Audit decision on animal-identification system procurement: appeal allowed, judgment quashed and remanded for failure to assess suspension conditions and respect res judicata

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.10.2014, reclamanta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, a solicitat instanţei de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea parţială a încheierii nr. 121 din 06.10.2014 pronunţată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi, în consecinţă, anularea în tot a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014, emisă de Departamentul III al Curţii de Conturi a României.

Prin aceeaşi cerere, reclamanta a mai solicitat, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 emisă de Departamentul III al Curţii de Conturi a României până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 567 din 3 martie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a- VIII -a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 121 din 06 octombrie 2014 şi, în tot Decizia nr. 19 din 12 august 2014.

Totodată, a suspendat executarea Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Cererea de recurs şi motivele înfăţişate

Împotriva Sentinţei nr. 567 din 3 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a promovat prezentul recurs pârâta Curtea de Conturi a României, în condiţiile art. 483 Noul C. proc. civ. (în continuare noul C. proc. civ.).

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României şi-a întemeiat calea de atac pe motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 noul C. proc. civ.

În dezvoltarea argumentelor prezentate de recurenta-pârâtă în susţinerea nelegalităţii şi netemeiniciei sentinţei de fond, în esenţă, a arătat:

- hotărârea de suspendare este nelegală întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

În acest sens recurenta arată că instanţa a reţinut în mod eronat că sunt îndeplinite condiţiile de suspendare prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât nici măcar nu a identificat concret motivele de suspendare a executării actului administrativ atacat, în speţă existenţa cazului bine justificat şi iminenţa unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte inexistenţa "cazului bine justificat", recurenta susţine că, din simpla lectură a argumentelor instanţei rezultă netemeinicia acestora, atât în ceea ce priveşte pretinsa nelegalitate a măsurilor (la care ne vom referi într-un memoriu de recurs separat), cât şi în ceea ce priveşte suspendarea executării. Astfel, instanţa de fond nu a analizat în mod riguros motivele invocate de subscrisa prin întâmpinare şi nu a avut în vedere probatoriul administrat în cauză.

A mai susţinut recurenta că, în mod eronat instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia doar pe afirmaţiile reclamantei, fără o minimă analiză a faptului că această societate s-a înregistrat în mod nereal ca unic producător al unui număr de 6 aplicaţii utilitare prin care se asigură funcţionalitatea Sistemului Naţional de Identificare şi Înregistrare a Animalelor (SNIIA), pentru animalele din speciile ovine, caprine, suine, bovine şi bubaline, deşi, potrivit prevederilor legale, A.N.S.V.S.A. este "proprietarul sistemului informatic pentru identificarea şi înregistrarea animalelor" şi "proprietarul bazelor de date ale sistemului informatic sanitar naţional".

În ceea ce priveşte fondul cauzei, de admitere în parte a cererii de anulare recurenta a susţinut că sentinţa este nelegală, deoarece nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte celelalte măsuri din Decizia nr. 11 din 26 iulie 2012, faţă de care actuala decizie contestată a dispus la pct. II.4 că se impun a fi duse la îndeplinire, precizăm că acestea nu au format obiectul acţiunii în anulare din Dosarul nr. x/2012. Însă, aceste măsuri au fost "invalidate" pe calea prezentei acţiuni, fapt care nu este de acceptat.

În mod indirect, deşi nu mai era posibilă, din punct de vedere procedural, repunerea în discuţie a validităţii dispoziţiilor Deciziei nr. 11 din 26 iulie 2012, s-a realizat un nou control de legalitate al acesteia, ajungându-se la soluţii judecătoreşti contrare.

A mai susţinut că durata contractului a fost cuprinsă între data semnării acestuia (12.11.2013) şi 31 decembrie 2013, cu posibilitatea de prelungire pe primele 4 luni ale anului 2014. Din valoarea totală a serviciilor contractate, suma de 6.554.268 RON, inclusiv TVA, a reprezentat-o "furnizarea de informaţii cu privire la evenimentele consemnate referitoare la animalele din speciile bovine şi bubaline în perioada 01.04.2006 - 30.09.2013 ".

Cu privire la măsura de la pct. II.4, instanţa de fond nu face nicio analiză a probatoriului administrat, dar reţine că "reclamanta a iniţiat procedurile judiciare pentru încasarea penalităţilor prevăzute în contractul încheiat cu consorţiul A., obţinând un titlu executoriu ".

Or, punctul II.4 vizează faptul că nu s-au adus la îndeplinire, total sau parţial, măsuri impuse printr-o decizie a Curţii de Conturi din anul 2012, motiv pentru care ele au fost reiterate.

În situaţia în care ANSVSA nu a recuperat prejudiciile stabilite ca urmare a acţiunilor pierdute în instanţă datorită nerespectării procedurilor legale şi totodată s-a prescris termenul la acţiune împotriva persoanelor vinovate, se vor lua măsuri de recuperare a acestora de la persoanele care nu şi-au îndeplinit, sau şi-au îndeplinit defectuos sarcinile de serviciu.

Practic, printr-o analiză superficială a cauzei s-a ajuns, indirect, la suspendarea executării unor măsuri legale şi temeinice dispuse anterior, respectiv măsurile de la pct. II.2 şi II. 3 din Decizia nr. 11 din 26 iulie 2012, asupra cărora s-a pronunţat definitiv şi irevocabil Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia 985 din 05 martie 2015, în Dosarul nr. x/2012, menţinându-le ca legale şi temeinice.

În fine, susţine recurenta, deşi instanţa a fost învestită cu o acţiune privind anularea şi suspendarea exclusiv a măsurilor 11.1 şi II. 4 din Decizia 19 din 12 august 2014, Curtea de Apel admis nu doar suspendarea celor două măsuri, ci suspendarea în întregime a Deciziei 19 din 12 august 2014, cu încălcarea prevederilor art. 397 alin. (1) C. proc. civ.

Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata - Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat întâmpinare la recursul părţii adverse, în termenul lega, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-pârâtă nu a formulat răspuns la întâmpinare.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 6 decembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 28 februarie 2017, completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei civile nr. 567 din 03 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat.

Cu privire la cererea de recurs. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile ce i-au fost aduse, faţă de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte constată că în speţă sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sens în care va dispune admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Intimata-reclamantă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, anularea parţială a încheierii nr. 121 din 06.10.2014 pronunţată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi, în consecinţă şi în consecinţă anularea în tot a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014, emisă de Departamentul III al Curţii de Conturi a României.

Totodată, reclamanta, prin aceeaşi cerere, a solicitat, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 emisă de Departamentul III al Curţii de Conturi a României până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Judecătorul fondului a admis acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 121 din 06 octombrie 2014 şi, în tot Decizia nr. 19 din 12 august 2014.

Totodată, a suspendat executarea Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Din argumentele prezente de judecătorul fondului, în susţinerea soluţiei a reţinut, în esenţă, că încheierea contractului fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare se impunea atât din motive tehnice (preexistenţa unui sistem informatic integrat pentru a cărui modificare sau înlocuire pârâta nu furnizează argumente), cât şi din motive legate de protecţia unor drepturi de exclusivitate, având în vedere că B. SRL deţinea dreptul de proprietate asupra programului informatic.

Pârâta a mai reţinut că reclamanta a încheiat în mod nelegal contractul doar cu unul din membrii consorţiului A., cu care au încheiat primul contract de achiziţie. Cu toate acestea, pârâta nu explică din ce motiv consideră că această împrejurare este de natură să prejudicieze bugetul de stat şi care sunt raţiunile pentru care încheierea Contractului nr. 42/2013 cu întreg consorţiul ar fi generat o situaţie juridică diferită, aceasta în condiţiile în care, aşa cum s-a arătat, din certificatul depus la dosar reiese că B. SRL este proprietarul programelor informatice.

Cu privire la cea de-a doua abatere contestată, instanţa a reţinut că reclamanta a iniţiat procedurile judiciare pentru încasarea penalităţilor prevăzute în contractul încheiat cu consorţiul A., obţinând un titlu executoriu.

Instanţa a mai reţinut că măsurile luate de reclamantă sunt măsuri legale, iar pârâta nu arată concret care ar mai putea fi măsurile ce se impun a fi luate în plus pentru deplina conformare a reclamantei.

Referitor la cererea de suspendare, instanţa a constatat că în cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, la care face referire art. 14 din Legea nr. 554/2004, având în vedere argumentele anterior expuse cu privire la legalitatea şi temeinicia deciziei contestate.

În acest context, raportat la actele şi lucrările dosarului cât şi la prevederile legale incidente, Înalta Curte, constată, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., coroborat cu art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. că se impune casarea hotărârii atacate şi trimiterea spre rejudecare pentru asigurarea unei mai bune judecăţi în condiţiile în care, în acest ciclu procesual, nu este, în mod efectiv, posibilă exercitarea controlului de către instanţa de recurs, în considerarea celor în continuare arătate.

Ipoteza care este incidentă în cauză este cea a premisei juridice greşite pe care instanţa de fond şi-a fundamentat concluziile, respectiv analiza întreprinsă prin raportare la aspecte procedurale care nu sunt incidente raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum a sesizat şi menţionat şi recurenta în cererea de recurs.

Drept urmare, examinând grupat, din această perspectivă, motivele de recurs expuse, Înalta Curte reţine că acestea sunt întemeiate, raportat la faptul că, din hotărârea recurată, în mod evident, nu rezultă din argumentele expuse de instanţa de fond motivele anulării în tot a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 precum şi soluţia de suspendare în tot a executării acesteia.

Mai mult decât atât, judecătorul fondului nu a ţinut seama de aspectele tranşate deja prin Sentinţa civilă nr. 573 din 6 februarie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (Dosar nr. x/2012), decizie rămasă definitivă prin Decizia nr. 985 din 5 martie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia Contencios Administrativ .

Aşadar, privit în corelare şi cu dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., acest motiv de recurs impune cerinţa ca hotărârea judecătorească să cuprindă "expunerea situaţiei de fapt reţinute de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat soluţia cu nesocotirea aspectelor juridice soluţionate definitiv prin Sentinţa civilă nr. 573 din 6 februarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, încălcând fundamentul autorităţii de lucru judecat.

Imutabilitatea jurisdicţională, care înseamnă că ceea ce a fost deja tranşat de către instanţă, nu mai poate face obiectul reevaluării sau contestării ulterioare în instanţă.

Din această perspectivă, analiza considerentelor hotărârii evidenţiază faptul că motivarea realizată de prima instanţă nu este în acord cu exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că nu evidenţiază situaţia de fapt şi chestiunile esenţiale supuse judecăţii, nu se referă la probele administrate în cauză şi nu este în concordanţă cu acestea, nu prezintă cu claritate punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi nici motivele pentru care susţinerile reclamantei şi-au găsit corespondent în soluţia adoptată.

În redarea argumentelor corespunzătoare problemelor de drept enunţate, prima instanţă a avut o abordare care nu are aptitudinea de a dezlega raportul juridic fiscal cu care a fost învestită.

În privinţa cererii de suspendare executare a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 până la soluţionarea definitivă a cauzei, instanţa de fond nu face vreo trimitere sau referire la Legea nr. 554/2004, la prevederile art. 14 nici la atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Aşa cum stipulează art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube nu sunt analizate în cauză instanţa nefăcând nicio analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Or, regimul anulării este diferit de cel al suspendării, din moment ce s-a prevăzut în lege că recursul este suspensiv de executare faţă de soluţia pronunţată pe acţiunea în anulare. Acest fapt înseamnă că, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, este absolut necesară, analiza distinctă a ambelor condiţii de admisibilitate prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, separat de argumentele aferente cererii principale.

În acest sens, în opinia instanţei de control judiciar, se impunea ca, cel puţin cu referire la măsurile efective, instanţa de fond să realizeze o analiză amănunţită şi aplicată a aptitudinii acestora de a produce efecte juridice.

Cu ocazia rejudecării cauzei, vor fi avute în vedere considerentele prezentei decizii şi vor fi lămurite toate circumstanţele de fapt şi de drept legate de actele administrative contestate, se va proceda la examinarea efectivă a tuturor aspectelor de nelegalitate invocate de părţile litigante prin raportare la aspectele tranşate deja prin Sentinţa civilă nr. 573 din 6 februarie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (Dosar nr. x/2012), decizie rămasă definitivă prin Decizia nr. 985 din 5 martie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia Contencios Administrativ, precum şi luarea în considerare a tuturor criticilor formulate în recurs, a căror examinare a devenit inutilă în raport de soluţia dată recursului.

Reţinând că prin sentinţa atacată nu a fost soluţionat practic nici fondul cauzei, urmează ca Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe pentru examinarea efectivă a fondului cererii recurentei-reclamante şi pentru a da astfel eficienţă deplină, nu doar formală, principiului dublului grad de jurisdicţie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei civile nr. 567 din 03 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 mai 2017.

Procesat de GGC - GV