Homeowners' association presidency held incompatible with court clerk post; integrity report upheld on appeal.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

La data de 28.02.2014, s-a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând admiterea acţiunii şi anularea Raportului de evaluare nr. x din 11.02.2014 emis de Agenţia Naţionala de Integritate precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 28 mai 2014, reclamanta a invocat excepţie de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 77 din Legea nr. 567/2004 raportat la dispoziţiile art. 40, art. 53 şi art. 16 din Constituţia României, iar prin încheierea din 25 iunie 2014 Curtea de Apel Craiova a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 77 din Legea nr. 567/2004 raportat la dispoziţiile legale invocate de către reclamantă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 316 din 17 septembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, s-a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x din 11.02.2014 emis de pârâtă şi s-a luat act că reclamanta nu a solicitat cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că raportul de evaluare analizat este afectat de nelegalitate pentru neîndeplinirea condiţiilor de formă prevăzute expres de lege, care impun exigenţele de motivare ale raportului de evaluare şi care constituie o garanţie a respectări drepturilor persoanei evaluate pe parcursul procedurii de evaluate.

S-a mai arătat că, dispoziţiile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 nu pot fi interpretate, aşa cum se arată prin întâmpinarea formulată în cauză potrivit, principiului "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus", ci acestea se impun a fi interpretate coroborat cu dispoziţiile alin. (2) al aceluiaşi articol, potrivit principiului "exceptio est strictissimae interpretationis".

În speţa dedusă judecăţii din art. 2 alin. (1) al Statutului Asociaţiei de Locatari ANL R 2008 rezultă că aceasta este o persoană juridică nonprofit (fără scopuri patrimoniale), constituită în baza Legii locuinţei nr. 114/1996 şi ale Legii 230/2007, privind organizarea şi funcţionarea asociaţiilor de proprietari, având ca obiect de activitate asigurarea condiţiilor de funcţionare normală a locuinţelor pe care locatarii blocurilor R2, R6, R8, R12, R14, R16 de pe raza mun. Craiova, str. Potelu, le deţin în calitate de chiriaşi ai locatorului Primăria mun. Craiova, precum şi a spaţiilor cu altă destinaţie decât cea de locuinţă, aflate în folosinţă exclusivă sau comună indivizibilă, aferente condomioniului (art. 3 alin. (1) din Statutul Asociaţiei), asocierea fiind determinată de existenţa locuinţei comune, indivizibil legate de locuinţele individuale pe care membrii asociaţiei la deţin în cadrul condominiilor prin contractele de închiriere încheiate între fiecare locatar şi proprietar - Primăria Municipiului Craiova, constituind forma de organizare şi reprezentare a intereselor tuturor locatarilor legate de întreţinerea, funcţionarea, dezvoltarea şi explorarea locuinţei pe care o deţin în comun, astfel că nu intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 77 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 567/2004 şi în consecinţă nici sub incidenţa dispoziţiilor generice ale art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pe motive de nelegalitate şi netemeinicie şi apreciind că a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, constând în art. 77 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 567/2004.

Astfel, recurenta-pârâtă consideră că instanţa de fond a apreciat în mod nefondat că noţiunile de "incompatibilitate" şi "interdicţie" sunt echivalente, deşi interdicţia se referă la interzicerea săvârşirii anumitor fapte sau acte, iar incompatibilitatea este generată de deţinerea cumulativă a două sau mai multe funcţii, legiuitorul făcând o distincţie clară între incompatibilităţile funcţiei de grefier şi interdicţiile aplicabile acestuia, reglementându-le în mod separat.

Potrivit alin. (1) al art. 77 din Legea nr. 567/2004, funcţia de grefier este incompatibilă cu orice alte funcţii publice sau private, cu excepţia funcţiilor didactice, recurenta considerând că intenţia legiuitorului a fost aceea de a se referi la totalitatea funcţiilor din domeniul privat, indiferent de modul în care au fost dobândite, în cadrul căror organisme sunt exercitate, sau dacă sunt remunerate sau nu. În acelaşi timp, la alin. (2) al art. 77, sunt enumerate, nu funcţii, ci o serie de activităţi şi calităţi a căror desfăşurare sau exercitare de către grefieri este interzisă: activităţi comerciale, activităţi de arbitraj, calitatea de asociat, calitatea de membru al unui grup de interes economic.

Se mai arată că în speţă, inspectorul de integritate a stabilit incompatibilitatea reclamantei în raport cu dispoziţiile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, iar prin raportul de evaluare contestat s-a constatat această stare de incompatibilitate a reclamantei, începând cu data de 30.03.2013, când persoana evaluată a fost împuternicită să asigure funcţia de Preşedinte în cadrul Asociaţiei de proprietari Bloc ANLR 2008, aceasta exercitând concomitent şi funcţia de grefier în cadrul Curţii de Apel Craiova, motiv pentru care apreciază că raportul de evaluare nr. 5665/G/I1 din 11 aprilie 2014, suspus controlului judecătoresc în cauza de faţă, a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, sens în care solicită admiterea recursului aşa cum a fost formulat, casarea hotărârii atacate şi în rejudecare, solicită respingerea în totalitate a acţiunii introductive, ca fiind nefondată.

4. Apărările intimatului

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea, ca nefondat a recursului şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii atacate.

Intimata-reclamantă susţine că instituirea regimului incompatibilităţilor şi conflictului de interese în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice reprezintă restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute de art. 53 din Constituţie, potrivit cărora restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi este posibilă numai prin lege şi numai dacă se impune pentru situaţiile expres prevăzute de acest articol.

În opinia intimatei-reclamante, având caracter de excepţie, dispoziţiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare şi aplicare, iar extinderea acestora constituie un veritabil exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, adică o exercitare a dreptului de apreciere al Agenţiei Naţionale de Integritate prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

De asemenea, consideră că interpretarea dată de recurentă dispoziţiilor art. 77 din Legea nr. 567/2004 constituie şi o încălcare a dispoziţiilor art. 10 din C. civ., cu aplicabilitate generală în materia drepturilor civile şi care interzice analogia şi că un act normativ se interpretează în sensul avut de legiuitor la edictarea lui, în conformitate eu scopul acestuia. Astfel, arată că scopul legii este acela de a opri folosirea consecutivă a prerogativelor a două funcţii care, la un moment dat, pot avea legătură, cu posibilitatea folosirii funcţiei publice în deservirea celeilalte funcţii, în acest scop, legea excluzând deţinerea anumitor funcţii concomitent cu funcţia publică, intenţia legii nefiind aceea de a sancţiona deţinerea în sine a celor două funcţii în orice condiţii, ci doar în condiţiile în care funcţia publică poate fi folosită, chiar şi ipotetic, în interesul celeilalte funcţii.

Intimata susţine că nu a avut posibilitatea, nici teoretic şi nici practic, de a folosi funcţia publică deţinută în activitatea Asociaţiei de Locatari, activitate ce în opinia sa, nu poate fi încadrată în categoria funcţiilor publice sau private.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 15.03.2016, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Prin încheierea din 13.10.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare:

Intimata-reclamantă a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. 5665/G/U din 11.02.2014, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată. Prima instanţă a admis acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi în consecinţă a anulat raportul de evaluare nr. 5665/G/U din 11.02.2014 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate.

Pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare.

Astfel, prin raportul de evaluare nr. 5665/G/II din 11.12.2014 recurenta Agenţia Naţională de Integritate, în urma evaluărilor efectuate, a identificat elemente în sensul existenţei unei stări de incompatibilitate, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificare şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

În concret, s-a reţinut că intimata-reclamantă A. se află în stare de incompatibilitate începând cu data de 30.03.2013 (data Contractului de mandat nr. 19 din 30 martie 2013 prin care persoana evaluată este împuternicită să asigure funcţia de Preşedinte în cadrul Asociaţiei de Proprietari Bloc ANLR 2008)- până în prezent, exercitând concomitent cu funcţia de grefier în cadrul Curţii de Apel Craiova şi funcţia de Preşedinte în cadrul Asociaţiei de Proprietari Bloc ANLR 2008 fiind încălcate astfel prevederile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice.

Referitor la lipsa motivării raportului de evaluare, reţinută de prima instanţă, Înalta Curte, analizând Raportul de evaluare nr. x din 11.02.2014, întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate, constată că acesta conţine suficiente elemente de fapt şi de drept care să permită, pe de o parte, destinatarului să cunoască şi să evalueze temeiurile ce au stat la baza întocmirii acestui raport, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate în privinţa soluţiei adoptate.

De altfel, şi în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene de la Luxembourg se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită instanţelor competenţa să efectueze revizuirea actului (cazul C-367/1995).

De asemenea, s-a mai statuat că o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicţional (C-509/1993).

În acelaşi context, se mai reţine că şi Constituţia României prevede, în art. 31 alin. (2), obligaţia autorităţilor publice de a asigura informarea corectă a cetăţeanului asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

Cu toate acestea, în speţă, Înalta Curte consideră, contrar celor reţinute de către prima instanţă, că nu se poate vorbi despre lipsa motivării raportului de evaluare, câtă vreme din analiza acestuia rezultă temeiurile de drept în raport de care a fost reţinută starea de incompatibilitate, precum şi elementele de fapt privind împrejurările cauzei, funcţiile deţinute de către reclamantă şi perioada de timp avută în vedere.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei sunt fondate, întrucât potrivit art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei:

" Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu. "

Conform art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice:

" (1) Funcţia de grefier este incompatibilă cu orice alte funcţii publice sau private, cu excepţia funcţiilor didactice", iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol:

" Grefierilor le este interzis:

a) să desfăşoare activităţi comerciale, direct sau prin persoane interpuse;

b) să desfăşoare activităţi de arbitraj în litigii civile, comerciale sau de altă natură;

c) să aibă calitatea de asociat sau de membru în organele de conducere, administrare ori de control la societăţi civile, societăţi comerciale, inclusiv la bănci sau la alte instituţii de credit, societăţi de asigurare ori financiare, companii naţionale, societăţi naţionale sau regii autonome;

d) să aibă calitatea de membru al unui grup de interes economic. "

Instanţa de fond a reţinut că alin. (1) al art. 77 din Legea nr. 567/2004 cuprinde o interdicţie generică de exercitare a altor funcţii publice sau private de către persoana care ocupă funcţia de grefier ce trebuie coroborată cu dispoziţiile alin. (2) ale aceluiaşi articol care arată în mod expres funcţiile şi activităţile ce sunt interzise a fi exercitate de către grefieri.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte reţine că textul normei juridice trebuie interpretat, în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident că scopul reglementării şi al legiuitorului a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să-l împiedice să ajungă în situaţia de exercitare a unor activităţi în stare de incompatibilitate.

Din analiza dispoziţiilor legale privind incompatibilitatea grefierilor se observă că starea de incompatibilitate nu beneficiază de o definiţie legală conţinută într-un act normativ. Ea este înţeleasă potrivit definiţiei din Dicţionarul explicativ al limbii române ca fiind "interdicţia legală ca cineva să poată ocupa simultan două funcţii, două atribuţii care prin caracterul lor sunt contradictorii".

Potrivit Ghidului privind incompatibilităţile şi conflictele de interese elaborat de Agenţia Naţională de Integritate, incompatibilităţile reflectă acele situaţii în care un oficial public ocupă mai multe funcţii în acelaşi timp, deşi acest cumul este interzis de lege.

Problema care se pune în cauză este dacă atribuţia de preşedinte al asociaţiei de proprietari constituie o funcţie publică sau privată în sensul art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004.

Potrivit art. 30 din Legea nr. 230/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea asociaţiilor de proprietari:

(1) Comitetul executiv, reprezentat de preşedintele asociaţiei de proprietari, are următoarele atribuţii:

a) duce la îndeplinire hotărârile adunării generale şi urmăreşte respectarea prevederilor legale, a statutului şi a acordului de asociere ale asociaţiei de proprietari;

b) emite, dacă este cazul, decizii scrise privind reguli pentru ducerea la îndeplinire a hotărârilor adunărilor generale şi pentru respectarea prevederilor legale, a statutului şi a acordului de asociere, precum şi alte decizii ce privesc activitatea din asociaţia de proprietari;

c) întocmeşte proiectul bugetului de venituri şi cheltuieli şi pregăteşte desfăşurarea adunărilor generale;

d) reglementează folosirea, întreţinerea, repararea, înlocuirea şi modificarea părţilor proprietăţii comune, inclusiv cu privire la consumurile aferente proprietăţii comune;

e) întocmeşte sau propune planuri de măsuri şi activităţi şi urmăreşte realizarea lor;

f) supraveghează desfăşurarea tuturor activităţilor din cadrul asociaţiei de proprietari, în mod special situaţia încasărilor şi plăţilor lunare;

g) pentru scopul şi activităţile asociaţiei de proprietari, angajează şi demite, încheie şi reziliază contracte;

h) îşi asumă obligaţii, în nume propriu sau în numele proprietarilor membri ai asociaţiei de proprietari, privind interesele legate de clădire;

i) iniţiază sau apără în procese, în nume propriu sau în numele proprietarilor membri ai asociaţiei de proprietari, interesele legate de clădire;

j) stabileşte sistemul propriu de penalizări ale asociaţiei de proprietari pentru restanţele afişate pe lista de plată ce privesc cheltuielile asociaţiei de proprietari, conform prevederilor legale;

k) avizează documentele asociaţiei de proprietari;

l) asigură completarea la zi a cărţii tehnice a construcţiei;

m) asigură urmărirea comportării în timp a construcţiei, pe toată durata de existenţă a acesteia;

n) gestionează situaţiile excepţionale şi de criză;

o) exercită alte atribuţii care i-au fost conferite prin hotărârile adunării generale.

(2) Şedinţele comitetului executiv sunt legal întrunite dacă jumătate plus unu din numărul membrilor săi sunt prezenţi. Şedinţele comitetului executiv pot fi convocate de preşedintele asociaţiei de proprietari sau de jumătate plus unu din numărul membrilor săi.

(3) Deciziile comitetului executiv se consemnează în registrul de decizii al comitetului executiv.

De asemenea, potrivit art. 31 din acelaşi act normativ:

(1) Preşedintele asociaţiei de proprietari reprezintă asociaţia în derularea contractelor şi îşi asumă obligaţii în numele acesteia. El reprezintă asociaţia de proprietari în relaţiile cu terţii, inclusiv în acţiunile iniţiate de asociaţie împotriva unui proprietar care nu şi-a îndeplinit obligaţiile faţă de asociaţie sau în procesele iniţiate de un proprietar care contestă o hotărâre a adunării generale a proprietarilor.

(2) Preşedintele asociaţiei de proprietari supraveghează şi urmăreşte aplicarea hotărârilor adunării generale, respectarea prevederilor statutului şi acordului de asociere, precum şi aplicarea deciziilor comitetului executiv. Acesta, în funcţie de situaţie, poate propune comitetului executiv sau adunării generale, după caz, măsuri împotriva celor care nu respectă regulile, regulamentele, hotărârile şi deciziile asociaţiei de proprietari, conform prevederilor legale şi statutare.

Or, analizând atribuţiile preşedintelui asociaţiei de proprietari, Înalta Curte apreciază că în îndeplinirea mandatului astfel încredinţat, acesta se află în exercitarea unei funcţii publice sau private în sensul vizat de textul legal amintit mai sus.

Pe de altă parte, se reţine că alin. (1) al art. 77 din Legea nr. 567/2004 se referă la incompatibilitatea cu orice alte funcţii publice sau private, cu excepţia funcţiilor didactice în timp ce alin. (2) al aceluiaşi articol se referă la interdicţia de a desfăşura anumite activităţi expres prevăzute de lege şi nu se poate susţine, că alin. (2) vine să detalieze prevederea generală de la alin. (1), chiar şi numai pentru faptul că în alin. (2) sunt menţionate şi altfel de activităţi decât "funcţiile publice sau private".

Din interpretarea prevederilor art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, rezultă că influenţa asupra îndeplinirii cu obiectivitate a funcţiei se cere a fi doar potenţială şi nu neapărat efectivă. În jurisprudenţă s-a reţinut că raţiunea instituirii acestor stări de incompatibilitate este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către persoanele ce deţin anumite funcţii, fără a fi necesar să se dovedească existenţa unui prejudiciu produs în patrimoniul instituţiilor publice sau a bugetului de stat.

Din această perspectivă nu are relevanţă împrejurarea că asociaţia de proprietari la care intimata deţinea funcţia de preşedinte, era non-profit, de vreme ce pentru a nu se crea un dubiu cu privire la îndeplinirea cu obiectivitate a funcţiei de grefier şi în considerarea supremaţiei interesului public, intimata-reclamantă era ţinută de obligaţia de a respecta regimul legal al incompatibilităţilor aferent funcţiei pe care o ocupa. 7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 316 din 17 septembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi rejudecând cauza, va respinge acţiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 316 din 17 septembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Respinge acţiunea ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 mai 2017.