Suspension of execution of budgetary claim for EAFRD irregularities due to failure to conduct mandatory on-site verification

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Hotărârea Curţii de apel

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 13 mai 2015 sub nr. x/2/2015 reclamanta A. SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, solicitând instanţei, ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 19 martie 2015 emis de pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea acestui act.

Prin Sentinţa civilă nr. 2101 din data de 27 august 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. SRL în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare nr. x din 19 martie 2015 emis de pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea acestuia.

2. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei pronunţate de curtea de apel a declarat recurs-pârâta Agenţia de Plăţi pentru Intervenţie în Agricultură, criticând-o pentru nelegalitate. În drept, au fost invocate motivele de recurs prevăzute de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În esenţă, recurenta-pârâtă a susţinut că hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a legii. Astfel, arată recurenta, în cauză nu sunt întrunite cele două cerinţe esenţiale ale suspendării actului administrativ fiscal, referitoare la cazul bine justificat şi la iminenţa unei pagube. Astfel, nu se face referire la vreo probă din care să rezulte pe de o parte, existenţa unui caz bine justificat, iar pe de altă parte, nu rezultă că prin executarea actului administrativ fiscal, reclamantul ar suferi o pagubă iminentă.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat arată că nu există o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ fiscal emis de instituţia noastră şi nu a fost dovedită o astfel de împrejurare, întrucât Procesul-verbal de constatare nr. x din 19 martie 2015 a fost emis în baza cu respectarea actelor normative în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora şi O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată cu modificările şi completările ulterioare.

Prin Adresa din 16 februarie 2015, înregistrată la APIA cu nr. x din 17 februarie 2015, Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit s-au înaintat Rapoartele de audit privind Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală şi Fondul European de Garantare Agricolă, pentru anul financiar 2014, întocmite în baza prevederilor Regulamentului (CE) nr. 908/2004 şi Legii nr. 94/1992, republicată, ce urmează a fi transmis Comisiei Europene.

Recurenta a învederat că în titlu de creanţă, Procesul-verbal nr. x din 19 martie 2015 (pag. 1), se menţionează faptul că Echipa de control (...) a procedat la efectuarea unei verificări DOCUMENTARE ce a avut drept scop verificarea aspectelor menţionate în Nota de fundamentare nr. x din 13 martie 2015 emisă de Direcţia Măsuri de Piaţă conţinând constatări cu implicaţii financiare.

De asemenea, recurenta a susţinut că din dispoziţiile pct. 511 din Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi rezultă că Autoritatea de Audit consemnează neregulile, solicită autorităţilor competente să ia măsuri de înlăturare a acestora, iar autorităţile competente sunt obligate să le ducă la îndeplinire.

Recurenta a mai susţinut că în mod eronat instanţa de fond invocă dispoziţiile art. 20, alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 cu referire la activitatea de constatare (...) se efectuează de către autorităţile cu competente în gestionarea fondurilor europene (...). raportat la pct. 511 din Regulamentul Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014, unde se prevede în mod expres faptul că în rapoartele de audit sunt consemnate nereguli.

Totodată, s-a susţinut că, în speţă nu se poate reţine o "nemotivare a actului administrativ" în cuprinsul actului administrativ atacat fiind detaliate motivele de fapt şi drept care au condus la emiterea Procesului-verbal nr. x din 19 martie 2015 şi apreciind actul atacat a fost emis cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 şi ale Regulamentului Plenului Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014.

În ceea ce priveşte prevenirea unei pagube iminente, subliniază faptul că în cauza dedusă judecăţii, intimatei reclamante nu i-a fost produsă nicio pagubă iminentă, astfel cum este aceasta prevăzută de Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat fiind emis în conformitate cu prevederile legale.

Învederează faptul că sprijinul financiar a fost acordat sub rezerva verificărilor ulterioare, aceste creanţe bugetare rezultate din nereguli ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare şi a sumelor de cofinanţare aferente reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau la bugetele naţionale.

În fine, în opinia recurentei, este eronată susţinerea intimatei-reclamante potrivit căreia APIA nu a respectat dispoziţiile art. 21 alin. (14) şi (15) din O.U.G. nr. 66/2011, deoarece acestea nu sunt aplicabile speţei deduse judecăţii şi arată că APIA nu a încălcat vreun drept reclamantei, deoarece aşa cum a stabilit legiuitorul naţional, titlurile de creanţă emise de APIA fac parte din cele prevăzute în art. 21, alin. (151) din O.U.G. nr. 66/2011.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, reţinerea cauzei spre rejudecare şi respingerea cererii de suspendare a actului administrativ fiscal atacat, ca nefondată.

3. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 15 martie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 13 octombrie 2016 completul filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data 28 martie 2017, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizând aplicarea greşită a normelor de drept material, faţă de prevederile legale aplicabile dar şi de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că nu subzistă motive de casare a hotărârii primei instanţe, în considerarea celor în continuare arătate.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, motiv pentru care, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

Pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ca rezidând în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Criticile recurentei-pârâte vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material nu sunt întemeiate, pentru următoarele motive:

Astfel, se constată că reclamanta A. SRL a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 19 martie 2015 prin care s-a stabilit în sarcina A. o creanţă bugetară în valoare de 2.353.012,14 RON.

De asemenea, din actele aflate la dosar, se constată că APIA a fost supusă unui audit de către Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi, activitatea în urma căreia a fost emis un Raport de audit înaintat pârâtei prin Adresa x/AP/16.02.2015.

În cadrul raportului de audit, cu referire la modul de soluţionare a cererii de plată depusă de reclamată, Autoritatea de Audit a reţinut că APIA nu a efectuat controalele privind respectarea de către reclamata a unuia din criteriile esenţiale de recunoaştere, respectiv acela ca membrii să fie cultivatori de categorii recunoscute de legume şi fructe; APIA nu a efectuat controale privind respectarea de către reclamantă a condiţiei nedispunerii de către niciun membru a mai mult de 49% din capitalul subscris; APIA nu a efectuat verificări corespunzătoare în ceea ce priveşte realitatea valorii producţiei comercializate (VPC), declarată de reclamantă prin cererea de plată nr. x din 31 martie 2014; APIA nu s-a asigurat, prin controalele efectuate, de exactitatea informaţiilor furnizate în planul de recunoaştere conform art. 47 din Ordinul MADR nr. 694/2008.

În urma acestui Raport de audit, pârâta a emis Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 19 martie 2015, prin care a reţinut în sarcina reclamantei obligaţia de plată a unei creanţe bugetare în cuantum de 2.353.012,14 RON, reproducând, în integralitate, conţinutul Raportului de audit întocmit de Autoritatea de Audit.

Reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva acestui proces-verbal, contestaţia fiind înregistrată de pârâtă sub nr. x din 24 aprilie 2015, iar prin Decizia nr. DMP/CC/14 din 22 mai 2015, pârâta a suspendat soluţionarea contestaţiei administrative, până la efectuarea unui control la faţa locului.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că în cauză au fost încălcate dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora activitatea de constatare a neregulilor se realizează, de regulă, de către autorităţile cu competente în gestionarea fondurilor europene, în cazul de faţă de către APIA.

Examinând sumar actele dosarului, în limitele acestei proceduri în care nu este îngăduită prejudecarea fondului, judecătorul fondului a reţinut în mod judicios că în speţă, o astfel de activitate de constatare a neregulilor nu a avut loc, pârâta APIA nerealizând niciun control propriu şi nicio verificare, lipsa unei astfel verificări fiind confirmată chiar de pârâtă, prin deciziile prin care a suspendat soluţionarea contestaţiei administrative a reclamantei, decizii prin care a reţinut ca este necesară fie efectuarea unei cercetări la faţa locului (Decizia nr. DMP/CC/14 din 22 mai 2015), fie efectuarea unei cercetări documentare (Decizia nr. DMP/CC/24 din 03 iunie 2015).

În condiţiile în care, în ceea ce priveşte autorităţile cu competente în gestionarea fondurilor comunitare, sesizate de Autoritatea de Audit prin rapoartele sale, pct. 513 instituie obligaţia acestora de a comunica Autorităţii de Audit rezultatul propriilor verificări efectuate, este evident că APIA avea obligaţia de a efectua propria investigaţie.

Neefectuarea unei investigaţii proprii echivalează cu o încălcare a prevederilor art. 18, alin. (1), art. 20, alin. (1) şi art. 21, alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, situaţie în care prezumţia de legalitate a procesul-verbal întocmit de pârâtă este pusă în mod serios la îndoială.

De asemenea, se impune a fi subliniat faptul că iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

În cauză, este necontestat că punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită o creanţă bugetară va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului reclamantei, prin urmare, ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de Recomandarea nr. R/89/8/13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecinţe grave în patrimoniul reclamantei.

În acest context, aprecierea instanţei de fond, în sensul că stabilirea obligaţiei de plata a unei creanţe bugetare de 2.353.012,14 RON, cu scadenţa în 30 de zile de la comunicarea procesului-verbal de constatare, constituie o sarcină serioasă pentru patrimoniul reclamantei, de natură a-i perturba activitatea, reprezintă un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care vor fi înlăturate şi criticile referitoare la neîndeplinirea condiţiei existenţa pagubei iminente, în sensul art. 2 lit. ş) din acelaşi act normativ.

De asemenea, Înalta Curte reţine faptul că la data pronunţării Sentinţei nr. 2101 din 27 august 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în cauză erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reţinând, aşadar, faţă de cele mai sus expuse că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. cu referire la art. 14 şi 20 din Legea nr. 554/2004, republicată, va respinge recursul de faţă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia de Plăţi pentru Intervenţie în Agricultură împotriva Sentinţei nr. 2101 din 27 august 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2017.