Applicability of local public administration bilingual signage obligations to central deconcentrated services in discrimination cases

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 19 februarie 2015 pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, anularea Hotărârii nr. 667 din 12 noiembrie 2014 emisă de Colegiul Director al pârâtei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 21 aprilie 2015, instanţa a citat în cauză şi pe A., petent în dosar nr. x/2014 al CNCD.

Prin sentinţa civilă nr. 55 din 26 mai 2015, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei timbrajului, invocată prin întâmpinare de pârâtă.

Pe fond, a respins acţiunea formulată de reclamantul Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, având ca obiect anularea Hotărârii nr. 667 din 12 noiembrie 2014, pronunţată de pârât, în dosar nr. x/2014.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 1.2 a declarat recurs reclamantul Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea în tot a sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, iar, în subsidiar, casarea în tot a sentinţei atacate şi admiterea pe fond a acţiunii reclamantului, în sensul anulării hotărârii nr. 667 din 12 noiembrie 2014 emisă de pârât, ca nelegală şi netemeinică.

În motivarea căii de atac, recurentul a arătat că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prima instanţă a reţinut în mod greşit că, în cazul Hotărârii nr. 667 din data de 12.11.2014, încălcarea de către Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, a prevederilor art. 20 alin. (7) şi (8) din O.G. nr. 137/2000, republicată, privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, respectiv, nepronunţarea hotărârii în termen de 90 de zile de la data sesizării şi necomunicarea acesteia în termen de 30 de zile de la adoptare, nu atrage nulitatea absolută a acesteia. Printr-o astfel de interpretare a legii de către instanţa de fond, este anihilată în mod nejustificat voinţa legiuitorului. Hotărârile Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, fiind emise în vedere executării legii, trebuie să respecte condiţiile prescrise de lege pentru emiterea lor, acestea fiind obligatorii. în cazul de faţă existenţa unei vătămări este prezumată de către legiuitor nefiind necesară dovedirea acesteia. Astfel, în cazul Hotărârii nr. 667 din data de 12.11.2014 a Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, nerespectarea prevederilor art. 20 alin. (7) şi (8) din O.G. nr. 137/2000, republicată, privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, atrage nulitatea absolută a acesteia şi nu cea relativă, cum în mod nelegal a apreciat instanţa de fond.

De asemenea, prima instanţă, cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, a apreciat că Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş a nesocotit prevederile art. 19 şi dispoziţiile art. 76 alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 215/2001 republicată - Legea administraţiei publice locale. Prima instanţă a oferit o interpretare eronată a voinţei legiuitorului stabilită în cuprinsul prevederilor art. 76 alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale. Astfel, s-a apreciat în mod greşit că, Inspectoratului Teritorial de Muncă Mureş, îi sunt aplicabile prevederile art. 76 alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi are obligaţia respectării acestora. Prevederile art. 76 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale nu sunt aplicabile în cazul Inspectoratului Teritorial de Muncă Mureş, deoarece Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş nu este autoritate a administraţiei publice locale şi nu face parte din aparatul de specialitate şi organismele subordonate consiliului local.

În conformitate cu prevederile art. 23 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale:

" (1) Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. (2) Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi municipii, în condiţiile legii".

Totodată, conform art. 24 din legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale:

" în fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean este ales în condiţiile legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. "

Se poate constata faptul că la art. 23 şi 24 din actul normativ menţionat mai sus se indică foarte limpede care sunt autorităţile administraţiei publice locale iar inspectoratele teritoriale de muncă nu fac parte din aceste autorităţi ale administraţiei publice locale.

Mai arată recurenta că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 108/1999, republicată, pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, Inspecţia Muncii este organ de specialitate al administraţiei publice centrale. Conform art. 2 din acelaşi act normativ, "Inspecţia Muncii are în subordine inspectorate teritoriale de muncă, instituţii cu personalitate juridică, care se organizează în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. Dispoziţiile Legii nr. 108/1999, republicată, pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, confirmă faptul că Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş nu face parte din autorităţile administraţiei publice locale. În concluzie, Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş nu poate fi obligat la îndeplinirea unor prevederi legale care sunt aplicabile numai autorităţilor administraţiei publice locale.

De asemenea, instanţa de fond, a oferit o interpretare eronată a voinţei legiuitorului stabilită în cuprinsul art. 19 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale. Asigurarea folosirii limbii materne, în înţelesul prevederilor art. 19 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie apreciată ca fiind posibilitatea persoanelor de a se adresa unei instituţii publice în limba maternă precum şi faptul ca angajaţii respectivei instituţii să le clarifice acestor persoane problemele aduse la cunoştinţă, în limba maternă a solicitanţilor. În conformitate cu prevederile articolului 19 din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale, Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş asigură folosirea limbii materne în raporturile cu cetăţenii români de naţionalitate maghiară. Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş are încadrat personal de naţionalitate maghiară precum şi angajaţi români vorbitori de limba maghiară. Orice persoană se poate adresa Inspectoratului Teritorial de Muncă Mureş în limba maghiară iar personalul instituţiei vorbitor de limbă maghiară, o va lămuri în limba maghiară, cu privire la chestiunile pe care le semnalează.

Faptul că Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş nu a amplasat pe sediul său o tăbliţă cu denumirea instituţiei în limba maghiară, nu poate în niciun caz să ducă la concluzia că sunt nesocotite în vreun fel cerinţele art. 19 din actul normativ menţionat anterior. Nicăieri în cuprinsul art. 19 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale, nu se indică faptul că asigurarea folosirii limbii materne a minorităţilor înseamnă amplasarea pe sediile instituţiilor a unor tăbliţe cu denumirea acelor instituţii, tradusă în limba minorităţilor respective.

Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş nu a restrâns şi nu a înlăturat folosinţa sau exercitarea în condiţii de egalitate a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege. Lipsa unei tăbliţe cu denumirea instituţiei tradusă în limba maghiară nu poate însemna în niciun caz faptul că I.T.M. Mureş a înlăturat folosinţa sau exercitarea în condiţii de egalitate a' drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege.

O alta constatare fără temei a Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, este aceea că Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş a săvârşit contravenţia prevăzută la art. 10 lit. h) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000, dar Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş nu a refuzat nimănui acordarea unor drepturi sau facilităţi. După cum s-a argumentat anterior, drepturile tuturor persoanelor din cadrul minorităţii maghiare sunt respectate, iar prevederile art. 76 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare - Legea administraţiei publice locale, nu se aplică în cazul Inspectoratului Teritorial de Muncă Mureş, deoarece Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş nu este autoritate a administraţiei publice locale.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27.01.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 24.03.2017 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2. Cu privire la fondul recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor ce se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din noul C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul reclamantului este fondat.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin sentinţa atacată, Curtea de Apel Târgu Mureş a respins excepţia lipsei timbrajului şi, pe fond, a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantului Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş având ca obiect anularea Hotărârii CNCD nr. 667 din 12 noiembrie 2014

Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut, cu privire la fondul cauzei, următoarele:

Încălcarea de către pârâtă a prevederilor art. 20 alin. (7) şi, respectiv, ale alin. (8) din O.G. nr. 137/2000, prin nepronunţarea de către C.N.C.D., în termen de 90 de zile de la data sesizării şi necomunicarea către reclamantă a hotărârii atacate în termen de 30 de zile de la adoptare, nu atrage nulitatea absolută a actului administrativ atacat. Aceasta întrucât, textele legale precitate nu conţin şi sancţiunea care ar urma să afecteze actul juridic vizat - nulitatea absolută - or, în lipsa prevederii exprese a unei asemenea sancţiuni, actul atacat ar putea fi anulabil, însă intenţia sancţiunii este condiţionată de existenţa unei vătămări, care nu ar putea fi înlăturată decât prin desfiinţarea actului, condiţia justificării vătămării revenind reclamantei, care însă nu a probat acest lucru.

Referitor la motivul de nulitate invocat de reclamantă, precum că nu ar fi nesocotit prevederile art. 19 din Legea nr. 215/2001, întrucât asigură certitudinea folosirea limbii materne pentru minoritatea maghiară în raporturile cu această autoritate, instanţa de fond a apreciat că acest motiv este neîntemeiat, pentru următoarele motive:

În primul rând, este de remarcat că principiile egalităţii, al excluderii privilegiilor şi discriminărilor sunt garantate prin art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 137/20000; mai mult, discriminarea, aşa cum este definită în cuprinsul art. 2 alin. (1) din Ordonanţă, cu dubla sa condiţionare ("deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe baza de….naţionalitate…."; şi, respectiv, "….care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de legalitate a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege…"), este realizată în cauză.

În vederea asigurării respectării acestor principii statuate de art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 137/2000, legiuitorul a instituit prin prevederile art. 19 şi ale art. 76 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, obligaţia autorităţilor administraţiei publice locale, a instituţiilor publice subordonate acestora, precum şi serviciilor publice deconcentrate să asigure, în raporturile cu cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale cu o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor (obligaţie a cărei neîndeplinire nu s-a reclamat în faţa C.N.C.D.), şi în acelaşi timp prin alin. (4) al art. 76 din Legea nr. 215/2001, obligaţia inscripţionării denumirii instituţiilor publice aparţinând autorităţilor administraţiei publice locale şi în limba maternă a cetăţenilor minorităţii respective, în speţă cu cea maghiară.

Precizarea care se impune, în acest caz, şi care vizează în aceeaşi măsură şi următorul motiv de nelegalitate a hotărârii atacate (cel referitor la apartenenţa reclamantei I.T.M. la un organ de specialitate al administraţiei publice centrale - respectiv Inspecţia Muncii), este aceea că, într-adevăr, deşi Inspecţia Muncii este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea M.M.F.P.S., potrivit art. 1 din Legea nr. 108/1999, aceasta are în subordine inspectorate teritoriale de muncă, care se organizează în fiecare judeţ, potrivit art. 2 din lege.

Referitor la Inspectoratele teritoriale de muncă este de subliniat că acestea sunt asimilate serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, aspect ce rezultă din prevederile art. 14 din Lege, care stabilesc modalitatea de acordare a drepturilor salariale ale personalului încadrat la inspectoratele teritoriale, legiuitorul statuând că acestora le sunt aplicabile prevederile legale relative la serviciile publice deconcentrate.

Revenind la discriminarea reţinută de C.N.C.D., în cuprinsul Hotărârii nr. 667/2014 ce a stat la baza sancţionării reclamantei, judecătorul fondului a reţinut că diferenţa de tratament faţă de cetăţenii aparţinând minorităţii maghiare are la bază un criteriu interzis, în înţelesul art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, respectiv cel al naţionalităţii, diferit de cea a naţionalităţii române majoritare.

Aşa fiind, este cert că în prezenta cauză este realizată dubla condiţionare cerută de textul legal al art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000: prima, legată de existenţa în cauză a unei deosebiri excluderi, restricţii sau preferinţe, pe baza unui criteriu interzis - cel al naţionalităţii diferite de cea a populaţiei majoritare; şi, a doua, cea a realizării scopului/efectului urmărit prin deosebire/excludere/restricţie/preferinţă, şi anume restrângerea folosinţei sau exerciţiului drepturilor recunoscute de lege - în speţă cel de comunicare şi utilizare în raporturile autorităţii administraţiei publice, a limbii materne, în ipoteza reglementată de art. 76 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

Şi în fine, referitor la motivul de nelegalitate al Hotărârii nr. 667/2013 emisă de C.N.C.D., constând în faptul că reclamanta nu dispune de fonduri băneşti necesare achiziţionării unor tăbliţe bilingve, că utilizarea unor sume în acest scop ar conduce la încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2000; şi că, pe cale de consecinţă, nu ar fi în culpă în ceea ce priveşte nerespectarea prevederilor art. 19 şi 76 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 215/2001, instanţa de fond a apreciat că nici acesta nu este întemeiat. Aceasta în condiţiile în care obligaţia instituită prin textele legale precitate nu condiţionează asigurarea executării dreptului de utilizare a limbii materne a minorităţii maghiare de existenţa unor fonduri băneşti, nimic neputând împiedica reclamanta să solicite, la elaborarea proiectului de lege anual, suplimentarea cheltuielilor cu sumele necesare inscripţionării bilingve a denumirii sale.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor de drept material incidente în cauză, în considerarea celor ce vor fi expuse în continuare.

Astfel, Înalta Curte reţine că prin Hotărârea Colegiului Director al CNCD nr. 667 din 12 noiembrie 2014, recurentului-reclamant i-a fost aplicată sancţiunea avertismentului pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, respectiv refuzul acordării pentru un grup de persoane a unor drepturi sau facilităţi. Din motivarea acestei hotărâri rezultă că intimatul CNCD a considerat, faţă de prevederile art. 19 şi 76 din Legea nr. 215/2001 că Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş avea obligaţia montării unei tăbliţe care să fie inscripţionată şi cu denumirea sa în limba maghiară. S-a mai reţinut că reclamantul nu a depus toate diligenţele pentru montarea plăcuţei bilingve pe clădirea ce constituie sediul său, săvârşind astfel "o faptă de discriminare… prin nerespectarea unor standarde impuse de legislaţia în vigoare".

Contrar celor reţinute în considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte apreciază că hotărârea CNCD atacată nu este legală, dat fiind că în speţă nu sunt întrunite elementele constitutive ale contravenţiei prevăzute de art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000. Aceasta în condiţiile în care Legea nr. 215/2001 nu prevede obligaţia serviciilor publice deconcentrate ale unei autorităţi centrale care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor (categorie din care neîndoielnic face parte şi recurentul reclamant) de a-şi inscripţiona denumirea şi în limba maternă a acestor cetăţeni. Ca urmare, în opinia Înaltei Curţi nu poate fi reţinută existenţa unui drept corelativ al persoanelor aparţinând minorităţii naţionale având ponderea menţionată de a solicita inscripţionarea bilingvă a sediilor serviciilor publice deconcentrate şi nici nerespectarea unor standarde impuse de legislaţia în vigoare.

Înalta Curte constată că în cauză nu poate fi reţinută incidenţa dispoziţiilor art. 76 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 215/2001 dat fiind că acestea impun obligaţii în sarcina autorităţilor administraţiei publice locale, aparatului de specialitate al acestora şi instituţiilor publice de sub autoritate lor/organismelor subordonate consiliului local. Or, recurentul reclamant este un serviciu public deconcentrat al unei autorităţi centrale şi nu face parte dintre autorităţile administraţiei publice locale, ce sunt limitativ prevăzute de dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi (24) din Legea nr. 215/2001 (consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive, precum şi consiliile judeţene).

Înalta Curte constată că serviciile publice deconcentrate sunt ţinute de obligaţia prevăzută de art. 19 din Legea nr. 215/2001, respectiv asigurarea folosirii limbii materne în raporturile cu cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale cu o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, dar, în mod evident, această obligaţie nu poate fi confundată cu obligaţia inscripţionării bilingve prevăzută de art. 76 alin. (4) din acelaşi act normativ.

În opinia Înaltei Curţi, nu sunt relevante în cauză argumentele instanţei de fond prin care se susţine, în esenţă, existenţa unei discriminări în înţelesul prevăzut de art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000. Aceasta întrucât, astfel cum s-a arătat mai sus, reclamantul a fost sancţionat pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 10 lit. h) din acelaşi act normativ şi nu pentru vreuna dintre formele comportamentului discriminatoriu, astfel cum sunt acestea prevăzute de dispoziţiile art. 2 din ordonanţă. Principiul legalităţii consacrat de prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie impune ca sancţiunea contravenţională să fie aplicată cu respectarea strictă a dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000, fiind necesar ca interpretările extensive ale textelor incriminatoare şi sancţionatoare să fie, în principiu, excluse.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din noul C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 18 alin. (1) şi (20) din Legea nr. 554/2004, precum şi ale art. 496 alin. (2) din noul C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamant, va casa în parte sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea şi va anula hotărârea nr. 667 din 12 noiembrie 2014 a Colegiului Director al CNCD, menţinând dispoziţia de respingere a excepţiei lipsei timbrajului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Inspectoratul Teritorial de Muncă Mureş împotriva sentinţei nr. 55 din 26 mai 2015 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea şi anulează hotărârea nr. 667 din 12 noiembrie 2014 a Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării.

Menţine dispoziţia privind respingerea excepţiei lipsei timbrajului.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 mai 2017.