului regional este, aşadar, gestionarea prin delegare a serviciului de furnizare apă şi canalizare în mod eficient şi la aceeaşi parametri calitativi tuturor membrilor asociaţiei şi nu în funcţie de aportul acestora, interesul fiind unul comun regional nefragmentabil şi mai ales nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociaţi l-ar putea avea.

Toate aceste atribuţii ale operatorului regional Societatea C. Satu Mare S.A. demonstrează lipsa trăsăturilor caracteristice unei societăţi de interes local şi existenţa celor specifice unei entităţi însărcinate cu îndeplinirea unui serviciu public, anume gestionarea serviciilor de alimentare cu apă şi de canalizare prin delegarea serviciilor conform contractului de delegare.

Scopul organizării societăţii este acela de a facilita accesarea de către autorităţile publice a fondurilor europene în condiţii specifice stabilite de către organismele europene abilitate, dar şi gestionarea în comun a serviciilor de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ teritoriale membre precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal sau regional destinate înfiinţării modernizării şi/sau şi dezvoltării după caz a sistemelor de utilităţii publice aferentă acestor servicii.

În consecinţă, Societatea C. Satu Mare S.A., ca operator regional, activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale ce are calitate de acţionar.

Şi în privinţa societăţii B. S.R.L., din ale cărei acte constitutive se reţine că scopul asociaţiei este acela de a "înfiinţa, organiza, reglementa, finanţa, exploata, monitoriza şi gestiona în comun serviciul de salubrizare pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi acela de a realiza în comun unele proiecte de investiţii publice de interes zonal sau regional, destinate înfiinţării, modernizării şi/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilităţi publice aferente Serviciului pe baza strategiei de dezvoltare a acestuia", reţine Înalta Curte, pentru identitate de argumente cu cele arătate în analiza societăţii C. Satu Mare S.A., că are un caracter regional, activând într-o arie teritorială ce depăşeşte limita zonală a fiecărei unităţi administrative membre a asociaţiei.

Faţă de cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că s-a reţinut în mod greşit legalitatea raportului de evaluare, întrucât în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local.

Nu pot fi primite apărările pârâtei-intimate ANI, în sensul că termenul local include orice entitate care nu este reprezentativă la nivel naţional, statutul de operator regional al societăţii depăşind sfera interesului local.

Textul de lege nu se referă şi la calitatea de reprezentant într-o societate de interes regional şi, fiind o normă care restrânge exerciţiul unor drepturi, este de strictă interpretare, aplicându-se numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, în raport de prevederile art. 496 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 173/CA/2014 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pe care o va casa şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea în parte acţiunea în contencios administrativ, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, dispunând anularea Raportului de evaluare nr. 58765/G/II/11.12.2013, emis de ANI, respingând restul pretenţiilor solicitate ca neîntemeiate.

În raport de prevederile art. 451 alin. (1) C. proc. civ., urmează a fi obligată intimata-pârâtă ANI la plata către recurentul-reclamant A. a sumei de 1650 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată pentru fond şi recurs, reprezentând taxe de timbru şi onorariul cuvenit apărătorului ales, dovedite prin chitanţele depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de către reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 173/CA/2014 - P.I. din 02 octombrie 2014 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite în parte acţiunea modificată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Dispune anularea Raportului de evaluare nr. x/11.12.2013, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Respinge restul pretenţiilor formulate de reclamantul A.

Obligă intimata-pârâta la plata către recurentul-reclamant a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.650 de RON, aferente fondului şi recursului.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 mai 2017.

Procesat de GGC - NN