Incidental challenge to pre-2004 administrative act: inadmissibility of exception of illegality due to violation of legal certainty and fair trial rights

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată de către petenta F., iniţial pe rolul Judecătoriei Giurgiu, secţia civilă, sub nr. de dosar x/2011, s-a invocat pe cale de excepţie nelegalitatea actului administrativ reprezentat de H.G. 253 din 10 aprilie 1996.

Prin Decizia nr. 2974 din 01 octombrie 2015, pe calea regulatorului de competenţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a stabilit competenţa în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 1836 din 31 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2015, s-a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 253/1996, în cauza de contencios administrativ formulată de petenta F. în contradictoriu cu intimaţii Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bihor, Statul Român - Prin Ministerul Finanţelor Publice - Reprezentat de Administraţia Judeţeana a Finanţelor Publice Giurgiu, intervenientul Guvernul României, şi intervenientul în nume propriu Serviciul Român de Informaţii Reprezentat de Oficiul Juridic - Unitatea Militară x Bucureşti, ca inadmisibilă.

Prin încheierea din data de 24 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, s-a respins cererea de recuzare a domnului judecător A. formulată de către petenta F., ca inadmisibilă, fiind aplicată petentei în temeiul art. 1081 alin. (1) pct. 1 lit. b) din C. proc. civ., o amendă judiciară în cuantum de 500 RON.

Prin încheierea din data de 30 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, s-au respins cererile de recuzare formulate la datele de 09.05.2016, 16.05.2016 şi 23.05.2016 împotriva d-lui judecător B. de către petenta F., iar în temeiul art. 1081 alin. (1) pct. 1 lit. b) C. proc. civ. a fost aplicată petentei o amendă judiciară în cuantum de 700 RON.

Printr-o nouă încheiere din data de 30 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, s-a respins cererea de recuzare din 30.05.2016 a d-lui judecător B., formulată de către petenta F., ca neîntemeiată, iar în temeiul art. 1081 alin. (1) pct. 1 lit. b) C. proc. civ. a fost aplicată petentei o amendă judiciară în cuantum de 700 RON.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârilor arătate mai sus a formulat recurs reclamanta F., întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă, iar în subsidiar, modificarea sentinţei recurate, în sensul admiterii acţiunii şi anulării H.G. nr. 253 din 10 aprilie 1996.

Consideră că încheierea din data de 24 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, s-a respins cererea de recuzare a domnului judecător A. este nulă de drept, având în vedere că acest judecător nu putea fi desemnat în cauză pentru că nu figura în planificarea de permanenţă, recurenta criticând chiar modalitatea de întocmire a planificării de permanenţă, motiv pentru care solicită trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă.

Referitor la încheierile din data de 30 mai 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, recurenta arată de asemenea, că modalitatea de întocmire a planificării de permanenţă s-a făcut în mod nelegal şi că amenda ce i-a fost aplicată este nelegală, motiv pentru care solicită trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă pe aceste aspecte.

Recurenta-reclamantă critică, în esenţă, respingerea de către instanţa de fond a cererilor sale de recuzare şi amenzile aplicate în opinia sa, în mod nelegal.

Referitor la inadmisibilitatea invocată din oficiu de către prima instanţă, recurenta consideră că aceasta este neîntemeiată şi nelegală, apreciind că este îndreptăţită a i se analiza actul administrativ atacat prin prisma excepţiei de nelegalitate, instituită prin art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că în caz contrar se creează premisele unei discriminări.

Astfel, critică faptul că acţiunea sa nu a fost soluţionată de către prima pe fondul cauzei şi nu au fost luate în discuţie motivele invocate prin acţiunea introductivă.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea ca nefondat a recursului şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca temeinică şi legală, considerând că prima instanţă în mod corect a apreciat că actul administrativ contestat, şi anume H.G. nr. 253/1996 a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, sens în care invocă jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, în această privinţă.

4.2 Intimatul-pârât Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bihor a formulat întâmpinare, solicitând respingerea pretenţiilor cu privire la cheltuielile de judecată în totalitate, astfel cum au fost formulate.

Invocă excepţia lipsei calităţii procesual pasive a acestei pârâte, având în vedere că soluţionarea plângerii împotriva încheierii de carte funciară, a acţiunii în justificare tabulară, în rectificare şi în prestaţie tabulară, se face fără citarea oficiului teritorial, dat fiind faptul că înscrierea în cartea funciară a drepturilor reale principale şi accesorii, a construcţiilor, a drepturilor personale şi a raporturilor juridice în legătură cu imobilul ce face obiectul înscrierii în cartea funciară, nu se realizează printr-un act de voinţă unilateral al acestui pârât, ci prin actul de voinţă al titularului dreptului tabular, în baza unei cereri şi a înscrisurilor doveditoare, conform prevederilor legale în această materie.

De asemenea, arată că prin Decizia nr. LXXII (72) a fost admis recursul în interesul legii şi s-a stabilit că Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nu are calitate procesuală pasivă în plângerile de carte funciară, în conformitate cu Legea nr. 7/1996.

Pe fondul cauzei, arată că raportat la speţa de faţă, rectificarea cărţii funciare se efectuează conform art. 907 şi 908 din Legea nr. 7/1996.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cauza în raport de motivele de recurs invocate şi de prevederile art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de actele dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Curtea constată că recursul de faţă este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că excepţia lipsei calităţii procesual pasive a intimatului-pârât Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bihor, invocată de către acesta prin întâmpinare, constituie o apărare de fond în ceea ce îl priveşte, urmând a fi apreciată ca atare de către instanţa de recurs.

În ceea ce priveşte recursul declarat de către reclamantă împotriva încheierilor din data de 24.05.2016 şi a celor două încheieri din data de 30.05.2016, pronunţate în acelaşi dosar şi prin care s-au respins cererile repetate de recuzare formulate de către reclamantă împotriva membrilor completului de judecată, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei sunt nefondate, deoarece argumentele reclamantei vizează în mod preponderent, aspectele de fond ale procesului, precum şi nemulţumirea acestei părţi cu privire la invocarea de către instanţa de fond a excepţiei de inadmisibilitate cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat

Astfel, este corectă aprecierea instanţei de fond că, în fapt, chestiunile de fond privind nelegalitatea actului administrativ supus controlului instanţei de contencios administrativ nu fac obiectul analizei în cadrul soluţionării cererii de recuzare, iar împrejurarea că instanţa, din oficiu, pune în discuţia părţilor un motiv de inadmisibilitate, nu poate conduce la ideea că ar fi imparţial, instanţa de judecată având posibilitatea, potrivit dispoziţiilor procedurale, să pună în discuţia părţilor şi din oficiu excepţiile de ordine publică.

De asemenea, nu pot fi reţinute nici aspectele invocate de către recurentă cu privire la nerespectarea planificării permanenţă în soluţionarea cererilor sale de recuzare; pe de altă parte, se constată că recurenta confundă planificarea şedinţelor de judecată cu planificarea de permanenţă prevăzută de Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, calea procedurală pentru verificarea acestor aspecte nefiind recursul.

Pe fondul cauzei, se constată că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Întrucât legea nu face nicio distincţie, pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate atât actele administrative unilaterale individuale cât şi actele administrative normative.

În cazul actului administrativ unilateral individual, prevederea menţionată a fost interpretată în sensul că excepţia de nelegalitate este admisibilă numai pentru actele emise sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, din considerentele rezultate din aplicarea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi din interpretarea sistematică şi istorico-teleologică a legii.

Aceste argumente nu pot fi reţinute şi în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, care pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepţiei de nelegalitate, ci şi pe calea acţiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Se constată că în speţă, obiectul cererii deduse judecăţii vizează excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 253 din 10 aprilie 1996, invocată de F. în cadrul litigiului înregistrat pe rolul Judecătoriei Giurgiu şi care formează obiectul Dosarului nr. x/2011, respectiv un act administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, care la art. 4 permite cercetarea legalităţii actelor administrativ pe cale de excepţie.

Cât priveşte soluţia primei instanţe asupra fondului cauzei, se constată că în mod corect s-a reţinut că întrucât actul administrativ este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, aplicarea art. 4 din acest act normativ ar fi de natură să înfrângă principiul securităţii raporturilor juridice.

Autorul excepţiei de nelegalitate a considerat că H.G. nr. 253 din 10 aprilie 1996 contravine prevederilor Constituţiei României, care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări, precum şi Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, uzând de procedura reglementată prin art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, se apreciază că, în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional, ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului, la practica Curţii Europene a Drepturilor Omului (blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, în mod corect a procedat prima instanţă înlăturând dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, şi reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale, convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Se reţine, deci, că dispoziţiile sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, §39).

Or, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, §62, în M. Of. nr. 414/31.08.2000) iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanţare sub acest aspect, în sensul că "atunci când încălcarea acestui principiu (al securităţii raporturilor juridice - n.r.) se datorează posibilităţii de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a "dreptului la justiţie", garantat de art. 6 din Convenţie".

Validitatea argumentelor Curţii Europene a Drepturilor Omului în speţa de faţă este susţinută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ emis de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, de asemenea - în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare - că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 şi urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, C. (C-188/92, pct. 10 şi urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii (C-241/95, pct. 14 şi urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, D. (C-178/95, pct. 15 şi urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii (C-408/95, pct. 26 şi urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, E. (C-239/99, pct. 28 şi urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 şi urm.) şi Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03, pct. 30 şi următoarele)].

Faţă de cele arătate, Înalta Curte reţine, în acord cu prima instanţă, că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv.

Este, aşadar, întemeiată înlăturarea aplicării, în speţă, a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la Hotărârea Guvernului nr. 253 din 10 aprilie 1996, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a căror nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepţie.

Faţă de considerentele prezentate, devine de prisos a mai purcede la analizarea argumentelor invocate de recurentă în legătură cu fondul excepţiei de nelegalitate.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de F. împotriva Sentinţei nr. 1836 din 31 mai 2016, a încheierilor din 30 mai 2016 şi a încheierii din 24 mai 2016 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de F. împotriva Sentinţei nr. 1836 din 31 mai 2016, a încheierilor din 30 mai 2016 şi a încheierii din 24 mai 2016 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 mai 2017.

Procesat de GGC - NN