Suspension of EU funding repayment upheld as appeals dismissed; budget-debt report challenged.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din data de 13.02.2015 privind proiectul "Modernizare fermă avicolă aparţinând SC A. SRL în localitatea Davideşti, jud. Argeş" emis de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi comunicat reclamantei la data de 18.02.2015, prin care s-a dispus obligarea reclamantei la restituirea sumei de 3.398.982,80 RON constituind valoarea creanţei bugetare rezultate din nereguli.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 852 din 24.03.2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 13 februarie 2015 până la pronunţarea instanţei de fond.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a declarat recurs, iar reclamanta SC A. SRL recurs incident.

I. Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale în motivarea recursului arată că instanţa de fond, prin considerentele menţionate, analizează fondul cauzei, încălcând astfel dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2011.

Doctrina şi jurisprudenţa sunt unanime în a arăta că în acest cadru procesual, nu pot fi analizate decât aspecte de fapt şi de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct şi substanţial fondul cauzei. Or, analizarea legalităţii constatărilor echipei de control sub aspectul respectării de către beneficiar a clauzelor contractuale asumate sau a dispoziţiilor legale incidente, reprezintă în mod evident aspecte ce ţin de dezlegarea fondului pricinii şi a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuşi fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanţa investită cu analizarea legalităţii actului.

În mod evident, aspectele reţinute de instanţa de fond în susţinerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noţiuni şi care, astfel cum s-a reţinut într-o jurisprudenţa constantă, se pot referi la necompetenta autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situaţii care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

Or, în cauză a analiza temeinicia susţinerilor intimatei-reclamante legate de nedovedirea neregulilor menţionate în titlu de creanţă, echivalează cu soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalităţii sau dimpotrivă a nelegalităţii actului administrativ, instanţa pronunţându-se asupra probelor ce vizează fondul litigiului.

De asemenea, Curtea de Apel Bucureşti reţine faptul că, la nivel de aparentă, procentul de 8 % deţinut de asociatul B. şi calitatea de administrator la SC C. SRL nu ar trebui să influenţeze modul în care este apreciat asociatul majoritar.

Astfel, instanţa de fond impută pârâtei, prin prisma afirmaţiilor reclamantei faptul că a adunat în mod aritmetic procentul de 8% la cel de 50% rezultând faptul că deţine 58% din SC C. SRL.

Contrar declaraţiei pe proprie răspundere, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Conform Certificatului Constatator nr. 534780 din 14 octombrie 2010 depus de solicitant anexat Cererii de finanţare, în cadrul SC A. SRL asociaţii sunt:

- C. SRL cu cotă de participare la beneficii şi pierderi 50%;

- B. cu cotă de participare la beneficii şi pierderi 50% şi director general.

Un alt motiv de casare al sentinţei constă în acela că instanţa de fond a apreciat în mod eronat că asupra actelor administrative emise AFIR planează o îndoială de legalitate raportat la faptul că cererea de finanţare a fost anterior verificată şi avizată de structuri ale agenţiei.

Iniţial la depunerea cererii de finanţare, agenţia verifică parcurgerea etapelor impuse prin Manualele de proceduri, un rol primordial acordându-se în acest sens bunei - credinţe a solicitantului care prin declaraţie pe proprie răspundere afirmă că este o societate autonomă şi că respectă condiţiile încadrării în regula de minimis.

Ulterior încheierii contractului de finanţare, răspunderea atât pentru cele declarate, asumate în cadrul cererii de finanţare cât şi pentru modul de implementare a proiectului finanţat revine în totalitate beneficiarului.

Astfel fiind, în situaţia descoperii unor nereguli ce subzistă în cele declarate/asumate cu ocazia depunerii cererii de finanţare întreaga răspundere revine în mod evident beneficiarului.

Recurenta mai susţine că a procedat la verificarea tuturor aspectelor obligatorii pentru selectarea cererii de finanţare, însă la acel moment nu se putea întrevede din documentaţia depusă de beneficiar faptul că existau legături între cele trei societăţi comerciale, ori modul concret de implementare al proiectului.

Pe de altă parte, nu este relevantă întrunirea cerinţei pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a doua condiţii: existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Astfel, nefiind îndeplinite condiţiile cerute de legislaţia în vigoare, suspendarea executării actelor administrative nu se justifică şi, pe cale de consecinţă.

II. SC A. SRL, prin recursul incident, precizează că aspectele de nelegalitate formală invocate de societate prin cererea de chemare în judecată nu necesită o analiză amănunţită a fondului, ci reprezintă încălcări vădite ale normelor procedurale, ce pot fi constatate la o simplă citire a actelor şi a situaţiei de fapt incidente în speţă şi creează tocmai acea aparenţă de nelegalitate care impune temporizarea executării actului, respectiv suspendarea efectelor acestuia până la epuizarea procesului de evaluare din partea instanţelor judecătoreşti.

La o analiză sumară a Procesului-verbal, se constată că AFIR s-a rezumat exclusiv la copierea textului din Punctul de vedere exprimat de societate, fără a răspunde argumentelor de fapt şi de drept prezentate în cuprinsul acestuia. Autoritatea a precizat numai faptul că îşi menţine constatările şi concluziile din Proiectul transmis, fără a indica de ce argumentele societăţii nu pot fi primite, respectiv fără a indica elementele de fapt şi temeiul de drept care fac ca Punctul de vedere al A. să fie nefondat.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 30.03.2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, Curtea de Apel a constatat că modalitatea în care autoritatea publică pârâtă a apreciat cu privire la calitatea de asociat majoritar a persoanei fizice B. este de natură să dea naştere unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului, în condiţiile în care ambele părţi au apreciat că, pentru a se putea vorbi de un asociat majoritar, ar trebui ca unul dintre asociaţi să deţină majoritatea absolută, adică 50%+1 din părţile sociale ale societăţii, pârâta a considerat că la calcularea procentului deţinut se ţine seama nu doar de părţile sociale efectiv deţinute ci şi de faptul că unul dintre asociaţi participă la capitalul celuilalt asociat. Nu s-a indicat, însă nici un temei de drept pentru o astfel de modalitate de calcul. Nu este clar dacă pârâta apreciază că cele 8 procente se adaugă, în mod aritmetic, la cele 50 deţinute de persoana fizică la societatea reclamantă sau dacă este vorba de un spor mai mic, însă ambele variante de calcul par a fi lipsite de temei legal.

De asemenea, în ceea ce priveşte calitatea asociatului, persoană fizică, de administrator la firma care deţine restul de 50% din părţile sociale ale reclamantei, nu este clar care sunt argumentele pârâtei pentru care consideră că acest fapt este de natură să influenţeze valoarea părţilor sociale deţinute de asociatul B.

La nivel de aparenţă, procentul de 8% deţinut de asociatul B. şi calitatea de administrator la societatea SC C. SRL nu conferă acestui asociat controlul asupra firmei SC C. SRL şi nu ar trebui să influenţeze modul în care este apreciat asociatul majoritar.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod temeinic a constatat că există un caz bine justificat pentru suspendarea actului atacat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.

Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere şi recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă.

Aşa cum s-a arătat de altfel şi în recomandarea 16/2003 a Comitetului Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont de drepturile şi interesele persoanelor particulare.

Aceeaşi recomandare reaminteşte principiile din recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniştrii care cheamă autoritatea jurisdicţională competentă, în speţă instanţa judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

Ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniştrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorităţii fiscale şi de circumstanţele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecinţe grave în patrimoniul reclamantei.

Referitor la paguba iminentă Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut că, în raport de lichidităţile de care dispune reclamanta, aşa cum rezultă din actele depuse la dosar, executarea creanţei bugetare în discuţie ar fi de natură să afecteze în mod grav activitatea societăţii, cu consecinţe materiale ireversibile întrucât ar crea dificultăţi în asigurarea necesarului de hrană pentru fermele deţinute, în onorarea contractelor în derulare şi în respectarea condiţiilor de creditare impuse de băncile creditoare.

Un argument în plus avut în vedere de instanţa de control judiciar îl reprezintă faptul că prin Sentinţa civilă nr. 2634 din 16 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a anulat Decizia nr. 13356 din 09 aprilie 2015 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 13 februarie 2015, a exonerat pe reclamantă de plata sumei de 3.398.982,80 RON şi a obligat pe pârâtă la plata sumei de 5.550 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite cumulativ condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, şi a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 13 februarie 2015.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi de reclamanta SC A. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 852 din 24 martie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 mai 2017.

Procesat de GGC - GV