Admissibility of judicial review of judicial inspection classification resolution: waiver of prior administrative procedure based on analogous prohibition for dismissal resolutions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2014, reclamanta A. a formulat contestaţie împotriva Rezoluţiei nr. x/IJ/929/DIP/2014, dispusă de Inspecţia Judiciară, din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, solicitând desfiinţarea rezoluţiei şi continuarea procedurii disciplinare, întrucât rezoluţia nu cuprinde aspectele esenţiale relatate, procedura fiind astfel incompletă, şi nu corespunde realităţii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 690 din 11 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtă şi s-a respins acţiunea formulată de A. în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că înainte de a sesiza instanţa de contencios administrativ cu cererea de anulare a Rezoluţiei nr. x/IJ/929/DIP/2014, emisă de Inspecţia Judiciară reclamanta avea obligaţia de a parcurge procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

Dispoziţiile legale menţionate se completează cu prevederile din C. proc. civ., care la art. 193 alin. (1) stabilesc în mod expres că: "Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată."

În acest context, Curtea a subliniat faţă de caracterul imperativ al normei citate, în doctrina şi jurisprudenţa în materie s-a statuat în mod constant în sensul caracterului obligatoriu al procedurii prealabile, neîndeplinirea acestei condiţii de exercitare a dreptului la acţiune fiind sancţionată prin respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

3. Recursul

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul a formulat recurs, invocând motive de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488, pct. 8 C. proc. civ.

Invocând Decizia nr. 397 din 3 iulie 2014 a Curţii Constituţionale, recurentul a susţinut că în mod greşit prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, deşi procedura prealabilă administrativă nu este necesară, întrucât art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 este imperativ.

4. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 08 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 20 septembrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu examinarea legalităţii Rezoluţiei nr. x/IJ/929/DIP/2014, dispusă de Inspecţia Judiciară, din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, solicitând desfiinţarea rezoluţiei şi continuarea procedurii disciplinare, întrucât rezoluţia nu cuprinde aspectele esenţiale relatate, procedura fiind astfel incompletă, şi nu corespunde realităţii.

Acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Verificând sentinţa recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de către recurent, referitor la interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, prin prisma art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004, privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, "(1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată:

a) admiterea sesizării, prin exercitarea acţiunii disciplinare şi sesizarea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii;

b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt care a determinat sesizarea, precum şi în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluţia de clasare este definitivă;

c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii.

(2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege.

(3) Rezoluţia inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-şef. Inspectorul-şef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef.

(4) Rezoluţia inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-şef, în scris şi motivat, acesta putând dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată, una din soluţiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c).

(5) Rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

(6) Soluţiile pe care le poate pronunţa secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sunt: a) respingerea contestaţiei; b) admiterea contestaţiei şi desfiinţarea rezoluţiei inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-şef şi trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare.

(7) Hotărârea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este irevocabilă."

Prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în M. Of. nr. 529/16.07.2014, s-a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege.

În considerentele deciziei sus-citate, instanţa constituţională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil.

A evocat jurisprudenţa sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în M. Of. nr. 53/23.01.2007, care a statuat în sensul că principiul constituţional instituit de art. 21 din Legea fundamentală, privind accesul liber la justiţie, include şi posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. Ca urmare, existenţa oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie.

Curtea Constituţională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare. Or, în această situaţie, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt, caracterul definitiv al soluţiei clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condiţiilor prevăzute, aşa cum a decis instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în M. Of. nr. 66/27.01.2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiţie prin posibilitatea atacării soluţiei la instanţa judecătorească.

Aşadar, în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, deşi s-a declarat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă", reţinându-se că partea este lipsită de accesul la o instanţă judecătorească, textul de lege nu a fost modificat şi pus în acord cu cele statuate de instanţa de control constituţional, iar soluţia privind obligativitatea parcurgerii acestei proceduri anterior introducerii acţiunii apare ca fiind excesivă şi formală.

Decizia Curţii Constituţionale nr. 397 din 3 iulie 2014, prin care s-a deschis calea acţiunii judiciare împotriva rezoluţiei de clasare a Inspecţiei Judiciare, nu a fost urmată în termen optim de o intervenţie activă a legiuitorului în sensul reglementării regimului juridic procesual propriu unei astfel de acţiuni. Într-un astfel de context, devine aplicabil art. 5 alin. (3) noul C. proc. civ., text potrivit căruia "în cazul în care o pricină nu poate fi soluţionată nici în baza legii, nici a uzanţelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanţele acesteia şi ţinând seama de cerinţele echităţii.". Textul legal menţionat stabileşte o ordine a identificării de către judecător a normei procedurale incidente, prevăzând că, în ipoteza în care o pricină nu poate fi soluţionată nici în baza legii, nici a uzanţelor, raportarea se va face la dispoziţiile legale privitoare la situaţii asemănătoare.

Or, la art. 47 din Legea nr. 317/2004 republicată se constată existenţa procedurii privitoare la rezoluţia de respingere a sesizării în legătură cu răspunderea disciplinară a judecătorului, textul legal stabilind că "rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile."

Aceasta este o situaţie asemănătoare celei a rezoluţiei de clasare, deoarece şi rezoluţia de respingere este tot un act al Inspecţiei Judiciare în legătură cu o sesizare privind pretinsa săvârşire de către un magistrat a unei abateri disciplinare, având de asemenea aptitudinea de a stinge raportul juridic.

Într-un astfel de context, câtă vreme în situaţia procesuală asemănătoare - rezoluţia de respingere - legiuitorul a exclus expres procedura prealabilă ca şi condiţie de admisibilitate a cererii de chemare în judecată, atunci, în lumina art. 5 alin. (3) noul C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că aceasta nu poate fi opusă părţii reclamante ca astfel de condiţie de admisibilitate nici în cazul rezoluţiei de clasare, faţă de stadiul actual al reglementării legale.

Într-adevăr, potrivit dreptului comun al contenciosului administrativ, respectiv art. 7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanţei de judecată, cel ce se pretinde vătămat de un act administrativ este obligat să se adreseze emitentului acestuia, prin intermediul unei proceduri prealabile, în scopul revocării lui. Totuşi, în lămurirea raportării la dreptul comun, trebuie avut în vedere contextul în care s-a asigurat accesul la justiţie al celor interesaţi împotriva rezoluţiei de clasare. Astfel, intenţia legiuitorului a fost ca rezoluţia de clasare să prezinte caracter definitiv, nefiind deci susceptibilă de a fi atacată în faţa instanţei de judecată, în timp ce împotriva rezoluţiei de respingere s-a deschis controlul judiciar, fără condiţionarea plângerii prealabile.

Câtă vreme admisibilitatea acţiunii îndreptate împotriva rezoluţiei de clasare este rezultatul admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate, iar legiuitorul nu a intervenit în termenul de 45 de zile prevăzut de art. 147 din Constituţia României spre a pune de acord dispoziţia neconstituţională cu cea a Constituţiei, Înalta Curte consideră că regimul juridic al acestei acţiuni trebuie raportat la situaţia asemănătoare, care exclude cerinţa plângerii prealabile, lipsind premisele îndestulătoare pentru a considera în sens contrar.

Prin urmare, în raport cu cele reţinute de Curtea Constituţională în decizia amintită şi faţă de prevederile legale referitoare la rezoluţia de respingere a sesizării (care se poate da când, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii şi în cazul căreia nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile), Înalta Curte apreciază că, şi în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, în forma actuală a textului legal, nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile, aceasta fiind şi soluţia de principiu adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din data de 13 februarie 2017.

Pentru considerentele expuse, reţinându-se că excepţia lipsei plângerii prealabile a fost admisă în mod greşit de către instanţa de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare, prima instanţă urmând a analiza cererea reclamantei şi a prezenta argumentele sale în sprijinul soluţiei ce va fi adoptată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 690 din 11 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 ianuarie 2018.

Procesat de GGC - CT