Mayoral incompatibility with regional utility operator representation: exclusion from "local interest" scope under integrity law

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea raportului de evaluare nr. x/G/II/l 1.12.2013 emis de pârâtă, prin care s-a reţinut, pe de-o parte că în perioada 14.02.2013 - 04.04.2013 s-a aflat în stare de incompatibilitate, deţinând simultan funcţia de primar al comunei Turburea şi funcţia de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale Turburea, iar pe de altă parte, începând cu data de 23.09.2011, a deţinut atât funcţia de primar cât şi calitatea de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale în cadrul Adunării Generale a Asociaţilor SC B. SRL Jupâneşti, societate în cadrul căreia Consiliul Local Turburea are calitatea de asociat, încălcând astfel dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) şi f) din Legea nr. 161/2003.

Prin Sentinţa nr. 1604 din 27 iunie 2014, Tribunalul Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de necompetenţă materială şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/54/2014.

2. Hotărârea Curţii de apel

Prin Sentinţa nr. 409 din 18 noiembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat, în parte, Raportul de evaluare din data de 11.12.2013 cu privire la starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

3. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi reclamantul A.

3.1. Pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., arătând că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fiind vădit contradictorie în raport cu materialul probator administrat în cauză.

3.2. Reclamantul A. şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a criticat soluţia de menţinere a raportului de evaluare în privinţa stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003, arătând, în esenţă, că societatea SC B. SRL este o societate de interes intercomunitar, înfiinţată în temeiul Legii nr. 51/2006, care îşi desfăşoară activitatea pe raza a patru unităţi administrativ-teritoriale, respectiv comunele Jupâneşti, Berleşti, Săuleşti şi Turburea.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 24.04.2015, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului declarat de recurentul-reclamant A. ca nefondat, susţinând în esenţă că prima instanţă a interpretat în mod corect prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi art. 36 din Legea nr. 215/2001, în raport de care se impune concluzia că SC B. SRL este o societate comercială de interes local, calitate care nu este înlăturată de deservirea teritorială a patru unităţi administrativ teritoriale, aflate în aria aceluiaşi judeţ.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27.10.2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 20 decembrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursurile ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. şi a fixat termen de judecată pe fond a recursurilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte reţine următoarele:

Recurentul-reclamant A. a supus controlului d legalitate pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013 prin care Agenţia Naţională de Integritate a constatat existenţa a două situaţii de incompatibilitate.

Potrivit concluziilor actului administrativ atacat, în perioada 14.02.2013 - 4.04.2013, recurentul-reclamant A. -actualmente primar la comunei Turburea - a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor prin nerespectarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcţia de primar, concomitent cu funcţia de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale Turburea, judeţul Gorj.

De asemenea, începând cu data de 23.09.2011 încălcând prevederile dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, recurentul-reclamant a exercitat funcţia de primar concomitent cu cea de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale Turburea, judeţul Gorj, în Adunarea generală a asociaţilor SC B. SRL

6.1. Referitor la situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, soluţia primei instanţe, de anulare a raportului de evaluare, este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, în raport de situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual criticilor formulate de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al Municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicata, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

În speţă, potrivit raportului întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, recurentul-reclamant s-ar fi aflat în situaţia de incompatibilitate în perioada 14.02.2013 - 4.04.2013, întrucât a deţinut atât funcţia de primar cât şi pe cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, respectiv Şcoala Gimnazială Turburea, judeţul Gorj.

În perioada în care recurentul-reclamant a exercitat şi funcţia de primar şi pe aceea de membru în consiliul de administraţie al şcolii - 14.02.2013 - 4.04.2013 - art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale prevedea că în componenţa consiliului de administraţie intră, pe lângă cadre didactice, inclusiv directorul, reprezentanţi ai părinţilor, un reprezentant al consiliului local şi un reprezentant al primarului, iar nu primarul însuşi.

Din această perspectivă, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că Decizia nr. 39 din 14.02.2013 prin care a fost stabilită componenţa consiliului de administraţie pentru anul şcolar 2012 - 2013 a fost emisă fără a se solicita primarului desemnarea unui reprezentant, stabilirea calităţii recurentului-reclamant de membru în consiliul de administraţie al şcolii fiind dispusă prin decizia unilaterală a directorului unităţii şcolare.

De altfel, din probele administrate în cauză, respectiv adresa din 10 iunie 2013 a Şcolii Gimnaziale Turburea, rezultă că Decizia nr. 39/2013 nu a produs efecte juridice, întrucât în baza acesteia nu au fost adoptate hotărâri ale consiliului de administraţie.

Sub acest aspect instanţa de control judiciar reţine că textul normei juridice trebuie interpretat din punct de vedere teleologic, fiind evident, chiar din denumirile Legilor nr. 161/2003 şi nr. 176/2010, că scopul reglementărilor a fost acela de asigurare a unui climat de integritate şi transparenţă în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, urmărindu-se ca persoanele în cauză să adopte o conduită de natură să împiedice deturnarea atribuţiilor specifice funcţiei în scop personal, prin influenţarea deciziilor pe care oficialul le are de adoptat în exercitarea acestora.

Este adevărat că scopul preventiv al reglementării incompatibilităţii face ca neexercitarea efectivă a calităţii care atrage incompatibilitatea să nu înlăture, prin ea însăşi, în orice condiţii, constatarea stării de incompatibilitate dar în speţă, măsura administrativă este excesivă faţă de scopul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi disproporţionată faţă de situaţia pur formală reţinută în speţă, în condiţiile în care în perioada 14.02.2013 - 4.04.2013 nu au fost adoptate hotărâri ale consiliului de administraţie.

În concluzie, în raport de circumstanţele factuale ale cauzei, soluţia adoptată de Agenţia Naţională de Integritate este excesiv de formalistă şi contrară scopului Legii nr. 161/2003, impunându-se, astfel, respingerea recursului ca nefondat.

6.2. În privinţa cazului de incompatibilitate reglementat de art. 87 alin. (1) lit. f) din legea indicată anterior, care vizează funcţia de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale Turburea în Adunarea Generală a Asociaţilor SC B. SRL Jupâneşti, Înalta Curte constată că hotărârea recurată reflectă, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o interpretare şi aplicare greşită a normelor de drept material, impunându-se, prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentul-reclamant A., admiterea recursului pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013 s-a constatat că, începând cu data de 23.09.2011, recurentul-reclamant a deţinut simultan, atât funcţia de primar al comunei Turburea, cât şi calitatea de reprezentant al acestei comune în Adunarea generală a acţionarilor SC B. SRL, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităţilor, prin nerespectarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În esenţă, criticile formulate de recurentul-reclamant vizează caracterul de operator regional al SC B. SRL, participarea comunei Turburea la constituirea acestei societăţi din care mai făceau parte comunele Jupâneşti, Berleşti şi Săuleşti, fiind aprobată prin Hotărârea Consiliului Local nr. 33 din 23 septembrie 2011.

Curtea de Apel Craiova a reţinut în considerentele hotărârii recurate că, în conformitate cu prevederile art. 2 lit. g) din Legea nr. 215/2001 coroborate cu prevederile actului constitutiv al SC B. SRL, aceasta este o societate comercială de interes local, nefiind organizată ca o societate de interes regional, în sensul art. 2 lit. g) din Legea nr. 51/2006.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte această soluţie, întrucât, SC B. SRL are statut de operator regional, în înţelesul dat acestei noţiuni de dispoziţiile art. 2 lit. g) din Legea nr. 51/2006, fiind înfiinţată în baza hotărârilor adoptat de autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale asociate ca societate cu obiect de activitate - colectarea deşeurilor nepericuloase, fiind un operator de servicii publice.

Regimul general al autonomiei locale precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sunt reglementate de Legea nr. 215/2001, care prevede la art. 11 că două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale au dreptul, în limitele competenţelor autorităţilor lor de deliberative şi executive, de a coopera şi de a se asocia în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitare, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Legea nr. 51/2006 cuprinde cadrul juridic şi instituţional al înfiinţării, organizării şi funcţionării serviciilor comunitare de utilităţi publice, definind şi noţiunile de "asociaţie de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice" şi respectiv "operator regional."

În înţelesul legii, asociaţia de dezvoltare intercomunitară are ca obiect, potrivit art. 2 lit. a) din Legea nr. 51/2006, "serviciile de utilităţi publice - asociaţia de dezvoltare intercomunitară definită potrivit prevederilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, având ca obiectiv înfiinţarea, organizarea, reglementarea, finanţarea, exploatarea, monitorizarea şi gestionarea în comun a serviciilor de utilităţi publice furnizate/prestate pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal ori regional destinate înfiinţării, modernizării şi/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilităţi publice aferente acestor servicii".

Acelaşi act normativ defineşte în art. 2 lit. g) termenul de "operator regional", ca fiind "persoana juridică de drept public sau de drept privat cu capital public, privat sau mixt, înregistrată în România, într-un stat membru al Uniunii Europene ori în alt stat, care asigură nemijlocit furnizarea/prestarea, în condiţiile reglementărilor în vigoare, a unui serviciu de utilităţi publice sau a uneia sau mai multor activităţi din sfera serviciilor de utilităţi publice."

De esenţa funcţionării operatorului regional este, aşadar, gestionarea prin delegare a serviciului de colectare a deşeurilor, în mod eficient şi la aceeaşi parametrii calitativi pentru toţi membrii asociaţiei, interesul fiind unul comun, regional, nefragmentabil şi mai ales, nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociaţiei l-ar putea avea.

Toate aceste atribuţii ale operatorului regional demonstrează pierderea trăsăturilor caracteristice unei societăţi comerciale de interes local, scopul constituirii societăţii fiind acela de a facilita accesarea de către autorităţile publice a fondurilor europene în condiţii specifice, stabilite de către organismele europene abilitate dar şi gestionarea în comun a serviciilor de utilităţi publice pe raza competentă a unităţilor administrativ-teritoriale membre precum şi realizarea în comun a unor proiecte de instituţii publice de interes zonal sau regional destinate modernizării sau dezvoltării sistemelor de utilităţi publice aferente acestor servicii.

Aşadar, SC B. SRL, ca operator regional activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale ce are calitatea de acţionar, neputându-se pune semnul egalităţii între un operator subordonat autorităţii administraţiei publice locale şi operatorii regionali, aflaţi sub coordonarea unei asociaţii de dezvoltare intracomunitară.

Astfel, se constată că au fost aplicate şi interpretate eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a societăţilor de interes local, întrucât mandatul primarului ca reprezentant al localităţii depăşeşte sfera interesului local şi se subordonează interesului regional.

Fiind de strictă interpretare, dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt incidente în speţă, întrucât nu prevăd starea de incompatibilitate pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul legal

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A., va casa în parte sentinţa civilă recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea şi va anula în tot Raportul de evaluare x/11.12.2013 emis de A.N.I., urmând să respingă recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 409 din 18 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi anulează în tot Raportul de evaluare x/11.12.2013 emis de A.N.I.

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 409 din 18 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 aprilie 2017.

Procesat de GGC - ED