Audit report deemed preparatory act; annulment claim inadmissible, remaining budgetary disputes remanded for retrial

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 8 aprilie 2014 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Confederaţia Naţionala Sindicală "I." a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit, solicitând:

- anularea în parte a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 14.10.2013, înregistrat la DG-AMPOSDRU sub nr. x din 15 octombrie 2013 şi a Deciziei nr. 11 din 20 decembrie 2013 privind soluţionarea contestaţiei nr. x din 20 noiembrie 2013 pentru suma de 837.416,99;

- anularea în parte a Raportului de operaţiuni nr. x/2012 al Autorităţii de Audit, în privinţa constatărilor înscrise la punctele 8.4, 8.6, 8.7, 8.8.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 3.109 din 14 noiembrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a hotărât:

- admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Confederaţia Naţională Sindicală "I.", în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit;

- anulează în parte Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 14.10.2013 emis de DG-AMPOSDRU în contradictoriu cu acest pârât, pentru suma de 837.416,99 RON;

- anulează Decizia nr. 11 din 20 decembrie 2013 emisă de pârâtul DG-AMPOSDRU în contradictoriu cu acest pârât;

- anulează în parte Raportul de operaţiuni nr. x/2012 în privinţa constatărilor 8.4, 8.6, 8.7 şi 8.8, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi;

- respinge cererea de chemare în garanţie formulată împotriva chematei în garanţie A., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 3.109 din 14 noiembrie 2014 au declarat recurs pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Curtea de Conturi a României.

Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii, iar, în urma rejudecării pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În primul rând, recurentul-pârât arată că, în litigiu, calitatea procesuală aparţine Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de management pentru Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane", iar reprezentarea acestuia se va face în continuare de către Ministerul Finanţelor Publice, în baza mandatului legal acordat prin art. II alin. (4) din O.U.G. nr. 6/2013, potrivit completării aduse prin O.U.G. nr. 107/2013.

Pe fondul recursului, recurentul-pârât susţine că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, pentru criticile expuse în continuare.

În ceea ce priveşte Constatarea 8.4 - Efectuarea unor cheltuieli neeligibile, în sumă de 4.095,90 RON, reprezentând contravaloarea TVA şi alte cheltuieli decontate, dar nesusţinute de documente justificative adecvate, nu au fost respectate prevederile art. 12 lit. a) din H.G. nr. 759/2007.

Referitor la constatarea 8.6 - Efectuarea unor cheltuieli neeligibile, în sumă de 2.866,85 RON, reprezentând cheltuieli salariale pentru expertul contabil B. angajat în cadrul proiectului, au fost încălcate prevederile art. 2 lit. d) din H.G. nr. 759/2007, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale art. 9 pct. A alin. (9) din Contractul de finanţare.

În esenţă, arată recurentul-pârât că oferta depusă de doamna B. şi declarată câştigătoare de către beneficiar nu îndeplinea cerinţele specifice din cererea de ofertă transmisă potenţialilor ofertanţi, respectiv "expertul contabil poate fi orice persoană fizică sau juridică [...] înregistrată fiscal în România", întrucât persoana în discuţie nu era înregistrată, la data depunerii ofertei, ca persoană fizică autorizată.

A mai subliniat recurentul-pârât că, prin acceptarea ofertei depuse, doamna B. a dobândit calitatea de salariat al achizitorului, conform contractului nr. x din 29 aprilie 2011, fiind remunerată cu salariu lunar, deşi beneficiarul avea obligaţia de a încheia un contract de prestări servicii, nu un contract individual de muncă.

În ceea ce priveşte Constatarea 8.7 - Decontarea unor cheltuieli cu cazare fără existenţa unor documente care să ateste realitatea serviciilor prestate şi legătura cu activităţile proiectului, în urma analizării documentelor justificative de plată a serviciilor de cazare au fost identificate cheltuieli neeligibile în sumă totală de 2.498,28 RON, solicitate la rambursare şi decontate de AMPOSDRU prin cererile de rambursare nr. 3 şi 4, întrucât sumele astfel solicitate au fost pretinse pentru un număr de 25 de persoane, iar în realitate au fost mai puţine persoane pentru care cheltuielile au fost considerate eligibile conform condiţiilor din documentaţia de atribuire.

Referitor la Constatarea 8.8 - Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 40.181,20 RON, reprezentând cheltuieli de personal, în urma verificării documentelor justificative, care au stat la baza efectuării cheltuielilor salariale cu experţii partenerului A. SA, a rezultat faptul că există neconcordanţe între datele înscrise în foile de pontaj şi datele înscrise în statele de plată.

Actele normative şi principiile care nu au fost respectate nici de către reclamantă şi care au fost interpretate eronat de către instanţă la pronunţarea hotărârii recurate sunt, în principal, următoarele: principiile bunei gestiuni financiare prevăzute la art. 30 din Regulamentul UE Euratom nr. 966/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii şi de abrogare a Regulamentului CE, Euratom nr. 1.605/2002 al Consiliului, principiul eficienţei ce vizează cel mai bun raport între resursele utilizate şi rezultatele obţinute, principiul eficacităţii ce vizează îndeplinirea obiectivelor specifice, stabilite şi obţinerea rezultatelor scontate, respectiv Secţiunea 14.1 - Reguli generale de eligibilitate a cheltuielilor din Ghidul solicitantului condiţii generale, Cererea de Propuneri de Proiecte nr. 64, punctele 2, 4, 7, 8. Recurentul-pârât invocă şi prevederile art. 98 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare în fond.

Recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond nu a ţinut cont de temeiul de drept în baza căruia a fost efectuat auditul de operaţiuni în urma căruia a fost întocmit raportul de audit, respectiv dispoziţiile art. 13 - 14, art. 43 şi 44 din Legea nr. 94/1992 coroborate cu art. 61 alin. (1) din Regulamentul Consiliului CE nr. 1.083/2006 raportate la legislaţia în materie.

Recurenta-pârâtă învederează faptul că raportul de audit nu este un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce efecte de sine stătătoare şi nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, fiind un act premergător Deciziei ce poate fi emisă potrivit art. 43 şi 44 din Legea nr. 94/1992, republicată, şi pct. 518 din C.

Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, întocmit de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene în urma desfăşurării activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin acest document se stabileşte debitorul şi se individualizează creanţa bugetară de recuperat în sarcina debitorului. Astfel că, soluţionarea pe fond a litigiului privind procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x din 15 octombrie 2013 întocmit de AM-POSDRU, nu poate depinde de anularea în parte a Raportului de audit emis de Autoritatea de Audit.

Recurenta-pârâtă invocă dispoziţiile Capitolului III din O.U.G. nr. 66/2011, ale art. 2 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011 şi susţine că instanţa de fond nu a ţinut cont nici de dispoziţiile pct. 513 din C.

Mai arată recurenta-pârâtă că prevederile art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt incidente în cauză, deoarece activitatea de constatare a neregulilor, aşa cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. h) din acelaşi act normativ, iniţiată în vederea investigării deficienţelor cu impact financiar din raportul de audit, este diferită de activitatea curentă a Autorităţilor de Management de verificare, administrativ sau la faţa locului, a cererilor de rambursare prezentate de beneficiari, obligaţie prevăzută de dispoziţiile art. 60 din Regulamentul CE nr. 1.083/2006 şi ale art. 13 din Regulamentul Comisiei nr. 1.828/2006.

Soluţia pronunţată cu privire la pct. 8.4, 8.6 - 8.8 din Raportul de audit nu este motivată, instanţa de fond dispunând anularea constatărilor în temeiul prevederilor art. 1 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, deşi acesta nu este un act administrativ, întrucât actul administrativ prin care se stabilesc măsuri în sarcina intimatei-reclamante este procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare emis de DG -AMPOSDRU.

În ceea ce priveşte deficienţele constatate la pct. 8.4, recurenta-pârâtă arată că, deşi intimata-reclamantă a solicitat anularea constatării de la pct. 8.4 din raportul de audit, în fapt, din motivele prezentate instanţei de judecată, reiese că aceasta contestă doar o parte, respectiv suma de 408,34 RON, reprezentând cheltuieli cu deplasarea personalului şi participanţilor, nesusţinută de documente justificative corespunzătoare care să ateste realitatea şi legalitatea cheltuielilor solicitate la rambursare.

Instanţa de fond în mod greşit a reţinut ca întemeiate probele administrate de reclamantă, precum poze şi e-mail-uri ale participanţilor la cursul desfăşurat la Cluj, deşi în conformitate cu instrucţiunile emise de AM POSDRU, beneficiarul avea obligaţia completării şi transmiterii listelor de prezenţă aferente cursurilor desfăşurate în vederea justificării cheltuielilor solicitate la rambursare.

Cu privire la constatarea de la pct. 8.6 din raportul de audit, recurenta-pârâtă solicită a se reţine că, în cazul serviciilor de expertiză contabilă, sunt incidente prevederile O.G. nr. 65/1994 privind organizarea activităţii de expertiză contabilă şi a contabililor autorizaţi şi nu cele ale Legii contabilităţii nr. 82/1991, invocate de reclamantă. Cheltuielile cu expertul contabil autorizat au fost considerate neeligibile de către auditori având în vedere nerespectarea de către beneficiar la încheierea contractului individual de muncă al doamnei B. a prevederilor art. 12 alin. (1) şi art. 14 din O.G. nr. 65/1994 privind organizarea activităţii de expertiză contabilă şi a contabililor autorizaţi şi ale art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, cu modificările şi completările ulterioare.

Cu privire la constatarea de la pct. 8.7 din raportul de audit, recurenta-pârâtă arată că au fost considerate neeligibile cheltuielile de cazare efectuate în cadrul proiectului, deoarece facturile de cazare nu erau însoţite şi de o listă a participanţilor cazaţi pentru a se putea stabili dacă respectivele cheltuieli au legătură cu activităţile desfăşurate şi au fost necesare în cadrul proiectului, condiţii de eligibilitate prevăzute de H.G. nr. 759/2007 şi Regulamentul Consiliului nr. 2.342/2002. În plus, din analiza documentelor furnizate de către reclamantă pe parcursul misiunii de audit au rezultat neconcordanţe între cheltuielile solicitate la decontare de către prestatorul SC D. SRL, în baza contractului de servicii nr. x din 21 iunie 2010, respectiv contravaloarea nopţilor de cazare furnizate de E. din Bucureşti. În acest context, în mod corect s-a recomandat AM-POSDRU reverificarea tuturor cheltuielilor de cazare solicitate la rambursare de către I., în vederea identificării cheltuielilor decontate fără existenţa documentelor care să ateste realitatea serviciilor prestate şi legătura cu activităţile proiectului.

Cu privire la constatarea de la pct. 8.8 din raportul de audit, recurenta-pârâtă arată că, din analiza motivelor invocate de reclamantă, rezultă că acesta contestă doar parte din constatare, respectiv suma de 24.197,29 RON reprezentând salariul expertului F., deşi în acţiunea ce face obiectul dosarului nr. x/2014 s-a solicitat anularea în tot a acestei constatări, respectiv pentru suma de 40.181,20 RON, ca fiind eligibilă. Recurenta apreciază că nu sunt susţinute motivele invocate de reclamantă conform căreia acest expert a fost remunerat cu jumătate din salariul cuvenit, iar constatările Autorităţii de Audit au vizat modul de calcul lunar al sumelor cuvenite, şi nu procentul de remunerare din sumele "cuvenite".

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Confederaţia Naţionala Sindicală "I." a depus întâmpinare cu privire la recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice şi cu privire la recursul declarat de Curtea de Conturi a României, prin care a invocat excepţia nulităţii recursurilor, susţinând că recurenţii au reluat integral susţinerile formulate în primă instanţă, fără să formuleze critici de nelegalitate a hotărârii atacate. Pe fond, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice, solicitând admiterea acestuia.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 25 mai 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 09 noiembrie 2016, completul de filtru a constatat, în baza celor conţinute în raport, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a respins excepţia nulităţii recursurilor şi a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâţi sunt fondate, pentru următoarele considerente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Sentinţa civilă nr. 3.109 din 14 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus, în urma admiterii acţiunii reclamantei Confederaţia Naţională Sindicală "I.", anularea Deciziei nr. 11 din 20 decembrie 2013 emisă de AMPOSDRU şi anularea în parte a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 14.10.2013, precum şi a raportului de operaţiuni nr. x/2012 emis de Curtea de Conturi.

În referire la raportul de operaţiuni, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a formulat un prim motiv de nelegalitate a sentinţei atacate, susţinând că respectivul act nu este unul administrativ, care să poată fi supus controlului instanţei de contencios administrativ competente.

Analizând recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României sub acest aspect, Înalta Curte reţine că este întemeiat motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., fiind aplicate greşit normele de drept material ce reglementează regimul juridic al raportului de audit contestat în cauză, raport considerat de judecătorul fondului, în mod eronat, ca fiind un act administrativ.

Potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, "organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi", iar punctele 520 - 521 din Regulamentul privind organizarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010, arată că " 520. Decizia emisă de Autoritatea de Audit se transmite autorităţii competente pentru aplicarea măsurilor prevăzute în aceasta.

521. Decizia poate fi contestată, în condiţiile legii, în termen de 15 zile calendaristice la secţia de contencios administrativ a curţii de apel menţionată în decizie".

Raportul de audit întocmit de Autoritatea de Audit este un act premergător emiterii deciziei care poate fi contestată în faţa instanţei de contencios administrativ competente, neîntrunind asupra sa caracteristicile unui act administrativ, potrivit definiţiei date în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În atare condiţii, este inadmisibil capătul de cerere prin care s-a solicitat anularea în parte a raportului pe operaţiuni nr. x/2012 al Autorităţii de Audit, acesta nefiind un act administrativ susceptibil de a produce efecte juridice prin sine însuşi, fiind necesară existenţa unei decizii emise în considerarea concluziilor din raport, care poate forma obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

În aceste condiţii, este fondat recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare de către prima instanţă a capătului de cerere privind anularea în parte a raportului de operaţiuni nr. x/2012 al Autorităţii de Audit, fiind întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii în anulare a acestui înscris, consecinţa fiind cea a respingerii respectivului petit din cererea de chemare în judecată ca inadmisibil.

În privinţa criticilor de nelegalitate ale sentinţei atacate, comune ambelor recursuri şi subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le va avea în vedere în mod unitar, ele fiind fondate pentru următoarele considerente:

În privinţa constatării de la punctul 8.4 din raportul de operaţiuni nr. x/2012 (în continuare denumit raport), ce a fost analizată la lit. D) de la pagina 16 din procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 15 octombrie 2013, a contestat reclamanta Confederaţia Naţională Sindicală "I." sumele de 298,28 RON şi 110,06 RON, reprezentând contravaloarea bonurilor de transport pentru persoanele fizice G. şi H., cheltuielile fiind considerate neeligibile în cadrul proiectului POSDRU/64/3.3/33627 "LIDERO - Noi competenţe sociale pentru delegaţii sindicali" SMIS-9653, sume asupra cărora prima instanţă a reţinut că sunt eligibile, dată fiind dovedirea prezenţei celor două persoane în cadrul activităţilor de formare prin poze şi emailuri ale cursanţilor.

Înalta Curte, în dezacord cu judecătorul fondului, reţine că, sub aspect probator, nu pot fi primite pozele sau emailurile dintre participanţi, prin care aceştia confirmă prezenţa celor două persoane la activităţile de formare din cadrul proiectului, respectiv prezenţa domnului G. la Cluj-Napoca, în perioada 05 - 10.07.2010 şi a doamnei H. la Sibiu, în perioada 30.08. - 04.09.2010, în condiţiile în care listele de prezenţă depuse la dosar pentru datele respective nu cuprind şi semnăturile acestora.

Împrejurarea că din eroare s-a omis a se trece pe aceste liste şi persoanele vizate, deşi acestea au participat la activităţile de formare, nu poate conduce la reţinerea caracterului eligibil al cheltuielilor solicitate pentru transportul în localităţile în care s-au desfăşurat respectivele activităţi de formare, fiind necesar să existe semnăturile lor pe listele de prezenţă întocmite la momentul derulării activităţilor specifice din cadrul proiectului finanţat cu sume nerambursabile în programul POSDRU, acestea fiind documentele justificative la care fac trimitere Instrucţiunile AM POSDRU şi prevederile H.G. nr. 759/2007.

În aceste condiţii, se reţine că instanţa de fond a pronunţat o soluţie greşită în privinţa sumelor contestate de intimata-reclamantă din cuprinsul celor constatate la punctul 8.4 din raportul de operaţiuni nr. x/2012 al Autorităţii de Audit din cadrul Curţii de Conturi, recursurile declarate de pârâţii MDRAPFE prin MFP şi Curtea de Conturi fiind fondate sub acest aspect.

În privinţa sumelor reţinute ca fiind neeligibile din cadrul măsurii de la punctul 8.6 din raport, în cuantum de 34.402,20 RON, reprezentând contravaloarea salariului net şi a contribuţiilor sociale aferente pentru expertul contabil B., prima instanţă a stabilit că reprezintă o cheltuială eligibilă, întrucât prin contractul de finanţare nu s-a stabilit că beneficiarul avea obligaţia de a încheia doar contract de prestări servicii, nu un contract individual de muncă.

În legătură cu acest aspect observă Înalta Curte că, deşi în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 15 octombrie 2013, evaluarea situaţiei în care s-a aflat expertul contabil B., prin angajarea acesteia cu contract individual de muncă în cadrul beneficiarului CNS "I.", s-a realizat, printre altele, şi prin examinarea documentaţiei de atribuire a contractului de achiziţie servicii de expertiză contabilă, această documentaţie nu se află la dosarul cauzei, astfel încât se impune ca, în rejudecarea pricinii, să fie solicitată reclamantei, spre a fi avută în vedere la clarificarea caracterului eligibil sau neeligibil al cheltuielii efectuate pentru plata expertului contabil, în raport de toate înscrisurile reţinute în actele administrativ-fiscale contestate şi de clauzele de la art. 9 alin. (9) şi (10) din contractul de finanţare.

Constatarea de la punctul 8.7 din raport a vizat caracterul neeligibil al sumei de 2.498,28 RON, reprezentând cheltuieli de cazare solicitate fără existenţa unor documente care să ateste realitatea serviciilor prestate şi legătura cu activităţile proiectului. Prima instanţă a reţinut că sunt eligibile aceste cheltuieli, întrucât ele corespund datelor înscrise pe facturile emise de furnizorul D. SRL, coroborate cu listele de participanţi, traineri şi membri ai echipei de proiect, prezenţi la cursurile organizate de CNS "I." la hotelurile propuse în contractul nr. x din 21 iunie 2010 încheiat între aceste părţi.

Înalta Curte reţine că nu se contestă în cauză suma stabilită pentru costurile de cazare necesitate în cadrul activităţilor derulate conform proiectului, ci numărul participanţilor pentru care s-au alocat aceste cheltuieli, echipa de control din cadrul autorităţii de audit identificând neconcordanţe între numărul participanţilor înscrişi pe trei facturi fiscale şi cel din listele de prezenţă aferente cazărilor din datele respective.

Factura fiscală nr. x din 23 august 2010 a fost întocmită pentru servicii de cazare la hotel Business din Târgu Mureş în perioada 16 - 21 august 2010, pentru un număr de 25 de persoane, cu o valoare de 39.487,02 RON, iar procesul-verbal de recepţie servicii, emis de Societatea D. SRL, a evidenţiat un număr de 18 participanţi şi 4 formatori, dintr-un total de 26 de persoane care au beneficiat de servicii de cazare în acea perioadă.

Autoritatea de control, întocmind procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 15 octombrie 2013, a reţinut că, în cuprinsul documentaţiei de atribuire pentru achiziţia de servicii de cazare şi masă în cadrul proiectului, s-a prevăzut, la punctul 2.1.2 Descrierea serviciilor ce vor fi achiziţionate, că obiectul contractului va fi pentru un număr de 25 de persoane, 20 de participanţi şi 5 lectori.

Aceste prevederi contractuale nu trebuie însă înţelese în sensul că sunt eligibile cheltuielile efectuate pentru cazarea unui număr de 25 de persoane, indiferent de numărul participanţilor şi al celorlalte persoane care au fost prezente la activităţile de formare, fiind necesar a se dovedi, pentru fiecare cheltuială cuprinsă în cererea de rambursare, cu documente justificative, conform instrucţiunilor AM POSDRU, prezenţa celor cazaţi la unităţile hoteliere indicate în contractul de prestări servicii nr. x din 21 iunie 2010 şi calitatea acestora, numărul lor fiind limitat la cel stabilit prin documentaţia de atribuire a acestui contract.

Prin urmare, datele înscrise în factura fiscală nr. x din 23 august 2010, pentru servicii prestate către un număr de 25 de persoane, nu concordă cu procesul-verbal de prestări servicii, fapt ce atrage neeligibilitatea sumei pentru acele persoane care nu figurează în lista din respectivul proces-verbal.

Cheltuielile declarate neeligibile, rezultând din sumele cuprinse în facturile fiscale nr. x din 15 noiembrie 2010 şi nr. x din 17 ianuarie 2011, nu au putut fi verificate în calea controlului judiciar, în lipsa acestor înscrisuri de la dosarul cauzei, precum şi a listelor de prezenţă şi a proceselor-verbale de recepţie servicii întocmite de unităţile hoteliere la care au fost cazate persoanele participante la acţiunile de formare desfăşurate în cadrul proiectului finanţat prin programul POSDRU.

Se impune, aşadar, ca în rejudecare, să fie solicitate de către judecătorul fondului, în exercitarea rolului activ al acestuia în aflarea adevărului, toate documentele care au fundamentat cererile de rambursare a sumelor în care au fost incluse şi cheltuielile declarate neeligibile pentru servicii de cazare ale participanţilor, decontate conform facturilor fiscale nr. x din 15 noiembrie 2010 şi nr. x din 17 ianuarie 2011.

Constatarea de la punctul 8.8 din raportul de audit nr. x/2012 privind efectuarea unor cheltuieli neeligibile reprezentând decontarea cheltuielilor cu personalul partenerului A., contestată fiind de către reclamanta CNS "I.", a fost analizată de prima instanţă prin prisma criticilor de nelegalitate invocate de către titularul cererii de chemare în judecată, reţinându-se că măsura de stabilire a caracterului neeligibil al acestor cheltuieli este nelegală.

Intimata-reclamantă a invocat în susţinerile sale două aspecte sub care a solicitat cenzurarea caracterului neeligibil al cheltuielilor pretinse la rambursare pentru activitatea desfăşurată de partenerul său, A., respectiv cheltuiala efectuată cu salariul expertului F., precum şi corecţia financiară de 25% din valoarea cheltuielilor efectuate cu salariile aferente experţilor partenerului A.

În legătură cu prima chestiune ce formează obiect al criticilor expuse în recursurile declarate de pârâţi, cea referitoare la salariul plătit expertului F., s-a susţinut în calea de atac că au existata neconcordanţe între documentele justificative care au stat la baza stabilirii salariului acestui expert, remunerat la numărul total de ore înscrise în foile de pontaj, fără a se lua în calcul că numărul zilelor aferent pontajului lunar a fost diminuat la jumătate, conform statelor de plată.

În dezacord cu judecătorul fondului, care a îmbrăţişat punctul de vedere al reclamantei CNS "I.", fără a expune argumentele pentru care a ajuns la o concluzie identică celei susţinute în contestaţia administrativă şi în cererea de chemare în judecată, Înalta Curte reţine că este corectă constatarea cuprinsă în actele administrative contestate, în sensul neeligibilităţii sumei de 5.684,70 euro, reprezentând salariul plătit expertului F. în cadrul parteneriatului încheiat de intimata-reclamantă cu societatea A.

Simpla aserţiune a intimatei-reclamante, potrivit căreia suma cuprinsă în cererile de rambursare are un caracter eligibil pentru faptul că pontajele făcute în perioada aprilie - octombrie 2010 sunt pentru un număr de 21 sau 22 de zile, iar statele de plată au un număr de 11 zile/lună, ceea ce, în opinia CNS "I." reprezintă solicitarea de rambursare a jumătate din valoarea salariului care i s-ar fi cuvenit expertului conform pontajului, nu poate fi primită, având un caracter neîntemeiat.

Se reţine că pentru perioada aprilie - octombrie 2010, în executarea contractului de parteneriat nr. x din 18 martie 2010, încheiat între CNS "I." şi societatea de drept spaniol A. SA, au fost emise decizii pentru experţii propuşi de partenerul străin, privind numărul maxim de ore lucrate şi suma de plată pe oră, decizii care au stat la baza calculării salariului cuvenit, printre alţii, şi expertului F.

Din verificarea înscrisurilor depuse la dosar, se relevă existenţa unor inadvertenţe între statul de plată aferent fiecărei luni din perioada aprilie - octombrie 2010 şi fişele de pontaj întocmite lunar, în ceea ce priveşte numărul de ore lucrate pe zi şi zilele efectiv pontate, consecinţele fiind cele ale efectuării unor plăţi ce depăşesc tariful calculat pentru numărul maxim de ore stabilit prin decizie, în pofida faptului că orele pontate nu exced acestui număr arătat prin actul reprezentantului legal al societăţii A. SA.

Neconcordanţele ivite în documentele justificative ale salariului plătit expertului străin au determinat reţinerea caracterului neeligibil al acelor sume care au excedat algoritmului de calcul prezentat de autoritatea de management în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 15 octombrie 2013.

Cum intimata-reclamantă nu a prezentat o altă modalitate de calcul a salariului plătit expertului F., care să justifice integral sumele achitate acestuia, reţine Înalta Curte că nu poate fi avută în vedere susţinerea titularului cererii de chemare în judecată, în sensul că, deşi expertul străin ar fi muncit mai mult, cererile de rambursare au avut în vedere solicitarea de plată a jumătate din salariul cuvenit lui F., întrucât diferenţele în statul de plată erau în minus.

Sumele solicitate la rambursare, cu titlul de salariu cuvenit pentru munca expertului străin în cadrul proiectului, trebuie să reflecte orele lucrate de acesta în fiecare zi din cele în care a fost pontat, cu respectarea prevederilor înscrise în decizia emisă de reprezentantul legal al societăţii în cadrul căreia este angajat, referitoare la numărul maxim de ore pe lună şi suma de plată aferentă unei ore de muncă.

În concluzie, nefiind dovedit de către reclamantă că expertul ar fi lucrat pentru toate acele ore care să justifice sumele ce i-au fost achitate cu titlul de salariu în cadrul proiectului, Înalta Curte reţine că sunt întemeiate criticile recurenţilor sub acest aspect, fiind nelegală sentinţa primei instanţe, de validare a caracterului eligibil pentru întreaga sumă plătită către F., urmând a se statua în sensul constatărilor cuprinse în actele administrativ-fiscale contestate.

Tot în cuprinsul lit. H) din procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 15 octombrie 2013, în analiza cheltuielilor efectuate cu plata experţilor străini cooptaţi în parteneriatul cu intimata-reclamantă CNS "I.", s-a stabilit aplicarea unei diminuări cu 25% a cheltuielilor salariale efectuate către personalul Societăţii A. SA în cadrul proiectului, măsură determinată de:

- aspectele semnalate de către auditorii Comisiei Europene;

- aspectele constatate de către experţii din cadrul Ministerului pentru Societatea Informaţională, privind dezvoltarea şi funcţionalitatea platformei e-learning;

- deficienţele constatate în activitatea desfăşurată de experţii implicaţi în realizarea platformei, precum şi modul diferit şi nejustificat de stabilire a salariilor acordate acestora;

- faptul că, respectivele cheltuieli privind dezvoltarea şi funcţionalitatea platformei e-learning realizată de partenerul A. sunt supraestimate şi nu respectă principiul bunei gestiuni financiare din punct de vedere al raportului cost/eficienţă, respectiv nu a fost obţinut cel mai bun raport între resursele umane şi financiare utilizate şi rezultatele finale obţinute;

- caracterul limitat al funcţionalităţilor platformei de e-learning în comparaţie cu versiunea pe hârtie a manualului, cheltuielile declarate pentru acest partener fiind disproporţionate în raport cu activităţile desfăşurate de experţii A.

Prima instanţă a reţinut caracterul nelegal al acestor constatări, dat fiind faptul că raportul efectuat de persoanele de specialitate din cadrul Ministerului Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale nu aveau competenţa întocmirii unei expertize tehnice extrajudiciare, nefiind prevăzută o astfel de activitate în reglementarea atribuţiilor acestui minister, conform prevederilor H.G. nr. 12/2009.

Dată fiind lipsa calităţii de expert tehnic extrajudiciar, dobândită conform O.G. nr. 2/2000 şi Ordinului Ministrului Economiei şi Comerţului nr. 905/2004, pentru persoanele care au efectuat raportul privind evaluarea tehnică a platformei de e-learning LIDERO, s-a stabilit de către judecătorul fondului caracterul nelegal al măsurii de aplicare a corecţiei financiare de 25% din valoarea cheltuielilor salariale efectuate către experţii străini ce au realizat respectivul produs informatic.

Criticile ambilor recurenţi asupra modului de dezlegare a chestiunii în discuţie de către judecătorul fondului sunt întemeiate, pentru considerentele ce urmează.

În cuprinsul constatării nr. 16 din Raportul de audit de sistem al Comisiei Europene ARES nr. 1.445/2012 ce vizează dezvoltarea unei platforme e-learning s-a reţinut că " (...) dat fiind caracterul limitat al funcţionalităţilor platformei de e-learning în comparaţie cu versiunea pe hârtie a manualului, cheltuielile declarate pentru acest partener par disproporţionate în raport de activităţile desfăşurate. O expertiză tehnică ar trebui realizată de către un specialist IT (selectat într-un mod transparent, oferind o asigurare solidă în ceea ce priveşte absenţa conflictului de interese şi competenţele necesare unei astfel de expertize) asupra funcţionalităţilor acestei aplicaţii şi asupra volumului necesar pentru a dezvolta o astfel de platformă".

Înalta Curte reţine că, prin recomandarea cuprinsă în Raportul de audit de sistem al Comisiei Europene ARES nr. 1.445/2012 nu s-a cerut în mod imperios ca expertiza să fie efectuată de către o persoană care deţine calitatea de expert tehnic judiciar, acreditat potrivit normelor legale din România, ci doar s-au trasat coordonatele necesare pentru asigurarea unei independenţe a specialistului chemat să răspundă cu privire la funcţionalitatea aplicaţiei şi volumul necesar pentru a dezvolta o astfel de platformă, fiind indicate, enunţiativ, criterii de selecţie într-un mod transparent, cu o asigurare solidă în privinţa absenţei conflictului de interese şi existenţa competenţelor necesare pentru astfel de expertize.

Desemnarea de specialişti din cadrul Ministerului pentru Societatea Informaţională s-a realizat cu respectarea îndrumărilor date prin constatarea nr. 16 din Raportul de audit de sistem al Comisiei Europene ARES nr. 1.445/2012, cei doi evaluatori făcând parte din colectivul Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare Informatică, aflat în subordinea MCSI, instituţie publică independentă faţă de părţile litigante, fiind evitată existenţa oricărui conflict de interese în raport de părţile litigante şi obiectul acţiunii judiciare, iar competenţele evaluatorilor răspund celor mai înalte standarde de exigenţă în materie, în raport de specificul muncii lor în cadrul institutului în care activează.

Dincolo de aceste aspecte, este important a se reţine că nu poate constitui un motiv de nelegalitate a actelor administrativ-fiscale contestate împrejurarea că nu au fost desemnaţi experţi tehnici de specialitate pentru evaluarea parametrilor funcţionali şi volumetrici ai platformei de e-learning realizate de partenerul A. SA, în lipsa unei prevederi exprese cuprinse într-o normă legală care să sancţioneze astfel acest fapt.

Fiind contestate aspectele reţinute de evaluatorii care au întocmit Raportul înregistrat sub nr. x/31 iulie 2013 privind evaluarea tehnică a platformei de e-learning LIDERO, atât în cadrul contestaţiei administrative, cât şi în cuprinsul cererii de chemare în judecată, se impune verificarea acestor susţineri în fapt prin probaţiunea specifică ce poate conduce la lămurirea instanţei de judecată.

În atare condiţii, în vederea respectării principiului de drept procesual privind rolul judecătorului, revine primei instanţe sarcina de a pune în discuţia părţilor necesitatea efectuării unei expertize tehnice în materie informaţională, în cadrul căreia să se evalueze funcţionalitatea aplicaţiei dezvoltate de A. SA şi volumul necesar pentru a dezvolta o astfel de platformă, pentru a vedea în ce măsură constatările autorităţii de management, cuprinse în procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 15 octombrie 2013, pot fi reţinute sau nu în demersul judiciar de contestare a acestui act şi a deciziei nr. 11 din 20 decembrie 2013 privind soluţionarea contestaţiei nr. x din 20 noiembrie 2013.

Dată fiind imposibilitatea de administrare a acestei probe în faza procesuală a recursului, Înalta Curte reţine că se impune, ca urmare a admiterii recursurilor declarate de pârâţii MDRAPFE şi Curtea de Conturi a României, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare în faţa primei instanţe, în vederea completării materialului probator necesar aflării adevărului conform considerentelor anterior exprimate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în raport de dispoziţiile art. 496 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâţii MDRAPFE şi Curtea de Conturi a României, casând sentinţa atacată şi, rejudecând în parte, va admite excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anularea în parte a Raportului de operaţiuni nr. x/2012 emis de Curtea de Conturi a României şi va respinge, în consecinţă, acest capăt de cerere, iar pentru celelalte petite din acţiunea judiciară, precum şi pentru cererea de chemare în garanţie formulată de reclamanta CNS "I." împotriva societăţii A. SA, soluţia va fi cea de trimitere spre rejudecare, în limitele chestiunilor de drept rămase nesoluţionate, cu respectarea, de către judecătorul fondului, a dispoziţiilor art. 501 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice şi de pârâta Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit împotriva Sentinţei civile nr. 3.109 din 14 noiembrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi, rejudecând în parte:

Admite excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anularea în parte a Raportului de operaţiuni nr. x/2012 emis de Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit.

Respinge acest capăt de cerere, formulat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit, ca inadmisibil.

Trimite spre rejudecare, aceleiaşi instanţe, capetele de cerere formulate de reclamanta Confederaţia Naţională Sindicală "I.", în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, având ca obiect anularea în parte a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din data de 14.10.2013 şi anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei emisă sub nr. 11 din 20 decembrie 2013, precum şi cererea de chemare în garanţie a A., formulată de reclamanta Confederaţia Naţională Sindicală "I.".

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 aprilie 2017.

Procesat de GGC - ED