Judicial review of rural development subsidy recovery: scope of annulment action for administrative decisions on debt titles and mandatory nature of pre-administrative contest

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată şi precizată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC "A." SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în temeiul art. 1 alin. (1), raportat la art. 8 alin. (1), art. 10 alin. (11) şi art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, anularea Deciziei nr. 32877 din data de 24 septembrie 2014 de soluţionare a contestaţiei formulată de SC "A." SRL, emisă de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (Anexa 1 la prezenta cerere), cu consecinţa anulării/desfiinţării integrale a Titlului de Creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 28 iulie 2014 privind proiectul C312M011143000034 din 19 octombrie 2012 intitulat "Înfiinţarea microîntreprinderii SC "A." SRL în comuna Rusăneşti, judeţul Olt") (Anexa 2 la prezenta cerere) şi a exonerării în integralitate de obligaţiile de plată stabilite în sarcina sa, în cuantum total de 206.065,45 RON, cu cheltuieli de judecată,

Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 479 din 23 februarie 2015, îndreptată prin încheierea pronunţată în şedinţa Camerei de Consiliu de la 27 aprilie 2015, a admis acţiunea precizată formulată de reclamanta SC "A." SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

A anulat Decizia nr. 32877 din 24 septembrie 2014 emisă de pârâtă.

A obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 4.500 RON cheltuieli de judecată (onorariu de avocat), prin cenzurarea cuantumului acestora.

Cererile de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 479 din 23 februarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti au declarat recurs reclamanta SC "A." SRL şi pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

1. Recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., republicat.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă arată, în esenţă, că instanţa de fond a apreciat, în mod greşit, limitele învestirii sale, refuzând, practic, să soluţioneze fondul cauzei, neluând astfel, nicio măsură pentru repararea pagubei aduse societăţii prin emiterea titlului de creanţă.

Arată recurenta că instanţa de fond a ajuns la soluţia de anulare doar a deciziei de soluţionare a contestaţiei, prin interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, care reglementează o procedură administrativă prealabilă obligatorie, şi nu o jurisdicţie specială administrativă, cu caracter facultativ, cum a apreciat eronat prima instanţă.

2. Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în urma rejudecării pe fond a cauzei, să respingă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă îşi întemeiată cererea de recurs pe motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material incidente speţei, respectiv art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Arată recurenta că, în mod greşit, instanţa de fond a considerat că decizia de soluţionare a contestaţiei este nemotivată, în condiţiile în care, din conţinutul acesteia, rezultă că A.F.I.R. a procedat atât la motivarea exhaustivă a deciziei, cât şi la indicarea în detaliu a temeiului de drept al acesteia.

Apărările formulate în cauză

Recurenta-pârâtă A.F.I.R. a formulat întâmpinare la recursul reclamantei SC "A." SRL, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neexercitarea acestuia în termenul prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului reclamantei, ca nefondat.

Recurenta-reclamantă SC "A." SRL a formulat întâmpinare la recursul pârâtei Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin care a solicitat, în principal să se constate nulitatea recursului pentru neîncadrarea în motivele limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., republicat, iar, în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat şi răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului invocată de A.F.I.R., din actele dosarului rezultând că acesta a fost exercitat în termenul legal, anexând dovezi în acest sens.

Recurenta-pârâtă nu a formulat răspuns la întâmpinare.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 15 noiembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 17 ianuarie 2017, completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursurile declarate de reclamanta A. SRL şi pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 479 din 23 februarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, îndeplinesc condiţiile de admisibilitate, fiind admisibile în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat.

Cu privire la cererea de recurs. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile ce i-au fost aduse, faţă de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte constată că în speţă sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sens în care va dispune admiterea recursurilor, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 1 alin. (1), raportat la art. 8 alin. (1), art. 10 alin. (11) şi art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările Decizia nr. 32877 din data de 24 septembrie 2014 de soluţionare a contestaţiei formulată de SC "A." SRL, prin care recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a respins contestaţia formulată împotriva Titlului de Creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 28 iulie 2014 privind proiectul C312M011143000034 din 19 octombrie 2012 intitulat "Înfiinţarea microîntreprinderii SC "A." SRL în comuna Rusăneşti, judeţul Olt") (Anexa 2 la prezenta cerere).

În baza contractului sus-menţionat, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (A.P.D.R.P.) s-a angajat să acorde o finanţare nerambursabilă de maxim 206.065,45 RON, echivalent a maxim 46.199,91 euro, echivalent cu 70% din valoarea totală eligibilă a proiectului.

Suma finală decontată de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit a fost de 206.065,45 RON finanţare nerambursabilă, conform cheltuielilor acceptate la plată, în cadrul unei singure tranşe de plată.

Obiectivul general al proiectului, conform memoriului justificativ, l-a constituit efectuarea de lucrări specific igienizării adăposturilor de animale - în special în amenajarea platformelor de gunoi de grajd, dezinsecţia şi deratizarea acestor adăposturi în comuna Rusăneşti, judeţul Olt.

Prin Cererea de Finanţare, beneficiarul proiectului şi-a propus în cadrul obiectului de investiţie "înfiinţarea microîntreprinderii SC A. SRL în comuna Rusăneşti, judeţul Olt" achiziţionarea de utilaje pentru desfăşurarea activităţilor de igienizarea adăposturilor de animale în comuna Rusăneşti, judeţul Olt prin achiziţionarea unui tractor cu lamă, un încărcător frontal, un atomizor, o nivelă laser, precum şi investiţii în echipamente pentru producerea energiei din alte surse decât biocombustibilii, respectiv achiziţionarea unui generator solar portabil.

Neregulile constatate prin actele administrative atacate, vizează conduita recurentei-reclamante în încheierea şi derularea contractului de finanţare nr. C312M011143000034 din 19 octombrie 2012, constând în încălcarea prevederilor art. 4 alin. (3) din Regulamentul (CE EURATOM) nr. 2988/1995 şi ale art. 4 alin. (8) din Regulamentul UE nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului CE nr. 1698/2005, care interzic efectuarea de plăţi către beneficiarii în sarcina cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi, în scopul procurării unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Concluziile activităţii de verificare au fost în sensul că SC A. SRL şi SC B. SRL au creat împreună condiţii artificiale pentru a beneficia de fonduri pe măsura 312, respectiv achiziţionarea unor utilaje specifice în ceea ce priveşte efectuarea unor lucrări specific igienizării adăposturilor de animale - în special în amenajarea platformelor de gunoi de grajd, dezinsecţia şi deratizarea acestor adăposturi în comuna Rusăneşti, judeţul Olt.

Prin Procesul-Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de Agenţie sub nr. 26556 din 31 iulie 2014, s-a propus recuperarea ajutorului financiar nerambursabil acordat în baza Contractului, echipa de control a Agenţiei motivând aceasta măsura ca urmare a constatării neregulilor în executarea Contractului de către beneficiar.

Instanţa de fond a concluzionat în sensul că, din analiza deciziei de soluţionare a contestaţiei, care constituie în fapt unicul obiect al acţiunii introductive, nu pot fi analizate în prezenta cauză pe fond, susţinerile de nelegalitate îndreptate împotriva titlului de creanţă având în vedere obiectul cauzei, astfel cum acesta a fost delimitat în mod expres de către reclamantă, acţiunea fiind îndreptată exclusiv împotriva deciziei de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva titlului de creanţă, acest demers urmând a fi eventual realizat în contextul atacării şi a titlului de creanţă în contenciosul administrativ.

A mai reţinut instanţa de fond că, în prezenta cauză aceste critici fiind formulate din perspectiva lipsei oricărei motivări de fapt şi de drept care au condus la emiterea deciziei contestate, considerente faţă de care în temeiul art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 şi art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, acţiunea a fost admisă în sensul anulării Deciziei nr. 32877 din 24 septembrie 2014 emisă de pârâtă.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenţie vizează, între altele, dreptul părţilor de a-şi prezenta observaţiile pe care le apreciază ca fiind pertinente cauzei lor.

Păşind la judecata cauzei în contextul prezentat, necercetarea fondului rezultă din însăşi motivarea deciziei, a fondului intrinsec al cauzei, între aceasta existând o legătură de necesitate şi suficientă.

În redarea argumentelor corespunzătoare problemelor de drept enunţate, prima instanţă a avut o abordare care nu are aptitudinea de a dezlega raportul juridic fiscal cu care a fost învestită.

Obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat de prevederile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi ale art. 1 alin. (1) şi (8) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin refuzul rezolvării unei cereri adresate unei autorităţi publice poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei cauzate.

Cu alte cuvinte, în contenciosul administrativ, cererea privind recunoaşterea unui drept sau a unui interes legitim şi repararea pagubei cauzate este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în caz contrar, competenţa revenind instanţelor civile, determinate potrivit criteriilor prevăzute dispoziţiile din C. proc. civ.

În acest context, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat, anularea Deciziei nr. 32877 din data de 24 septembrie 2014 de soluţionare a contestaţiei formulată de SC "A." SRL, emisă de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (Anexa 1 la prezenta cerere),cu consecinţa anulării/desfiinţării integrale a Titlului de Creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 28 iulie 2014 privind proiectul C312M011143000034 din 19 octombrie 2012 intitulat "Înfiinţarea microîntreprinderii SC "A." SRL în comuna Rusăneşti, judeţul Olt") (Anexa 2 la prezenta cerere) precum şi exonerarea în integralitate de obligaţiile de plată stabilite în sarcina sa, în cuantum total de 206.065,45 RON, cu cheltuieli de judecată.

Prin precizarea acţiunii, reclamata a solicitat anularea deciziei cu consecinţa anulării/desfiinţării integrale a Titlului de Creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 28 septembrie 2014, aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului.

Din examinarea argumentelor reţinute de instanţa de fond, prin raportare la considerentele pe care aceasta s-a fundamentat precum şi la prevederile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, se observă că instanţa de fond nu a dat curs soluţionării legalităţii titlului de creanţă, susţinând că reclamanta ar fi trebuit să fie învestită în acest sens cu un capăt de cerere distinct.

Or, în cauza de faţă, din perspectiva consideraţiunilor generale înfăţişate, Înalta Curte constată că în motivarea soluţiei adoptate, pe aspectele de formă prima instanţă omite a analiza efectiv, argumentele recurentei- reclamante pornind tocmai de la particularitatea cauzei, în sensul că, în adevăr, astfel cum o atestă şi actele dosarului, prin acţiunea formulată reclamanta s-a îndreptat şi împotriva valabilităţii titlului de creanţă emis în baza operaţiunii de control.

Aşadar, faţă de cele menţionate anterior obligaţia de motivare impune o apreciere întotdeauna ataşată de natura cauzei, de circumstanţele acesteia, stilul judiciar şi tipologia actului de justiţie. Motivarea unei hotărâri este înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica ceea ce nu înseamnă un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, dar nici ignorarea lor, ci la cele fundamentale, care sunt susceptibile, prin conţinutul lor, să influenţeze soluţia.

Într-adevăr, în întregul lor, considerentele curţii de apel reflectă punctul de vedere al reclamantei exprimat prin cererea de chemare în judecată, însă în acelaşi timp, limitează dreptul reclamantei la un proces echitabil, prin nepronunţarea asupra legalităţii titlului de creanţă, de altfel cum s-a reţinut în considerentele sentinţei.

Tot în acest sens şi chiar instanţa enunţând, dispoziţiile art. 46, alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, (1) împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă.

Aşadar, potenţialitatea formulării contestaţiei exprimă dreptul de dispoziţie al persoanei vătămate prin actul administrativ fiscal de a contesta sau nu acest act şi nu dreptul de opţiune al acestuia de a uza sau nu de această procedură, înainte de sesizarea instanţei competente, are în esenţă reprezintă un recurs administrativ, a cărui exercitare reprezintă o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, fiind aşadar obligatorie.

Potrivit art. 46, alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, (2) Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii. (3) Este îndreptăţit la contestaţie debitorul, personal sau prin reprezentant legal,

Caracterul obligatoriu nu este contrazis de dispoziţiile art. 46. alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, care o dată în plus califică natura juridică a acestei proceduri, reafirmând dreptul instituţional de acces liber la instanţă şi poziţionând acest moment procesual în succesiunea obligatorie a actelor procedurale pe care trebuie să le parcurgă cel vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal.

Înalta Curte mai reţine că o abordare echilibrată a cauzei, în acord cu principiile fundamentale ale procesului civil (lato sensu) impune cu necesitate analiza şi respingerea motivată a susţinerilor părţilor litigante.

Mai ales în situaţia în care se consideră că prezumţia de legalitate de care beneficiază actul administrativ a fost răsturnată, temeiurile de fapt şi de drept ale emiterii acestuia nu pot fi ignorate în cadrul raţionamentului judiciar.

Respectarea acestei cerinţe a motivării actului jurisdicţional aflat în calea extraordinară de atac a recursului s-a analizat în raport de motivele prezentate prin acţiunea dedusă judecăţii şi de argumentele aduse în apărare de partea adversă.

Din considerentele hotărârii nu rezultă că judecătorul fondului ar fi răspuns argumentelor aduse de această parte pentru soluţionarea problemelor litigioase supuse dezbaterii.

Prin urmare, soluţia pronunţată de instanţa de fond, fără o cercetare pe fond a cauzei precum şi a tuturor cererilor şi apărărilor recurenţilor impune casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea repunerii probelor în discuţia părţilor, în raport cu obiectivele propriu zise ale acestora, indicate expres pentru fiecare dintre tezele probatorii, numai astfel fiind posibilă stabilirea pe deplin a împrejurărilor de fapt, în scopul verificării aplicării corecte a legii în actele administrative contestate, în condiţiile în care, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie hotărăşte asupra fondului pricinii în cazul în care reformarea sentinţei atacate are numai scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt ce au fost deplin stabilite.

Astfel, cu ocazia rejudecării cauzei, se va proceda la examinarea efectivă a tuturor aspectelor de nelegalitate invocate de părţile litigante precum şi luarea în considerare a tuturor criticilor formulate în recurs, a căror examinare a devenit inutilă în raport de soluţia dată recursului, acţionând în cadrul impus de prevederile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. şi în vederea asigurării exigenţelor art. 6 § 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Ca urmare, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004, art. 496 din C. proc. civ., se vor admite recursurile, cu consecinţa casării sentinţei cu trimitere spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta A. SRL şi pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 479 din 23 februarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 29 martie 2017.

Procesat de GGC - GV