Incompatibility of mayors as representatives in regional public utility operators under integrity law

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, şi ulterior pe rolul Curţii de Apel Bucureşti ca urmare a declinării soluţionării cauzei în favoarea acestei din urmă instanţe, prin Sentinţa civilă nr. 847 din 06 februarie 2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 şi a tuturor actelor sau măsurilor dispuse în baza acestuia.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 972 din 3 aprilie 2015, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a inspectorului de integritate.

Totodată, a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, intervenientul accesoriu SC C. SA şi intervenientul în interes propriu B., reţinând că a exercitat concomitent funcţia de primar cu funcţia de reprezentant al Comunei D., Judeţul Constanţa, în Adunarea Generală a Acţionarilor în cadrul SC C. SA Constanţa, fapt care a atras, în raport cu dispoziţiile art. 87 alin. (1) litera f) şi art. 91 alin. (1) teza I din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitate constatată de pârâtă.

Prin aceeaşi sentinţă a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de SC C. SA în interesul reclamantului, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantul A. şi intervenienta SC C. SA invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.1. În motivarea recursului, reclamantul A. a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată încalcă normele de drept material incidente, respectiv a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 1 alin. (2) lit. g) pct. 2 şi 6 din Legea nr. 215/2001, art. 311 din Legea nr. 51/2006 şi art. 63 alin. (5) lit. a) şi c) din Legea nr. 215/2001 şi condiţiile in house providing definite de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene pentru atribuirea directă a contractelor publice.

În opinia recurentului, prima instanţă şi-a însuşit în mod eronat concluzia autorităţii potrivit căreia SC C. SA ar fi o societate de interes local.

Totodată, a arătat că prima instanţă a ignorat că SC C. a fost înfiinţată şi funcţionează ca un operator regional potrivit prevederilor Legii nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, ceea ce face ca aceasta să fie o societate de interes zonal/regional.

De asemenea, a susţinut că, având în vedere transformarea SC C. SA din societate de interes local, într-un operator regional, este evident că aceasta nu se mai încadrează în ipoteza prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

SC C. SA este operatorul regional al sistemului public de alimentare cu apă şi de canalizare al Asociaţiei de Dezvoltare Intercomunitară Apă-Canal Constanţa, care nu este o societate comercială de interes local sau naţional în sensul prevederilor menţionate.

Astfel, operatorul regional asigură furnizarea/prestarea serviciului/activităţii de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, în schimb o societate comercială de interes local nu poate presta serviciile care formează obiectul său de activitate decât pe raza unităţii administrativ-teritoriale care a înfiinţat-o, deci, doar pe raza unei localităţi.

Totodată, s-a arătat că funcţionarea operatorului regional este supusă unui control direct şi dominant al unităţilor administrativ teritoriale prin intermediul Asociaţiei de Dezvoltare Intercomunitară.

Prin urmare, unităţile administrativ teritoriale nu exercită un control al operatorului regional în mod individual, ci doar în mod colectiv, în comun, prin intermediul respectivei asociaţii.

Recurentul a mai susţinut că societăţile comerciale înfiinţate potrivit Legii nr. 15/1990 nu puteau avea ca acţionar o unitate administrativ-teritorială, iar distincţia legală între societăţile de interes local şi operatorii de servicii publice comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene rezultă din art. 1 alin. (2) lit. g) pct. 2 şi 6 din Legea nr. 215/2001, clasificare legală nesocotită de prima instanţă.

Prin urmare, având în obiectul de activitate, Unitatea administrativ teritorială în care prestează serviciile de alimentare cu apă şi de canalizare şi modalitatea în care s-a reorganizat SC C. S.A ca operator regional, aceasta nu este o societate de interes local, raza teritorială deservită de această societate acoperă mai multe judeţe.

Astfel, sunt relevante inserarea art. 2 lit. g1) în Legea nr. 51/2006 cuprinzând definiţia operatorului regional [art. 2 lit. h) în forma republicată] şi art. 311 cuprinzând regulile de atribuire directă (in-house) a contractelor de delegare a gestiunii (art. 31 în forma republicată).

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate, în sensul admiterii acţiunii şi cererii de intervenţie accesorie formulate de SC C. SA.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs, intervenienta SC C. SA a arătat, în esenţă, că situaţia de faţă nu se încadrează în ipoteza vizată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, solicitând admiterea ambelor recursuri şi modificarea sentinţei recurate în sensul admiterii acţiunii şi cererii de intervenţie alăturată.

Recurenta-intervenientă a susţinut, în esenţă, că SC C. SA, operatorul regional al sistemului public de alimentare cu apă şi de canalizare deţinut in-house providing de mai multe unităţi administrativ-teritoriale, nu este o societate de interes local pentru Comuna D., iar din caracterele juridice specifice operatorului regional rezultând obligaţia primarului de a reprezenta unitatea sa administrativ-teritorială în adunarea generală a acţionarilor operatorului regional.

Prin urmare, este nelegală aplicarea art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 în cazul primarilor ce exercită asupra operatorului regional controlul similar celui asupra propriilor servicii participând în adunarea generală a acţionarilor acestui operator.

În consecinţă, operatorul regional (OR) al sistemelor publice de alimentare cu apă şi de canalizare trebuie diferenţiat de societatea de interes local sau judeţean, deoarece controlul în comun al unităţilor administrativ-teritoriale asupra operatorului regional, analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii, trebuie realizat de către primar prin participarea în adunarea generală a acţionarilor respectivului operator, iar temeiul de drept în baza căruia intimata-pârâtă a emis Raportul de evaluare a cărui anulare se solicită nu este aplicabil în cazul participării primarului în adunarea generală a acţionarilor respectivei societăţi.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin concluziile scrise formulate, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, şi menţinerea hotărârii atacate, fiind temeinică şi legală.

În esenţă, intimata a susţinut că prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu disting decât două categorii de societăţi comerciale: cele de interes local şi cele de interes naţional, iar faptul că SC C. SA poate fi definitivă şi ca operator regional, în sensul art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006, nu îi schimbă calitatea de societate comercială de interes local.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 8 decembrie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 16 februarie 2017.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent şi intervenientă, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, iar întrucât criticile formulate se referă la aceleaşi chestiuni, vor primi răspuns prin argumente comune.

Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013, întocmit de intimata-pârâtă.

Din actele dosarului rezultă că recurentul, primar al Comunei D., a deţinut, în perioada supusă verificării de către autoritatea intimată, şi calitatea/funcţia de reprezentant al acestei unităţi administrativ-teritoriale în Adunarea Generală a Acţionarilor în cadrul SC C. SA.

Din dispoziţiile Legii nr. 51/2006, reiese că SC C. SA reprezintă un operator regional care realizează servicii de utilităţi publice de interes zonal.

În speţă, problema dedusă judecăţii vizează interpretarea şi aplicabilitatea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, precum şi calificarea SC C. SA ca fiind sau nu o societate de interes local, în sensul acestor dispoziţii legale.

Potrivit art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, "funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar general al municipiului Bucureşti [...], este incompatibilă cu lit. f) - funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare ...".

Aceste prevederi au în vedere numai ipoteza funcţiei de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţii comerciale ce operează pe teritoriul comunei, oraşului/municipiului, judeţului unde persoana în cauză este primar/viceprimar sau preşedinte/vicepreşedinte al consiliului judeţean.

În cauză, ne aflăm în situaţia unei societăţi comerciale cu statut de operator regional ce are competenţă în mai multe judeţe şi are ca scop dezvoltarea intercomunitară.

Operatorul regional, potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 13/2008, este o societate comercială cu capital integral al unităţilor administrativ-teritoriale membre, având rolul de a asigura gestiunea serviciului de utilităţi publice pe raza sa de competenţă şi de implementare a programelor de investiţii publice de interes zonal/regional.

Aşadar, este evident că această societate comercială acţionează pe o suprafaţă ce excede teritoriului unei singure unităţi administrativ-teritoriale, iar operatorul regional nu este subordonat autorităţii administraţiei publice locale, ci se află sub coordonarea asociaţiei de dezvoltare intercomunitară.

Faptul că este necesară o hotărâre a fiecărei unităţi administrativ-teritoriale pentru înfiinţarea şi funcţionarea asociaţiei nu are efect în planul incompatibilităţilor prevăzute de lege în cazul primarilor.

Mandatul primarului în cadrul adunării generale a asociaţiei depăşeşte interesul local şi se subordonează unui interes regional, nefiind îndeplinită premisa ca persoana ce exercită funcţia să aibă un interes personal ce ar putea influenţa îndeplinirea cu imparţialitate şi obiectivitate a atribuţiilor sale legale.

Referitor la calificarea unui operator regional de servicii de utilităţi publice, dacă este sau nu o societate comercială de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, s-a pronunţat, în şedinţa din data de 4 mai 2015, şi plenul judecătorilor secţiei contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Cu acea ocazie, cu majoritate de voturi, a fost adoptată soluţia de principiu în sensul că un operator regional care realizează servicii de utilităţi publice de interes zonal/regional nu se circumscrie unei societăţi comerciale de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile în cauza dedusă judecăţii, iar situaţia în care s-a aflat recurentul-reclamant nu reprezintă incompatibilitatea la care se referă aceste dispoziţii legale.

În consecinţă, se impune şi admiterea cererii de intervenţie accesorie în interesul reclamantului, formulată de SC C. SA, urmând să fie menţinute dispoziţiile primei instanţe în privinţa cererii de intervenţie formulată în interes propriu de intervenientul B. şi asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a a inspectorului de integritate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa, în parte, sentinţa atacată, cu consecinţa admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare contestat, precum şi a cererii de intervenţie accesorie formulate de SC C. SA în interesul reclamantului.

Totodată, va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de S.C "C. "SA şi de A. şi împotriva Sentinţei nr. 972 din 3 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată.

Admite acţiunea şi cererea de intervenţie accesorie formulată de S.C C. SA.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013, emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 25 mai 2017.

Procesat de GGC - GV