Police officer's service-related travel expense claim: material jurisdiction of appellate court and mandatory remand for incompetence.

Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Braşov sub nr. x/2015 (ulterior declinată în favoarea Curţii de Apel Braşov prin Sentinţa nr. 821/CA/2015), reclamantul A. a solicitat obligarea pârâţilor Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Ministerul Afacerilor Interne la plata contravalorii cheltuielilor de transport aferente călătoriei efectuate în perioada 1 februarie 2013 - 24 februarie 2013 din zona de misiune Haiti în România şi retur, în valoare de 1459 dolari SUA + 40 euro (echivalent în lei la data plăţii, actualizat cu indicele de inflaţie până la data plăţii efective), la plata dobânzii legale aferentă sumelor mai sus menţionate începând cu data introducerii acţiunii, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 93/F din 30 septembrie 2015, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Inspectoratul General al Poliţiei Române şi, în consecinţă, a obligat pe pârâţi la plata către reclamant a sumei de 1.

459 dolari SUA şi a sumei de 40 euro, echivalent în lei la cursul BNR din momentul plăţii, actualizat cu indicele de inflaţie până la data plăţii efective.

A obligat pe aceiaşi pârâţi la plata către reclamant a dobânzii legale aferente sumelor mai sus menţionate începând cu data introducerii acţiunii - 3 aprilie 2015 - şi până la data plăţii efective, precum şi la plata sumei de 2.800 de lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recursuri pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Ministerul Afacerilor Interne.

În motivarea cererii sale, recurentul pârât IGPR a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 42/2004 privind participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român.

A arătat recurentul că, prin adresa transmisă Direcţiei Afaceri Europene şi Relaţii Internaţionale din 15 aprilie 2011, Direcţia Generală Juridică din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor a emis un punct de vedere conform căruia "dispoziţiile Legii nr. 42/2004 privind participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român, se aplică în mod corespunzător personalului militar (jandarmi, etc.) şi civil (funcţionari publici şi personal contractual) al Ministerului Administraţiei şi Internelor, aflat în misiuni în afara teritoriului statului român, astfel cum acestea au fost stabilite de această lege, şi nu poliţiştilor".

Având în vedere punctul de vedere formulat anterior de Direcţia Generală Juridică, Direcţia Financiară din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei Române a procedat la comunicarea situaţiei expuse mai sus structurii cu competenţe în domeniu, respectiv Direcţiei Generale Financiare din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor. Conform precizărilor transmise prin adresa din 16 mai 2012, existentă la dosarul cauzei, dispoziţiile legale incidente sunt aplicabile în M.A.I. numai pentru componenta militară şi personalul civil, nu şi poliţiştilor, distincţie a categoriei de personal stabilită şi de prevederile art. 2 şi art. 77 alin. (2) din cap. II al Anexei VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice prin sintagma "personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, personal civil".

Având în vedere că Direcţia Generală Juridică şi Direcţia Generală Financiară fac parte din Ministerul Administraţiei şi Internelor - organ ierarhic superior Inspectoratului General al Poliţiei Române, precum şi faptul că, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (3) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, "Ministrul administraţiei şi internelor are calitatea de ordonator principal de credite".

A considerat că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului M.A.I. a fost respinsă în mod întemeiat şi just de instanţa de fond.

Recurentul a mai susţinut că, potrivit art. 27 din Legea nr. 42/2004, dispoziţiile acestei legi se aplică în mod corespunzător şi celorlalte instituţii din sistemul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, iar competenţele ministrului apărării naţionale, stabilite prin această lege, sunt îndeplinite, după caz, de conducătorii instituţiilor respective.

În acest context, este relevantă aplicabilitatea dispoziţiilor Legii nr. 42/2004 şi Ministerului Administraţiei şi Internelor din care face parte Poliţia Română, potrivit propriului său sistem organizaţional al resurselor umane, dar tot pe componenta militară (cadre militare) şi civilă (personal civil-contractual etc).

Personalul civil reprezintă o categorie distinctă de personal a Ministerului Apărării Naţionale, nu şi a Ministerului Administraţiei şi Internelor, noţiunea regăsindu-se ca atare atât în Legea nr. 346/2006 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale, cât şi în Legea nr. 42/2004.

Mai mult, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 42/2004, actul normativ de organizare şi funcţionare a Ministerului Apărării Naţionale (O.U.G. nr. 14/2001) prevedea faptul că personalul acestei instituţii este format din "militari şi civili".

Ca urmare, de drepturile acordate prin Legea nr. 42/2004 beneficiază toate categoriile de personal din cadrul Ministerului Apărării Naţionale.

Abia după data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009, în categoria personalului civil în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor se regăsesc doar funcţionarii publici şi personalul contractual, nu şi poliţiştii.

Potrivit pct. 31.1 din Ordinul MAI nr. 496/2003 (în vigoare şi în prezent): "Prin personal civil, în sensul prezentului ordin se înţelege funcţionarii publici şi personalul contractual din Ministerul Administraţiei şi Internelor".

Legea-cadru nr. 284/2010 stabileşte o distincţie clară în ceea ce priveşte salarizarea personalului din instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională care desfăşoară misiuni în afara teritoriului statului român, evidenţiind faptul că poliţiştii beneficiază de anumite drepturi salariale doar pentru misiuni în străinătate în cadrul forţelor de menţinere a păcii sub egida ONU, NATO sau a altor organizaţii internaţionale.

Aceeaşi distincţie între categoriile de personal încadrat în instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională este stabilită şi în art. 2 din Anexa VII la Legea-cadru nr. 284/2010, unde se face referire la personal militar, poliţişti, funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, personal civil, astfel încât orice interpretare potrivit căreia Legea nr. 42/2004 este, în opinia noastră, eronată şi depăşeşte limitele stabilite de cele două acte normative şi de Legea-cadru nr. 284/2010.

În consecinţă, dispoziţiile Legii nr. 42/2004 se aplică în mod corespunzător personalului militar (jandarmi etc.) şi civil (funcţionarii publici şi personal contractual) al Ministerului Administraţiei şi Internelor, aflat în misiuni în afara teritoriului statului român, astfel cum acestea sunt stabilite de această lege, nu şi poliţiştilor.

În recursul pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, s-a invocat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., susţinându-se că sentinţa este vădit nelegală, fiind pronunţată de o instanţă necompetentă din punct de vedere material să judece cererea intimatului-reclamant.

Astfel, după cum rezultă din cuprinsul acţiunii, intimatul-reclamant este poliţist în cadrul I.P.J. Braşov, având astfel calitatea de "funcţionar public civil, cu statut special", faţă de prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare.

Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată au fost formulate pretenţii băneşti ca rezultat al raportului de serviciu al intimatului-reclamant cu angajatorul său, în raport cu calitatea intimatului-reclamant - funcţionar public cu statut special - în cauză erau aplicabile prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, astfel cum acestea au fost modificate de art. 4 din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

A mai invocat recurentul pârât motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive a fost greşit respinsă.

Prin cererea de chemare în judecată intimatul-reclamant a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să oblige pârâţii la decontarea unor cheltuieli de transport.

Stabilirea şi acordarea diferitelor drepturi băneşti, aferente unui raport de serviciu, constituie un atribut ce aparţine exclusiv angajatorului, subiect pasiv al raportului obligaţional dedus judecăţii, care are obligaţia verificării condiţiilor de acordare şi de stabilire a drepturilor băneşti solicitate.

Ordonatorii secundari şi terţiari de credite au dreptul de a angaja, lichida şi ordonanţa cheltuieli în limita alocaţiilor bugetare aprobate, cu condiţia ca respectiva cheltuială să fie prevăzută în mod expres într-un act normativ şi. să fie vizată pentru controlul financiar preventiv propriu de contabilul-şef.

Aşadar, stabilirea şi plata drepturilor băneşti de care beneficiază fiecare poliţist în parte, din cadrul I.G.P.R. sunt în competenţa exclusivă a şefului inspectoratului, care este ordonator secundar de credite.

A precizat recurentul şi faptul că Direcţia Generală Juridică din M.A.I. nu are competenţa legală de a emite soluţii ori să impună decizii privind modul de aplicare a dispoziţiilor legale în situaţii de natura celor prezentate şi nici de a emite interpretări/precizări cu caracter general obligatoriu, ale actelor normative în vigoare, motiv pentru care orice punct de vedere emis de către această structură, nu poate sta la baza adoptării unei anumite conduite în aplicarea anumitor dispoziţii legale a unor instituţii aflate în subordinea M.A.I.

Cu privire la modalitatea de soluţionare a fondului cauzei, recurentul-pârât a arătat că acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 42/2004 privind participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului Statului Român, care a fost abrogată de Legea nr. 121 din 15 iunie 2011 privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului Statului Român, iar prevederile acestui din urmă act normativ se aplică anumitor categorii de personal M.A.I. aflate în prezent în misiuni în străinătate în cadrul forţelor de menţinere a păcii sub egida ONU, UE şi OSCE sau a altor organizaţii internaţionale, respectiv personalului militar (jandarmi etc.) şi civil (funcţionarii publici şi personal contractual), nu şi poliţiştilor (deci nici misiunilor în care aceştia se deplasează).

În acest context, este relevant faptul că, pentru a se asigura o corelare cu legislaţia referitoare la salarizare, Legea nr. 121/2011 a modificat şi dispoziţiile Legii-cadru nr. 284/2010.

În raport cu prevederile legale invocate, se impunea ca acţiunea intimatului-reclamant să fie respinsă ca neîntemeiată.

În final, recurentul-pârât a mai criticat soluţia instanţei de fond, din perspectiva art. 451 C. proc. civ., sub aspectul obligării pârâţilor la plata sumei de 2.500 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, pe care a apreciat-o ca fiind excesivă.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.

Prin Încheierea de şedinţă din 12 decembrie 2017, pronunţată în condiţiile art. 493 C. proc. civ., recursurile au fost admise în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., urmând să admită ambele recursuri pentru acest motiv de recurs de ordine publică invocat de recurentul pârât Ministerul Afacerilor Interne.

În acest sens, constată că intimatul reclamant a formulat acţiune în contencios administrativ pentru recunoaşterea şi acordarea unui drept prevăzut de lege în considerarea raportului de serviciu pe care acesta îl desfăşoară, ca funcţionar public cu statut special, la I.P.J. Braşov.

Potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici rep., cu modificările şi completările ulterioare, "cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe."

Prin urmare, de vreme ce nu a fost identificată o normă specială, derogatorie de la art. 109 din legea menţionată, precum şi având în vedere prevederile art. 95 pct. 4 C. proc. civ., în conformitate cu care tribunalele judecă "orice alte cereri date prin lege în competenţa lor", este evident că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă.

În acelaşi context, Înalta Curte reţine că acţiunea reclamantului a fost introdusă iniţial la Tribunalul Braşov, care - în urma invocării din oficiu a necompetenţei materiale în condiţiile art. 130 C. proc. civ. - şi-a declinat în mod greşit competenţa în favoarea Curţii de Apel Braşov, iar sentinţa fiind fără cale de atac, dispoziţia de declinare nu a putut fi criticată în faţa unei instanţe de control judiciar.

La rândul său, Curtea de Apel Braşov în mod greşit nu şi-a verificat competenţa la primul termen de judecată, conform art. 131 alin. (1) C. proc. civ., şi nu a sesizat instanţa supremă pentru emiterea regulatorului de competenţă.

Faţă de aceste împrejurări de fapt şi de drept, se impune admiterea recursurilor pentru motivul de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. (fără analizarea criticilor de fond subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie) şi trimiterea cauzei spre soluţionare în primă instanţă la tribunalul competent, care urmează şi să stabilească, cu prioritate, cadrul procesual sub aspectul pârâţilor chemaţi în judecată.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Ministerul Afacerilor Interne va casa sentinţa recurată şi - având în vedere că intimatul reclamant a optat deja, în temeiul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pentru instanţa competentă de la domiciliul său - va trimite cauza pentru competentă soluţionare la Tribunalul Braşov.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursurile declarate de pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinţei nr. 93/F din 30 septembrie 2015 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, exclusiv pentru motivul de ordine publică al necompetenţei materiale a Curţii de Apel Braşov.

Casează sentinţa recurată.

Trimite dosarul pentru competentă soluţionare în primă instanţă la Tribunalul Braşov.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 martie 2018.