Classification of public institution budget approval acts as normative administrative acts requiring publication in the Official Gazette

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.10.2014 reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României: - 1. Anularea punctului 1 din Încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2014 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia formulată de A.N.R.E. împotriva măsurii dispuse la pct. I.1. din Decizia nr. 30/2014; - 2. Anularea parţială a măsurii dispuse la pct. I.1 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014 emisă de Curtea de Conturi a României respectiv, prin care s-a dispus în sarcina conducerii A.N.R.E. "publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli"; - 3. Anularea procesului verbal de constatare din 11 iunie 2014, în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. I.1; - 4. Suspendarea, în temeiul dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, a executării actelor administrative sus-menţionate, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Hotărârea Curţii de apel

Prin sentinţa nr. 322 din data de 9 februarie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte măsura dispusă la pct. I.1 din Decizia Curţii de Conturi a României nr. 30 din 14 iulie 2014 numai în ceea ce priveşte obligaţia impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli, a anulat în parte pct. 1 din încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2014 a Curţii de Conturi numai în ceea ce priveşte partea de contestaţie respinsă cu privire la obligaţia impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli, a anulat în parte procesul verbal de constatare din 11 iunie 2014 numai în ceea ce priveşte abaterea reţinută la pct. I.1. cu privire la obligaţia impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli, a suspendat în parte actele mai sus indicate, numai în ceea ce priveşte obligaţia impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii şi respingerea în tot a cererii de anulare a măsurilor dispuse la pct. I.1 din Decizia nr. 30/2014, menţinute prin Încheierea nr. 1132/2014.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (4)-(5) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, raportate la prevederile art. 1, art. 8 şi art. 16 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

În opinia recurentei, actul de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli nu este unul individual, ci are caracter normativ, potrivit art. 9 din Legea nr. 500/202, legiuitorul neoferind posibilitatea de a încadra aceste acte de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli în cazul bugetelor instituţiilor publice autonome decât în categoria actelor normative.

4. Apărările intimatei-reclamante Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (A.N.R.E.)

Prin întâmpinarea depusă la dosar, la data de 22.04.2015, intimata-reclamantă ANRE a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, a arătat că judecătorul fondului a examinat cauza sub toate aspectele, motivarea fiind dată şi în concordanţă cu probele administrate în cauză, astfel încât dezlegarea dată chestiunii litigioase de a determina natura juridică a actului de aprobare a bugetului, în sensul de a stabili dacă este un act administrativ normativ sau individual este legală şi temeinică.

În cuprinsul întâmpinării, intimata-pârâtă a făcut referire la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la calificarea actelor administrative în funcţie de întinderea efectelor juridice şi a invocat dispoziţiile art. 2 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 160/2012, potrivit cu care bugetul anual de venituri şi cheltuieli se aprobă de ANRE şi se publică pe pagina de internet a autorităţii.

În concluzie, a arătat că a fost respectată obligaţia de transparenţă a actelor de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli, astfel încât se impune respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14.04.2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 20.07.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. şi a fixat termen pentru judecarea pe fond a acestuia, în condiţii de contradictorialitate.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, care atrag incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea au aplicarea greşită a normelor de drept material.

Urmare a controlului efectuat de auditorii publici externi ai Curţii de Conturi la intimata-reclamantă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, control vizând "Auditul financiar asupra contului de execuţie a bugetului de stat pe anul 2013" s-a încheiat procesul-verbal de constatare din 11 iunie 2014 prin care s-a constatat existenţa unor nereguli, respectiv abateri cu caracter financiar.

Prin Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a comunicat intimatei-reclamante măsurile dispuse în vederea înlăturări abaterilor de la legalitate şi regularitate constatate prin procesul verbal.

Contestaţia formulată de intimata-reclamantă, în temeiul art. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, împotriva măsurilor dispuse la pct. 1, 3, 5, 6, 10-12, 14-17 a fost soluţionată prin încheierea nr. 1138 din 19 septembrie 2014, în sensul admiterii parţiale a contestaţiei numai cu privire la pct. 5, fiind respinsă contestaţia cu privire la celelalte măsuri.

Obiectul acţiunii de faţă, cu care a fost investită instanţa de contencios administrativ şi fiscal în temeiul pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, l-a constituit anularea pct. 1 din încheierea nr. 113 din 13 septembrie 2013 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, anularea parţială a măsurii dispuse la pct. I.1 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014, precum şi a procesului-verbal de constatare nr. 35878 din 11 iunie 2014, în ceea ce priveşte abaterea constatată la pct. I.1, cu privire la întocmirea şi publicarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2013, cu nerespectarea prevederilor legale.

Soluţionând cauza, curtea de apel a anulat în parte actele administrative contestate în ceea ce priveşte obligaţia impusă intimatei-reclamante de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli, considerentul pe care s-a întemeiat soluţia fiind acela că actul de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli al intimatei-reclamante este un act administrativ individual, pentru care nu există obligaţia publicării în Monitorul Oficial.

Contrar concluziei primei instanţe şi apărărilor formulate de intimata-reclamantă prin întâmpinare, Înalta Curte reţine că autoritatea emitentă a interpretat şi aplicat corect prevederile legale în sensul că intimatei-reclamante îi incumbă obligaţia de a publica în Monitorul Oficial al României actele privind aprobarea bugetului în perioada de referinţă, supusă controlului Curţii de Conturi, în conformitate cu dispoziţiile art. 1 şi 2 alin. (4)-(5) din O.U.G. nr. 33/2007 raportate la dispoziţiile art. 1 alin. (2) lit. e), coroborate cu dispoziţiile art. 9 lit. c) din Legea nr. 50/2002.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată prin Legea nr. 160/2012 " Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, denumită în continuare A.N.R.E., este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanţată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric şi funcţional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea şi monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel naţional necesar funcţionării sectorului şi pieţei energiei electrice, termice şi a gazelor naturale în condiţii de eficienţă, concurenţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor".

Potrivit art. 2 din acelaşi act normativ:

"(1) Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale A.N.R.E. se asigură integral din venituri proprii.

(2) Veniturile proprii ale A.N.R.E. provin din tarife percepute pentru acordarea de licenţe, autorizaţii şi atestări, contribuţii anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale, precum şi din fonduri acordate de organisme internaţionale.

(3) Nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al A.N.R.E., în condiţiile legii, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(4) Bugetul anual de venituri şi cheltuieli se aprobă de către A.N.R.E., iar execuţia bugetară se realizează conform practicilor şi procedurilor controlului şi auditului intern.

(5) În fiecare an, bugetul aprobat şi execuţia bugetară pe anul anterior se publică pe pagina de internet a A.N.R.E.

(6) Preşedintele ANRE este ordonator principal de credite.

(7) Excedentul anual rezultat din execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli se reportează ca sursă de finanţare în anul următor. Deficitul se acoperă din sursele anului următor, inclusiv din împrumuturi bancare şi de trezorerie."

Prin urmare, fiind o autoritate publică autonomă, sub control parlamentar, intimata-reclamantă se supune dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, în ceea ce priveşte elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea bugetului său, aspect reţinut, în mod corect şi de către instanţa de fond.

Aceasta întrucât, potrivit art. 1 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 500/2002:

"Dispoziţiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării: e) bugetelor instituţiilor publice autonome", iar conform pct. 30 al art. 2 din aceeaşi lege instituţii publice sunt definite în sensul "denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora".

De asemenea, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 69/2010 a responsabilităţii fiscal bugetare (forma în vigoare în perioada de referinţă) bugetul general consolidat este reprezentat din "ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar agregate şi consolidate pentru a forma un întreg: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat şi din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum şi al altor entităţi finanţate în proporţie de 50% din fonduri publice stabilite potrivit normelor europene".

Prin urmare, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii constituie parte integrantă a bugetului public consolidat, fiind guvernate de principiile bugetare reglementate de legea finanţelor publice, respectiv principiul neafectării veniturilor, principiul specializării bugetare, al echilibrului bugetar şi al publicităţii.

Principiul publicităţii este reglementat de art. 9 din Legea nr. 500/2002 şi presupune dezbaterea publică a proiectelor de buget, a conturilor anuale de execuţie a acestora, precum şi publicarea în Monitorul Oficial a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie.

Astfel, potrivit art. 9 din Legea nr. 500/2002:

"Sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:

a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora;

c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;

d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege."

Coroborând aceste dispoziţii legale cu cele care reglementează activitatea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei se poate concluziona că actele de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie, inclusiv ale instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, sunt acte normative, iar nu individuale, natura juridică a acestora fiind definită de lege, respectiv art. 9 lit. c) din Legea nr. 500/2002.

Fără a contesta logica argumentaţiei instanţei de fond cu privire la calificarea actelor administrative în funcţie de întinderea efectelor pe care le produc, Înalta Curte observă că finalitatea urmărită de legiuitor prin textul de lege sus arătat constă în aducerea la cunoştinţă opiniei publice a bugetului de stat în toate componentele sale prin publicarea în Monitorul Oficial, fapt ce conferă posibilitatea cunoaşterii prevederilor sale.

Împrejurarea că legea specială de organizare şi funcţionare a intimatei-reclamante instituie, în cuprinsul art. 2 alin. (5), obligaţia publicării bugetului aprobat şi execuţia bugetară pe anul anterior pe pagina de internet nu exclude obligaţia prevăzută de art. 9 lit. c) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, întrucât ambele reglementări au ca scop asigurarea respectării principiului publicităţii bugetare.

Concluzionând cu privire la aspectele analizate, întrucât sunt întemeiate constatările recurentei Curtea de Conturi din cuprinsul actelor contestate, în sensul săvârşirii de către intimata-reclamantă a unei abateri cu privire la întocmirea şi publicarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2013, cu nerespectarea prevederilor legale, se reţine că sunt legale actele administrative de control contestate.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate din care rezultă că este fondat motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentinţa şi, rejudecând, va respinge cererea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 322 din 9 februarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 8 decembrie 2016.