Judicial review of superior council's refusal to transfer judge based on abuse of power and comparative assessment of statutory criteria

I. Cadrul procesual

1. Obiectul contestaţiei

Prin cererea înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii sub nr. 22121/DRUO/22593/ST/2016, contestatoarea A., judecător la Tribunalul Braşov a solicitat transferul său la Curtea de Apel Braşov.

Prin Hotărârea nr. 1049 din 25 octombrie 2016, secţia pentru judecători a CSM a respins cererea de transfer.

Petenta a contestat această hotărâre în faţa Plenului CSM, însă prin Hotărârea nr. 1578 din 15 decembrie 2016, contestaţia administrativă a fost respinsă ca neîntemeiată.

Împotriva ambelor hotărâri, contestatoarea A. a formulat contestaţie, invocând în esenţă următoarele:

Deţine gradul profesional de curte de apel din anul 2015, având o vechime în funcţia de judecător de 12 ani, din care 3 ani şi 3 luni la Tribunalul Braşov.

A solicitat transferul la Curtea de Apel Braşov pe unul dintre cele 4 locuri vacante (dintre care 2 locuri fuseseră create în considerarea competenţei sporite în materia achiziţiilor publice, conform Legii nr. 101/2016), fiind singurul judecător cu specializarea contencios administrativ şi fiscal.

Prin Hotărârea nr. 1049 din 25 octombrie 2016, Secţia pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii s-a respins cererea sa de transfer, iar prin Hotărârea nr. 1050 din 25 octombrie 2016 s-a dispus transferul magistratului D. de la Judecătoria Braşov. De asemenea, prin Hotărârea nr. 1048 din 25 octombrie 2016 s-a dispus transferul judecătorului C. (soţul contestatoarei) de la Tribunalul Braşov la Curtea de Apel Braşov.

Hotărârea secţiei pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1049 din 25 octombrie 2016 a fost emisă nelegal şi cu exces de putere, fără aplicarea criteriilor prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, aprobat prin Hotărârea PCSM nr. 193/2006.

Secţia a dispus transferul judecătorului D. de la Judecătoria Braşov la Curtea de Apel Braşov, deşi aceasta avea o vechime în funcţie mai mică decât a contestatoarei şi nici nu deţinea specializarea necesară, din cuprinsul hotărârii nerezultând care anume criteriu, impus de art. 3 din Regulament, a fost aplicat pentru a se justifica transferul cu prioritate al magistratului menţionat.

În acest context, a susţinut că există o motivare deficitară şi neconvingătoare a hotărârii atacate, secţia pentru judecători neexaminând în mod efectiv şi concret toate criteriile invocate în motivarea cererii de transfer, cu consecinţa generării excesului de putere din partea secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

A mai arătat contestatoarea, de asemenea, că pentru Tribunalul Braşov au fost aprobate cererile de continuare a activităţii formulate de două judecătoare, în baza art. 51 alin. (1) din L. nr. 303/2004, acestea urmând a activa la tribunal din data de 01.01.2017; că soţul său, judecător la Tribunalul Braşov, a fost transferat la Curtea de Apel Braşov în aceeaşi sesiune de transferuri, reţinându-se că nu există probleme de ocupare a posturilor vacante la Tribunalul Braşov, iar contestatoarea nu era titulara vreunui complet de judecată, aflându-se în concediu pentru creşterea copilului din care urma să revină la serviciu începând cu data transferului, astfel cum s-a obligat prin cererea de transfer.

Deci transferul său nu ar fi avut un impact negativ asupra activităţii Tribunalului Braşov, mai ales că au fost formulate cereri de transfer în lipsa posturilor vacante la Tribunalul Braşov din unor judecătoare, în sesiunea de transferuri în cauză iar astfel de cereri sunt frecvent formulate pentru instanţele braşovene (aspect reţinut în Hotărârea secţiei pentru judecători nr. 1048 din 25 octombrie 2016 privind transferul soţului său).

În privinţa considerentului arătat în hotărâri, referitor la avizele negative ale instanţelor implicate, a arătat că soţul său, judecător la aceeaşi instanţă, a avut aviz negativ de la Tribunalul Braşov şi pozitiv de la Curtea de Apel Braşov, ceea ce nu a impietat în aprobarea transferului său, cu atât mai mult cu cât aceste avize au doar un rol consultativ, nu fac parte dintre criteriile prevăzute de art. 3 din Regulament şi erau nemotivate.

În ceea ce priveşte instituţia transferului există dispoziţii legale clare şi exacte, atât în legislaţia primară, cât şi în legislaţia secundară. Mai mult, există o practică unitară şi constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în materia analizată.

Direcţia resurse umane şi organizare din cadrul aparatului propriu al Consiliului Superior al Magistraturii întocmeşte, în baza art. 2 alin. (5) din HCSM 193/2006, un referat din care rezultă care este ordinea în care trebuie transferaţi magistraţii, iar membrii secţiilor şi ai plenului nu au marjă de apreciere dincolo de ordinea legală de preferinţă rezultată din conţinutul referatului DRUO.

A invocat contestatoarea considerentele Deciziilor nr. 2536 din 29 mai 2014, nr. 2102/2015, nr. 1305/2016 şi nr. 1455/2017 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în această materie şi a susţinut, în plus, că, dacă intimatul a luat în considerare situaţia specială a contestatoarei, care se află în concediu pentru creşterea copilului, în cauză se pune şi problema unei discriminări pe motiv de maternitate, interzisă de lege.

În final, a precizat şi că respingerea cererii sale de transfer, în contextul admiterii cererii soţului său, i-a îngreunat situaţia familială şi financiară.

La cererea de chemare în judecată au fost ataşate înscrisurile doveditoare de care contestatoarea a înţeles să se prevaleze.

2. Apărările intimatului

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, solicitând respingerea contestaţiei ca neîntemeiată.

Prin Hotărârea secţiei pentru judecători nr. 1049 din 25 octombrie 2016, a fost respinsă cererea de transfer formulată de doamna judecător cu grad profesional de curte de apel A., de la Tribunalul Braşov la Curtea de Apel Braşov.

Din analiza comparativă a celor 6 cereri de transfer formulate pentru Curtea de Apel Braşov, prin prisma criteriilor cumulativ prevăzute de Regulament, secţia pentru judecători a admis cererile de transfer formulate de judecătorii E., F., G. şi D.

Soluţia de respingere a cererii de transfer a fost menţinută prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1578 din 15 decembrie 2016, reţinându-se că pentru fiecare cerere de transfer în parte există situaţii şi împrejurări diferite care conduc la adoptarea hotărârii de către secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, în acord cu criteriile prevăzute de art. 3 din Regulament şi cu necesităţile de personal care să menţină buna funcţionare a instanţelor.

Prin Hotărârea secţiei pentru judecători nr. 1050 din 25 octombrie 2016 a fost admis transferul doamnei judecător cu grad profesional de curte de apel D., de la Judecătoria Braşov la Curtea de Apel Braşov, începând cu data de 01.12.2016.

Prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1578 din 15 decembrie 2016 a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Hotărârii secţiei pentru judecători nr. 1049 din 25 octombrie 2016 de contestatoarea A.

Intimatul a susţinut că reprezintă atributul exclusiv al Consiliului Superior al Magistraturii să ia măsurile care se impun pentru ocuparea posturilor vacante, raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, stabilitatea în sistem, precum şi parcurgerea etapelor de formare, perfecţionare, promovare a judecătorilor şi procurorilor, numirea procurorilor în funcţia de judecător şi a judecătorilor în funcţia de procuror, inclusiv transferul, delegarea şi detaşarea magistraţilor.

În cauză, pentru cele 4 posturi vacante existente la Curtea de Apel Braşov, au fost formulate 6 cereri de transfer, secţia pentru judecători a CSM efectuând o analiză comparativă a acestora şi stabilind, prin raportare la vechimea în funcţia de judecător, distanţa dintre domiciliu şi sediul instanţei, la avizele comunicate de instanţele implicate şi la motivele personale invocate de solicitanţi, că se impune respingerea cererii de transfer a contestatoarei şi admiterea cererii formulate de alţi 4 judecători.

În ceea ce priveşte admiterea cererii de transfer formulate de judecătorul D., secţia pentru judecători a reţinut avizele favorabile comunicate de instanţele implicate (faţă de cele nefavorabile date contestatoarei), precum şi faptul că Judecătoria Braşov este o instanţă atractivă în ceea ce priveşte ocuparea posturilor vacante, în această sesiune fiind admise 4 cereri de transfer pentru Judecătoria Braşov, instanţă de la care s-a solicitat transferul, iar în primul semestru al anului 2016 încărcătura pe judecător şi pe schemă la această instanţă a fost apropiată de media naţională.

La Curtea de Apel Braşov, instanţa la care se solicita transferul, în primul semestru al anului 2016, încărcătura pe judecător a fost de 125 de cauze, mult sub media naţională de 173 de cauze pe judecător.

Spre deosebire de situaţiile celorlalţi judecători, la soluţionarea cererii formulate de contestatoare, secţia pentru judecători a CSM a avut în vedere şi faptul că motivul pentru care doreşte admiterea cererii de transfer, referitor la volumul de activitate care ar fi mai scăzut la curtea de apel, nu poate fi reţinut, astfel că analiza coroborată a criteriilor regulamentare, precum şi avizele nefavorabile comunicate de ambele instanţe implicate, au condus la respingerea la acea dată a cererii de transfer formulată de contestatoare.

În cauză, nu a fost răsturnată prezumţia de legalitate a actelor atacate şi nu sunt întrunite condiţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 referitoare la excesul de putere, contestaţia fiind neîntemeiată.

În drept, întâmpinarea a fost întemeiată pe art. 205 - 208 din C. proc. civ., art. 3 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006 pentru aprobarea Regulamentului privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Cu prioritate, Înalta Curte reaminteşte jurisprudenţa sa constantă în care a statuat că limitele dreptului de apreciere al autorităţii publice sunt determinate de conţinutul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care impune ca analiza cererii adresate unei autorităţi publice să nu fie formală, ci să asigure luarea unei decizii obiective, în condiţii de transparenţă, legalitate şi oportunitate, în raport cu aspectele concrete ale fiecărei situaţii.

Oportunitatea fiind ea însăşi o condiţie de legalitate, fără de care nu se poate vorbi de valabilitatea unui act administrativ, legiuitorul a stabilit, în acord cu prevederile constituţionale, dreptul instanţei de judecată de a verifica dacă s-a acţionat sau nu abuziv, în raport cu legislaţia incidentă.

Totodată, în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a fost definit excesul de putere ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

De aceea, se impune a se verifica dacă prin soluţia adoptată în prezenta cauză, intimatul CSM şi-a exercitat corect dreptul de apreciere sau a acţionat cu exces de putere.

Pe de altă parte, trebuie avut în vedere faptul că admiterea unei cereri de transfer reprezintă o vocaţie, care se poate materializează într-un drept câştigat doar în urma unei analize realizate în concret, pentru fiecare caz în parte, prin raportare la criterii legale, de către Consiliul Superior al Magistraturii, care se bucură de o marjă de apreciere în acest sens.

Într-adevăr, potrivit art. 60 din Legea nr. 303/2004, transferul judecătorilor şi procurorilor se aprobă, la cererea celor în cauză, de Consiliul Superior al Magistraturii.

Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea nr. 193 din 9 martie 2006 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, prevede la art. 3 criteriile care se au în vedere la soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor, respectiv: "volumul de activitate al instanţei sau parchetului de la care se solicită şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora; vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror; vechimea la instanţa sau parchetul de la care se solicită transferul; vechimea în gradul aferent instanţei, respectiv parchetului la care se solicită transferul; specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei/completului corespunzător specializării, precum şi disponibilitatea de a activa în alte secţii/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanţei/parchetului la care solicită transferul, în raport cu cerinţele acesteia; domiciliul solicitantului; locul de muncă al soţului sau soţiei; distanţa dintre domiciliul şi sediul instanţei sau parchetului la care funcţionează judecătorul ori procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia; starea de sănătate şi situaţia familială."

Din probatoriul administrat rezultă că în cauză, în condiţiile în care Regulamentul nu prevede o ordine prioritară a criteriilor menţionate, s-a avut în vedere asigurarea unui echilibru just între necesităţile impuse de politica de resurse umane şi interesele individuale ale magistraţilor, luându-se în considerare criteriile regulamentare, care au fost verificate în mod comparativ şi concomitent pentru toţi solicitanţii, şi care au vizat volumul de activitate al instanţelor de la care s-a solicitat transferul şi al instanţei la care s-a solicitat transferul, numărul posturilor vacante la instanţele implicate, vechimea solicitanţilor în funcţia de judecător, vechimea în cadrul instanţelor de la care au solicitat transferul, vechimea în grad şi avizele exprimate de instanţele implicate, cu reţinerea motivelor de ordin personal şi profesional invocate de fiecare magistrat.

Din punct de vede al analizei în concret, se constată, din cele prezentate de ambele părţi litigante, faptul că aceasta a avut în vedere că între situaţia soţului contestatoarei şi situaţia acesteia există diferenţă din cauza avizelor negative date contestatoarei de ambele instanţe implicate şi că ambii au solicitat simultan transferul de la aceeaşi instanţă.

Totodată, între situaţia contestatoarei şi situaţia judecătorului D. s-a ţinut seama, pentru diferenţiere şi de avizele negative menţionate, dar şi de vechimea mult mai mică a contestatoarei la instanţa de provenienţă (3 ani şi 3 luni la instanţă, faţă de 10 ani şi 11 luni judecătorul D., la vechimi în funcţie comparabile), de faptul că Judecătoria Braşov este o instanţă atractivă, pentru care se formulează frecvent cereri de transfer (numai în acea sesiune aprobându-se un număr de 4 cereri), şi nu în ultimul rând de motivul invocat (de a funcţiona la o instanţă cu volum de muncă mai mic), apreciindu-se la acel moment ca oportună admiterea cererii de transfer formulată de D.

Lipsa specializării în contencios administrativ a magistratului D. nu putea constitui un impediment în admiterea cererii de transfer, de vreme ce repartizarea pe secţii a judecătorilor transferaţi se efectuează ulterior transferului, pe baza opţiunilor formulate de aceştia, de către colegiul de conducere al fiecărei instanţe (în speţă, acest lucru realizându-se prin Hotărârea nr. 132 din 04 noiembrie 2016 a Colegiului de conducere al Curţii de Apel Braşov, depusă la dosar de intimat).

De altfel, pe baza "raţionamentului" contestatoarei, ar însemna că - indiferent de gradul profesional deţinut şi de experienţa dobândită - judecătorii de la judecătorii să nu se poată transfera niciodată la instanţe de contencios administrativ, de vreme ce la nivel de judecătorie nu există decât diferenţierea între penal şi civil (în sens larg, de competenţă non-penală).

Susţinerea contestatoarei referitoare la impactul financiar negativ al respingerii cererii este neîntemeiată, având în vedere că, de lege lata, aceasta beneficiază de indemnizaţia de judecător cu grad profesional de curte de apel, indiferent de instanţa la care funcţionează, iar modul în care familia de magistraţi îşi gospodăreşte veniturile nu are relevanţă în examinarea legalităţii hotărârilor intimatului contestate în cauză.

Faţă de împrejurarea legală că intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, în calitatea sa constituţională de garant al independenţei justiţiei, are prerogativa de a soluţiona cererile de transfer ale judecătorilor şi procurorilor, cu respectarea criteriilor prevăzute în Regulament, iar în cauză, după cum s-a arătat, motivele invocate de intimat în respingerea cererii de transfer sunt pertinente şi au o justificare obiectivă, nu se poate reţine existenţa unor elemente care să conducă la afectarea legalităţii actelor administrative contestate, acestea neputând fi apreciate ca discreţionare.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reaminteşte că respingerea unei cereri de transfer nu produce consecinţe cu caracter definitiv, ci poate fi ulterior reiterată, urmând a fi analizată în raport cu împrejurările concrete de la momentul formulării.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că hotărârile contestate nu au fost emise cu exces de putere, motiv pentru care - în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 29 alin. (7)-(9) din Legea nr. 317/2004 - va respinge ca neîntemeiată contestaţia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestaţia formulată de contestatoarea A. împotriva Hotărârii nr. 1049 pronunţată la data de 25 octombrie 2016 de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători şi a Hotărârii nr. 1578 pronunţată la data de 15 decembrie 2016 de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 mai 2017.

Procesat de GGC - GV