Challenging Court of Accounts audit measures: Bar due to failure to contest specific provisions in prior administrative procedure and validity of preliminary necessity note

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.01.2015, reclamantul Institutul Naţional de Statistică (INS) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

- anularea încheierii nr. J32 din 17 decembrie 2014 emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor constituită la nivelul Curţii de Conturi, în ceea ce priveşte respingerea contestaţiei formulate de INS împotriva măsurilor dispuse la pct. 1.2 lit. a), pct. II.1, pct. II.5 şi pct. II.6 din Decizia nr. 21 din 30 septembrie 2014;

- anularea, în parte, a Deciziei nr. 21/30.09.2014 a Şefului Departamentului II al Curţii de Conturi privind înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. x/30.07.2014, încheiat în urma misiunii de Audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului INS pentru anul 2013, în ceea ce priveşte măsurile dispuse la pct. 1.2 lit. a), pct. II.1, pct. II.5, pct. II.6, pct. II.2 şi pct. II.4;

- anularea, în parte, a Raportului de audit financiar asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului, pentru anul 2013, la INS, nr. 3925 din 30 iulie 2014 şi a Procesului-verbal de constatare nr. x din 30 iulie 2014 în ceea ce priveşte abaterile de la legalitate şi regularitate prevăzute la capitolul A.I.1, capitolul A.II.3, capitolul A.II.4, capitolul A.II.5, capitolul A.I.2 şi, respectiv, capitolul A.II.2, precum şi a oricăror acte subsecvente acestora.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 835 din 24 martie 2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privind anularea măsurilor dispuse la pct. II.2 şi II.4 din Decizia nr. 21/2014, şi a respins, în rest, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Statistică în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

3. Calea de atac exercitată

3.1. Împotriva acestei sentinţe, reclamantul Institutul Naţional de Statistică a formulat recurs

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi judecarea pe fond a cererii de anulare a măsurilor dispuse la pct. II.2 şi pct. II.4 din Decizia nr. 21/2014 a Curţii de Conturi a României. A arătat că pârâta a invocat excepţia inadmisibilităţii în şedinţa publică din 3 martie 2015, cu nerespectarea art. 201 coroborat cu art. 208 alin. (2) C. proc. civ.

A mai invocat şi dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

Prima critică are în vedere soluţia de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere privind anularea măsurilor dispuse la pct. II.2 şi II.4 din Decizia nr. 21/2014, recurentul-reclamant arătând că, în opinia sa nu a fost invocată o excepţie de ordine publică, iar pârâta era decăzută din dreptul de a invoca neîndeplinirea procedurii prealabile în conformitate cu disp. art. 193 alin. (2) C. proc. civ.

Cea de-a doua critică priveşte măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 21/2014 şi susţinerile instanţei de fond în legătură cu nota de necesitate.

Recurentul-reclamant consideră că nota de necesitate reprezintă doar un document intern, elaborat în baza unei proceduri de sistem, proprii instituţiei şi nu produce efecte juridice, ci doar confirmă achiziţionarea sistemului IT, necesitate fundamentată şi justificată în cuprinsul Notei de fundamentare privind elaborarea H.G. nr. 142/2012 privind cheltuielile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale din anul 2012 ce i-au fost alocate, inclusiv pentru achiziţionarea serviciilor de mentenanţă licenţe A.

Se mai arată că, auditorii publici externi aveau obligaţia să prezinte şi punctul de vedere motivat în cazul neluării în considerare a justificărilor prezentate de persoanele cu atribuţii în domeniul în care s-au constatat deficienţe.

A treia critică vizează măsura dispusă la pct. I.2. lit. a), arătând, contrar celor reţinute de instanţa fondului, că aceasta a fost contestată prin Adresa nr. 4976TA/27.10.2014, dar prin încheierea nr. 132 din 17.12.2014, intimata a respins-o fără să motiveze.

Referitor la aceeaşi măsură, recurentul-pârât consideră că instanţa de fond a săvârşit un exces de putere care intră sub incidenţa disp. art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., prin afirmaţia, "avizarea contractului de închiriere de către consilierii juridici s-a urmărit acordarea unei aure de legalitate unui document care încalcă flagrant dispoziţiile imperative ale legii".

De asemenea, se arată că prin enumerarea celor doi consilieri juridici în rândul persoanelor cu atribuţii în domeniul în care s-a constatat neregula, intimata şi-a depăşit competenţele deoarece în rândul persoanelor care au atribuţii în domeniul în care s-a constatat neregula, ar fi trebuit să facă parte exclusiv persoane salariate ale Centrului de Conferinţe.

Ultima critică se referă la măsurile dispuse la pct. II.2 şi II.4 din Decizia nr. 21/2014, arătându-se că instanţa de fond nu a identificat esenţa contestaţiei, în sensul că în cuprinsul Procesului-verbal de constatare nr. x din 30.07.2014, la pag. 36, se menţionează că în suma de 255.850,27 RON este cuprinsă şi valoarea instalaţiei de aerisire şi a centralei termice care nu mai există faptic.

Aceeaşi sumă de 30.691,14 RON este prevăzută şi la pct. II.4 din decizie.

Concluzionează recurentul-reclamant că instanţa de fond nu şi-a motivat suficient hotărârea, de vreme ce din analiza acestuia, se constată că aceasta nu a realizat o examinare suficientă a motivelor de nelegalitate invocate.

3.2. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 3 noiembrie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 2 martie 2017, Completul de filtru, apreciind incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a admis în principiu recursul şi a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare.

1. Cu privire la motivele de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., ce vizează soluţia pronunţată de instanţa de fond de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere prin care s-a solicitat anularea măsurilor de la pct. II.2 şi II.4 din Decizia nr. 21 din 30.09.2014.

În cadrul acestei critici, recurentul-pârât a susţinut incidenţa disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi anume, încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, scop în care a identificat încălcarea disp. art. 193 alin. (2) C. proc. civ. şi art. 201 coroborat cu art. 208 alin. (2) C. proc. civ.

Potrivit art. 193 alin. (2) C. proc. civ., neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii, iar conform art. 201 coroborat cu art. 208 alin. (2) C. proc. civ., nedepunerea întâmpinării în termenul prevăzut de lege atrage decăderea pârâtului din dreptul de a mai propune şi de a invoca excepţii, în afara celor de ordine publică, dacă legea nu prevede altfel.

Ipoteza prezentată în motivele de recurs porneşte de la premisa greşită a invocării excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile, ce nu este o excepţie de ordine publică şi, prin urmare, nu putea să fie ridicată decât de pârât prin întâmpinare, cerere depusă în temeiul prevăzut de lege, sub sancţiunea decăderii.

Art. 193 alin. (1) şi (2) face referire la îndeplinirea procedurii prealabile obligatorie anterior sesizării instanţei de judecată şi nu la procedura administrativă derulată în faţa autorităţii competente.

Măsurile de la pct. II.2 şi II.4 din Decizia nr. 21/2014 urmau să fie contestate în calea administrativă de atac, iar încheierea prin care se soluţionează contestaţia se pronunţă şi asupra acestora.

Or, în speţă, recurentul-reclamant nu a contestat Măsurile II.2 şi II.4, încheierea atacată nu conţine dispoziţii ce le priveşte, astfel încât, în faţa instanţei de judecată nu se poate invoca pentru prima dată argumente referitoare la nelegalitatea pct. II.2 şi II.4.

În plus, excepţia inadmisibilităţii este o excepţie absolută, de fond, care poate fi invocată conform art. 247 alin. (1) C. proc. civ. în orice stare a procesului, deoarece tinde la ocrotirea unor norme juridice de ordine publică, ce reglementează condiţiile de introducere a acţiunii.

În atare situaţie, criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la măsurile de la pct. II.2 şi II.4 din Decizia nr. 21/2014 sunt neavenite faţă de soluţia prin care s-a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere, chiar dacă judecătorul fondului şi-a spus părerea şi pe fondul acestora.

2. Referitor la criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., ce vizează soluţia de respingere ca neîntemeiată a acţiunii pentru măsurile de la pct. I.2 lit. a), pct. II.1, pct. II.5, pct. II.6 din Decizia nr. 21/2014.

Pct. 4 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. se referă la depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, respectiv incluziunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii legislative şi executive, mai precis încălcarea competenţei funcţionale a acestora.

Or, aprecierea instanţei de fond în sensul că, prin avizarea contractului de închiriere de către consilierii juridici s-a urmărit acordarea unei aure de legalitate unui document care încalcă flagrant dispoziţiile imperative ale legii, nu se circumscrie ipotezei analizate care, de altfel, nici nu a fost dezvoltată de către recurentul-pârât.

În concluziile motivelor sale de recurs, pârâtul a arătat că instanţa de fond nu a motivat suficient hotărârea fără să specifice în concret care anume constatări sunt insuficient motivate şi pot conduce la casarea sentinţei, mai ales că în dezvoltarea criticilor a fost indicat textul de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte nota de necesitate prin care instituţia publică a fundamentat/justificat achiziţionarea sistemului IT şi modul în care acesta urma să fie folosit, instanţa de fond a reţinut în mod corect că, deşi nu face parte din caietul de sarcini sau celelalte documente ale achiziţiei, reprezintă actul esenţial care a stat la baza elaborării H.G. nr. 142/2012.

Astfel, nota de necesitate reprezintă un act premergător/pregătitor adoptării atât a hotărârii de guvern, cât şi a contractului de achiziţie şi se analizează odată cu actul administrativ final şi care produce efecte juridice.

O altă critică formulată prin cererea de recurs se referă la încălcarea disp. art. 86 pct. 5 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010, recurentul-pârât considerând că nu a fost prezentat în cuprinsul Procesului-verbal de constatare nr. x/30.07.2014, punctul de vedere motivat al auditorilor publici externi în cazul neluării în considerare a justificărilor prezentate de persoanele cu atribuţii în domeniul în care s-au constatat deficienţe, norma fiind imperativă.

Faţă de aceste critici, Înalta Curte reţine că în speţă, procesul-verbal de constatare este un act premergător şi se atacă împreună cu Decizia nr. 21/2014 şi încheierea nr. 132/2014, iar lipsa consemnărilor auditorilor publici externi nu sunt sancţionate de art. 86 din Regulament cu sancţiunea nulităţii absolute.

Recurentul-pârât, invocând aceste deficienţe era obligat să evidenţieze vătămarea produsă prin lipsa menţiunilor care, în realitate nu au fost arătate de auditori sub această denumire, însă punctul acestora de vedere se regăseşte în cuprinsul procesului-verbal, ceea ce echivalează cu motivele pentru care nu au fost luate în considerare justificările prezentate de persoanele în cauză.

Măsura înscrisă la pct. I.2 lit. a) din Decizia nr. 21/2014 a fost stabilită ca urmare a nerespectării prevederilor legale cu privire la închirierea bunurilor proprietate publică a statului şi la veniturile realizate din închirierea spaţiului proprietate publică a statului aflat în administrarea centrului de conferinţe, astfel încât argumentele legate de contestarea/necontestarea anterioară a susţinerii privind cheltuielile cu amortizarea sunt fără relevanţă şi nu conduc la modificarea soluţiei primei instanţe.

În fine, enumerarea celor doi consilieri juridici în rândul persoanelor cu atribuţii în domeniul în care s-a constatat neregula nu este contrară dispoziţiilor art. 86 alin. (5) din Regulament, deoarece contractul a fost avizat de aceştia, sub menţiunea legalităţii, neavând relevanţă împrejurarea invocată de recurent (nu erau persoane salariate la Centrul de Conferinţe).

Cei doi consilieri juridici erau angajaţi ai Institutului Naţional de Statistică şi, în ipoteza avizării nelegale a oricărui act întocmit de această instituţie, pot fi traşi la răspundere dacă sunt întrunite dispoziţiile legale în acest sens.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Institutul Naţional de Statistică împotriva sentinţei nr. 835 din 24 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 aprilie 2017.