Municipal representative eligibility: Scope of "local interest" society versus regional public utility operator under strict interpretation of local government incompatibilities

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2013 la data de 18.07.2013, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de pârâta Agenţia Naţionala de Integritate (ANI), cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţei

Prin Sentinţa nr. 2710 din 13 octombrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererile reunite promovate de reclamantul A. cu domiciliul în Năvodari, jud. Constanţa, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate cu sediul în Bucureşti, Bd. Lascăr Catargiu nr. 15, Bucureşti, sectorul 1 şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 2710 din 13 octombrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs Agenţia Naţionala de Integritate solicitând admiterea recursului şi în rejudecarea cauzei să respingă contestaţia cu consecinţa menţinerii ca temeinic şi legal a Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013.

Recurenta-pârâtă a invocat în susţinerea cererii de recurs motivele prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

Una dintre criticile formulate priveşte încadrarea SC B. Constanţa în categoria societăţilor comerciale de interes local, instanţa ignorând dispoziţiile art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003 care prevede existenţa a două categorii de societăţi comerciale: cele de interes local şi cele de interes naţional. Aşadar, atunci când a stabilit regimul incompatibilităţilor legiuitorul a luat în considerare numai cele două tipuri de societăţi, fără a se referi şi la societăţile cu caracter regional.

Interpretarea dată de prima instanţă textului art. 87 din Legea nr. 161/2003 contrazice principiul că acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu distinge şi dacă interzice mai puţin, implicit interzice mai mult.

A fost invocată şi jurisprudenţa instanţelor de judecată în acest sens, respectiv Sentinţele civile nr. 73/2014 şi 79/2014 pronunţate de Curtea de Apel Oradea; 86/2014 şi 532/2012 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa şi 161/2014 a Curţii de Apel Bucureşti - sentinţă ce analizează pe larg ce înseamnă termenul "local", în înţelesul legii administraţiei publice.

Printr-o altă critică pârâta a arătat că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că pentru întocmirea raportului de evaluare, ANI a folosit informaţii nepublice, de vreme ce informaţiile utilizate pot fi extrase din registre publice sau chiar din declaraţiile de avere sau de interese. Aşadar, starea de incompatibilitate a reclamantului se putea verifica utilizând şi alte surse decât cele care au caracter nepublic. De altfel, sancţiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 176/2010 se aplică numai în ceea ce priveşte evaluarea averii, nu şi în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate.

Pe de altă parte, elementele care au dus la constatarea încălcării sunt publice, adică deţinerea funcţiei de primar al oraşului Năvodari şi a funcţiei de reprezentant al oraşului Năvodari în Adunarea Generală a Acţionarilor a societăţii comerciale de interes local SC B. SA

În mod greşit instanţa de judecată reţine că reclamantul nu a desfăşurat activitate efectivă în cadrul societăţii comerciale, ceea ce nu este relevant raportat la faptul că a fost desemnat membru AGA prin Hotărârea Consiliului Local nr. 2 din 23.02.2013 care are caracter public.

4. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În cauză s-a întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului la 22 ianuarie 2016, după comunicarea cererii de recurs către intimat şi după primirea întâmpinării formulate de acesta.

Raportul realizat în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 15 martie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ. Atât recurentul, cât şi intimatul nu au depus puncte de vedere asupra raportului comunicat.

Prin încheierea de şedinţă din data de 06 decembrie 2016, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului, în şedinţă publică, pentru data de 02 mai 2017.

La data de 08 decembrie 2016 reclamantul A. a formulat cerere de preschimbare termen, cerere ce i-a fost respinsă prin încheierea de şedinţă din 13 decembrie 2016.

5. Apărările formulate în cauză

La data de 25 februarie 2015 a depus întâmpinare reclamantul A., solicitând respingerea recursului, ca nefondat. S-a arătat că prin Sentinţa civilă nr. 2710 din 13 octombrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererile conexate şi a dispus anularea raportului de evaluare întocmit de pârâta ANI.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond că pârâta a încălcat prevederile art. 20 şi art. 13 din Legea nr. 176/2010, în sensul că anterior informării şi invitării reclamantului pentru a prezenta un punct de vedere asupra evaluării a folosit informaţii care nu erau publice, respectiv procese-verbale ale şedinţelor AGA ale SC B. SA, aspect consemnat în Raportul de evaluare.

În ceea ce priveşte Raportul de evaluare nu s-a respectat termenul înăuntrul căruia acesta putea fi emis, conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Pe fondul cauzei, instanţa a statuat că pentru a dobândi calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în AGA spre a exercita în numele ei drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute de acesta la societăţi comerciale este necesar un mandat special pentru adunarea respectiva, concretizat printr-o hotărâre de consiliu local.

Un alt aspect este acela că societatea comercială la care activa era de interes regional şi nu local, aşa cum s-a reţinut de către pârâtă în Raportul de evaluare.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Motivele invocate de pârâtă se subsumează dispoziţiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi urmează să fie analizate din această perspectivă.

Sunt nefondate criticile pârâtei în ceea ce priveşte aplicarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale ce reglementează calitatea de operator regional al societăţii comerciale în a cărei Adunare Generală a Acţionarilor a fost desemnat primarul oraşului Năvodari.

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ pe calea prevăzută de dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, în temeiul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) şi ale art. 91 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 161/2003, enunţate în cuprinsul raportului, pârâta a apreciat că cele două funcţii deţinute simultan de reclamant, respectiv funcţia de primar al oraşului Năvodari, Judeţul Constanţa şi calitatea de reprezentant al oraşului Năvodari în Adunarea Generală a Acţionarilor în cadrul SC B. SA sunt incompatibile, persoana evaluată nerespectând obligaţia ce-i revenea potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a demisiona din una dintre funcţiile incompatibile.

Înalta Curte reţine că potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional."

În conformitate cu prevederile art. 91 alin. (3) din aceeaşi lege:

"Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secţiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcţiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi" iar nerespectarea de către alesul local aflat în stare de incompatibilitate a obligaţiei prevăzute de dispoziţiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancţionată, conform art. 91 alin. (4) din acelaşi act normativ cu încetarea de drept a mandatului de ales local.

Norma juridică prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, reglementând incompatibilităţi ale aleşilor locali, constând într-o restrângere de drepturi pentru aceştia şi sancţiuni pentru nerespectarea lor, este de strictă interpretare şi aplicare, interpretului legii fiindu-i interzis a completa "lacunele legii", şi a o aplica pentru identitate de raţiune la alte situaţii, neprevăzute de lege, conform art. 10 din C. civ.

Este neîndoielnic că funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local, aspect care de altfel i se impută reclamantului prin Raportul de evaluare contestat.

Mai mult, este necontestat că reclamantul a fost desemnat ca reprezentant al oraşului Năvodari în Adunarea Generală a Acţionarilor la SC B. SA prin Hotărârea Consiliului Local Năvodari nr. 2 din 23.02.2013.

Însă, contrar susţinerilor pârâtei, SC B. SA are calitate de operator regional, ceea ce înseamnă că nu se încadrează în categoria societăţilor comerciale de interes local, aşa cum prevede art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Legiuitorul, în clasificarea societăţilor comerciale a stipulat după criteriul interesului pe care acestea îl reprezintă, local, judeţean sau statal, interes care se suprapune cu competenţa lor teritorială de activitate. Competenţa acestor societăţi, cel mult, se suprapune cu competenţa din punct de vedere teritorial a autorităţilor publice care le înfiinţează, competenţă peste care acestea nu pot dispune şi care se exercită în limitele teritoriale ale unităţii administrativ teritoriale pe care o administrează şi o conduc.

Astfel, societăţile comerciale constituite la nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt de interes local, societăţile comerciale constituite la nivelul judeţelor sunt de interes judeţean, iar societăţile constituite la nivel statal prin hotărâre de guvern sunt de interes naţional.

Însă, prin Legea nr. 51/2006, legiuitorul reglementează şi noţiunea de operator regional, acesta fiind o societate cu capital social integral al unora sau al tuturor unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară, având ca obiect de activitate serviciile de utilităţi publice. Aria de deservire a acestui operator coincide cu limitele teritoriale cumulate ale unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice şi care au contribuit la constituirea capitalului social al acesteia, ceea ce în mod evident depăşeşte ca interes nivelul local al fiecărui membru participant.

În speţă, aria de deservire şi, în mod corelativ, de interes a SC B. SA vizează şase judeţe: Constanţa, Ialomiţa, Dâmboviţa, Braşov, Ilfov şi Călăraşi, astfel că se poate afirma că această societate este de interes regional.

Pluralitatea de unităţi administrativ-teritoriale comunale, municipale şi judeţene, care asigură acţionariatul într-o societate comercială ce dobândeşte statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depăşească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local.

Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcţia de primar şi calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăţi de interes local, nicidecum în privinţa unui operator regional de utilităţi publice, cum este cazul în speţă.

În consecinţă, ceea ce prezintă relevanţă în analiza stării de incompatibilitate, este statutul societăţii la momentul evaluării efectuate de inspectorii pârâtei, iar SC B. SA poate fi definită ca operator regional în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006.

Societatea menţionată nu poate fi calificată ca societate comercială de interes local în sensul normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilităţi legale pentru reclamantul A. şi nulitatea raportului de evaluare.

Aşa fiind, instanţa de fond a statuat în mod corect că instituţia pârâtă a interpretat şi aplicat eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi, în consecinţă, a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

În ceea ce priveşte analiza situaţiilor de incompatibilitate din perspectiva aplicării dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi a conţinutului noţiunii de operator regional, Înalta Curte are o jurisprudenţă constantă în acest sens e.g. Deciziile nr. 163/2015, 431/2015, 432/2015, 473/2015, 1339/2015, 1410/2015 şi nr. 1908/2015.

Înalta Curte constată că motivul de nulitate analizat afectează în mod esenţial actul atacat, respectiv Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de Agenţia Naţională de Integritate, astfel încât menţinerea sentinţei sub acest aspect nu mai impune analizarea celorlalte critici formulate de pârâtă în recurs.

Cu alte cuvinte, dacă aceste critici vizează alte motive de nulitate reţinute de instanţa de fond, analiza lor devine nerelevantă pentru că este suficient un singur motiv de nulitate pentru a desfiinţa actul atacat.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat formal, fără ca motivele formulate să poată fi subsumate acestei prevederi legale. Criticile pârâtei privesc fondul cauzei, axându-se în principal pe elementele ce conturează starea de incompatibilitate a reclamantului, criticându-se raţionamentul jurisdicţional efectuat de instanţa de judecată cu privire la cauzele de nulitate ale raportului de evaluare.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. urmează să respingă recursul, ca nefondat. Urmează să respingă cererea de acordare a cheltuielilor de judecată de către reclamant, ca neîntemeiată.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 452 C. proc. civ.:

"Partea care pretinde cheltuielile de judecată trebuie să facă, în condiţiile legii, dovada existenţei şi întinderii lor, cel mai târziu la data închiderii dezbaterilor asupra fondului cauzei."

Or, în cauză, până la închiderea dezbaterilor nu au fost depuse documentele care să probeze efectuarea cheltuielilor de judecată, astfel încât cererea reclamantului urmează să fie respinsă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 2710 din 13 octombrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de reclamantul-intimat, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 mai 2017.

Procesat de GGC - GV