Refusal of building permit for intravilan residential structure based on speculative traffic generation and unconstructed expressway planning limits.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 noiembrie 2014, reclamanţii A. şi B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România şi Municipiul Focşani - Serviciul Urbanism, obligarea pârâtei C.N.A.D.R. la eliberarea avizului de construire a unei construcţii, regim P+2E, pe o suprafaţă de 492 mp, teren intravilan Focşani, T56, P 235, sub sancţiunea unei penalităţi de 500 lei pentru fiecare zi de întârziere.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 213 din 18 septembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs în termen legal reclamanţii A. şi B., invocând motivele de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, au fost învederate, în esenţă, următoarele:

Referitor la aplicabilitatea în cauză a art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurenţii reclamanţi au susţinut că soluţia instanţei de fond vizează doar refuzul pârâtei CNADNR de a elibera avizul, considerat în mod greşit ca fiind unul justificat, fără însă ca în prealabil, să se analizeze, să se argumenteze şi să se pronunţe, prin raportare la toate susţinerile părţilor şi a probelor administrate în cauza, cu motivarea reţinerii ori înlăturării a unora dintre susţineri ori probe, asupra primului capăt al acţiunii noastre.

Nu rezultă cum a ajuns instanţa la concluzia ca amplasamentul suprafeţei de 492 mp teren intravilan afectează traseul pretins de pârâta CNADNR, în condiţiile în care din schiţa construcţiei pe terenul intravilan de 492 mp, anexată la dosar la termenul din 12 mai 2015 rezultă că între construcţie şi axul drumului propus a fi edificat sunt distanţe mai mari de 50 metri, acestea fiind de 57,57 m, 57,89 m şi respectiv 60,50 m, astfel că se respectă dispoziţiile Normativului AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013.

De asemeni, soluţia pronunţată nu argumentează înlăturarea susţinerilor reclamanţilor, confirmate de pârâtul Municipiul Focşani, privind lipsa unei exproprieri a acestora şi lipsa unui proiect aprobat pentru traseul pretins.

S-a arătat ca pârâta s-a raportat la cel mai apropiat colţ al terenului şi nu la o construcţie, aşa cum prevede normativul invocat şi care este respectat în cauză, ca pârâta nu a contestat schiţa depusă la dosar, aceasta fiind întocmită de experţi în domeniu şi purtând viza de verificare, prin raportare la traseul pretins de aceasta, potrivit schiţei depuse de aceasta odată cu întâmpinarea, susţineri şi dovezi înlăturate neargumentat de instanţa de fond.

Instanţa de fond a reţinut generic ca terenul este afectat de traseul drumului expres, fără a infirma şi a face o înlăturare motivată a susţinerilor reclamanţilor privind necesitatea raportării faţă de construcţia ce se doreşte a fi edificată şi nu de terenul pe care aceasta se va construi, aceasta întrucât, dispoziţiile art. 47 alin. (11) din O.G. nr. 43/1997 şi cele ale art. 4 alin. (2) lit. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013 fac trimitere la construcţii şi nu la terenul pe care se doreşte edificarea, acesta cuprinzând atât terenul aferent construcţiei cât şi a curţii/grădinii, fiind vorba de o construcţie de locuit şi nu una comercială, cum reţine instanţa de fond.

Se mai susţine că instanţa de fond nu a analizat şi motivat soluţia pronunţată cu privire la primul capăt al acţiunii referitor la posibilitatea edificării unei construcţii de locuit în regim de P+2E pe suprafaţa de 492 mp intravilan, cu respectarea disp. art. 4 alin. (2) pct. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013, conduită în ansamblu care nu răspunde exigenţelor prevăzute de art. 425 C. proc. civ.

În ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul pârât a susţinut că hotărârea instanţei de fond este în parte dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, pentru următoarele motive:

Potrivit art. 47 alin. (11) din O.G. nr. 43/1997, republicată, cu modificările şi completările ulterioare "Pentru evitarea congestionării traficului în afara localităţilor se interzice amplasarea oricăror construcţii care generează un trafic suplimentar la o distanţă mai mică de 50,00 m de marginea îmbrăcămintei asfaltice în cazul autostrăzilor, al drumurilor expres şi al drumurilor naţionale europene, respectiv de 30,00 m pentru celelalte drumuri de interes naţional şi judeţean. Prin construcţii care generează trafic suplimentar se au în vedere unităţi productive, complexe comerciale, depozite angro, unităţi tip show-room, obiective turistice, cartiere rezidenţiale, parcuri industriale, precum şi orice alte obiective şi/sau construcţii asemănătoare în care se desfăşoară activităţi economice."

Potrivit art. 4 alin. (2) lit. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013, potrivit cărora "Toate construcţiile noi din zona drumurilor expres cu excepţia dotărilor indicate în aliniatele precedente, vor putea fi amplasate la distanta de minimum 50 de metri de axul drumului".

Aceste dispoziţii legale fac trimitere la "construcţii care generează un trafic suplimentar" ce trebuie amplasate la o distanţă mai mare de 50 metri de marginea asfaltică a autostrăzii, celelalte construcţii care nu se încadrează în categoria celor care generează un trafic suplimentar putând fi amplasate la o distanţă de minim 50 metri de axul drumului.

Pe de alta parte, dispoziţiile invocate anterior şi reţinute de instanţa, se referă la amplasamentul construcţiei şi nu a întregului teren proprietate din zona limitrofă a drumului expres.

Instanţa, a făcut o analiza a situaţiei deduse judecăţii prin raportare la întregul teren proprietatea recurenţilor, fără a avea în vedere posibilitatea amplasării construcţiei în acest teren, cu respectarea normelor legale invocate.

Totodată, instanţa a reţinut în mod greşit că în cauza este vorba de o construcţie care generează trafic suplimentar, în condiţiile în care construcţia pe care reclamanţii doresc să o edifice şi pentru care am depus la dosar schiţa întocmită de specialist în domeniu, schiţa necontestată de nici una din pârâte este un imobil de locuit în regim P+2E.

Nu se poate reţine că faţă de construcţia relativ mare ar exista posibilitatea practicării unor activităţi comerciale în aceasta, întrucât pentru astfel de activităţi, se impun alte avize şi aprobări, fără de care nu s-ar realiza autorizarea activităţilor comerciale. Astfel, instanţa trebuia să se pronunţe având în vedere tipul construcţiei pretinse (imobil de locuit) pentru care exista şi schiţa proiectului (din care rezultă tipul construcţiei) şi nu prin raportare la eventuale posibilităţi de transformare a acesteia, într-un spaţiu comercial.

Se mai susţine că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea dreptului de proprietate al reclamaţilor, drept garantat de art. 44 alin. (2) şi (3) din Constituţie şi art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, întrucât în cazul acestora nu s-a declanşat vreo procedura de expropriere, astfel încât nu pot fi reţinute susţinerile pârâtei, în sensul ca o parte din teren s-ar afla pe traseul autostrăzii Ploieşti-Buzău-Focşani.

Nu pot fi avute în vedere susţinerile pârâtei care invoca un Studiu de fezabilitate - alegere variantă traseu, pentru autostrada Ploieşti-Buzău-Focşani întrucât acesta nu reprezintă un proiect aprobat, nu cuprinde date tehnice privind dimensiunea drumului şi configuraţia expresă a acestuia ci are în vedere impactul pentru fluidizarea traficului. Acest studiu invocat demonstrează că nu exista un traseu concret pentru aceasta autostradă, pentru care s-au început discuţiile încă din anul 2000.

Acest lucru rezultă şi din adresa din 20 martie 2015 a Consiliului Local Focşani, potrivit căreia nu a fost aprobată o documentaţie de avizare a traseului şi s-a solicitat o modificare a traseului proiectat. La data de 23 aprilie 2015 s-a emis de Consiliul Local un document privind avizarea unui alt traseu decât cel propus, unul ocolitor.

Se solicită cheltuieli de judecată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Municipiul Focşani şi Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi au solicitat, prin întâmpinările formulate, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a Sentinţei civile nr. 213/2015 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, apreciind că hotărârea instanţei de fond este motivată, iar consideraţiile instanţei referitoare la caracterul justificat al refuzului de emitere aviz construire sunt corecte, întrucât distanţa legală faţă de covorul asfaltic al drumului a fost calculată de la împrejmuirea construcţiei, care este din punct de vedere a Legii nr. 50/1991 şi ea o construcţie.

1.5. Procedura derulată în faţa instanţei de recurs

Prin Încheierea din data de 8 iunie 2017 s-a constatat că raportul întocmit de magistratul-asistent respectă cerinţele art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. şi s-a dispus comunicarea acestuia, în temeiul art. 493 alin. (4) din acest act normativ, cu menţiunea că părţile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului în termen de 10 zile de la comunicare.

Prin încheierea din data de 12 octombrie 2017 s-a dispus, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., admiterea în principiu a recursului şi fixarea unui termen pentru judecata pe fond a acestuia la data de 8 februarie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate.

Hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi.

Motivarea hotărârii atacate este clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic şi gradual argumentele care au fundamentat soluţia adoptată

Din perspectiva acestor critici, se reţine că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor, exigente ce în cauză sunt îndeplinite de hotărârea atacată.

Relativ la criticile recurentului referitoare la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material prin hotărârea atacată, în sensul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar le consideră a fi întemeiate.

Obiectul litigiului de faţă este reprezentat în principal de sancţionarea refuzului pretins nejustificat al pârâtei Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi de a emite aviz pentru realizarea unei construcţii P+2E pe terenul proprietate privată al reclamanţilor, aviz solicitat de Primăria municipiului Focşani prin Certificatul de Urbanism din 30 aprilie 2014, întrucât acest teren ar putea fi afectat de traseul viitoarei autostrăzi "Focşani Albiţa".

La baza acestui aviz negativ s-a avut în vedere că amplasamentul imobilului este afectat, întrucât traseul aprobat pentru autostradă străbate zona în care sunt cele două terenuri, aspect rezultat în urma suprapunerii coordonatelor STEREO 70 ale colţurilor terenului cu cele din cadrul proiectului de construcţie a Autostrăzii Ploieşti-Buzău-Focşani. S-a mai reţinut că, această autostradă a fost reclasificată în drum expres cu acelaşi traseu, care nu se intersectează cu alte drumuri decât prin noduri rutiere, iar un nod rutier este preconizat a se construi la intersecţia cu DN 23.

Refuzul de emitere a avizului a fost întemeiat în drept pe dispoziţiile normativului AND 598/2013 privind proiectarea drumurilor expres aprobat de C.N.A.D.R. SA prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013 şi în special a art. 4 alin. (2) lit. b) care prevăd că "la proiectarea drumurilor expres se va ţine seama de următoarele aspecte: ... zona drumurilor expres (care cuprind ampriza, zonele de siguranţă şi de protecţie) trebuie să fie degajată de orice construcţii supraterane. Toate construcţiile noi din zona drumurilor expres, cu excepţia dotărilor indicate în aliniatele precedente, vor putea fi amplasate la distanţa de minimum 50 m de la axul drumului. În cazul construcţiilor existente la distanţe mai mici, se va decide de la caz la caz, în funcţie de importanţa şi valoarea construcţiilor, cadă aceste trebuie demolate sau vor fi menţinute cu luarea măsurilor necesare pentru ca accesul la drum în aceste zone să fie oprit" şi a art. 2 lit. b) conform căruia "drumurile expres sunt drumuri naţionale accesibile numai prin noduri şi care: ... nu intersectează la nivel nici o altă cale de comunicaţie."

S-au mai avut în vedere şi dispoziţiile art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 privind regimul drumurilor potrivit cărora "Pentru evitarea congestionării traficului în afara localităţilor se interzice amplasarea oricăror construcţii care generează un trafic suplimentar la o distanţă mai mică de 50,0 m de la marginea părţii carosabile în cazul autostrăzilor, al drumurilor expres şi al drumurilor internaţionale "E", respectiv de 30,0 m pentru celelalte drumuri de interes naţional şi judeţean. Prin construcţii care generează trafic suplimentar se au în vedere unităţi productive, complexe comerciale, depozite angro, unităţi tip showroom, obiective turistice, cartiere rezidenţiale, parcuri industriale, precum şi orice alte obiective şi/sau construcţii asemănătoare în care se desfăşoară activităţi economice."

Instanţa de fond respingând acţiunea reclamanţilor a apreciat că refuzul pârâtei C.N.A.D.R. SA de a emite aviz pentru edificarea construcţiei reclamanţilor este justificat, întrucât terenul acestora este afectat de Master Planul de Transport, document aprobat de Comisia Europeană şi că edificarea unei locuinţe relativ mare P+2E, prezintă potenţial pentru a genera un trafic suplimentar, existând posibilitatea practicării activităţilor comerciale.

Instanţa de control judiciar nu poate împărtăşi punctul de vedere al judecătorului fondului, hotărârea pronunţată în primul ciclu procesual fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşit a normelor de drept material aplicabile.

Cu titlu prealabil este de menţionat că refuzul C.N.A.D.R. SA de a emite avizul solicitat a fost întemeiat în primul rând pe dispoziţiile normativului AND 598/2013 privind proiectarea drumurilor expres, ale căror dispoziţii nu au fost publicate în M. Of. al României şi care, în consecinţă, nu întruneşte calităţile unui act administrativ normativ, apt de a reglementa cu efecte erga omnes conduite umane şi, implicit, de a norma restrângeri ale unor drepturi şi interese legitime ale subiecţilor de drept căruia i se adresează.

Pe de altă parte, atât acest normativ cât şi dispoziţiile art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 au în vedere drumuri expres deja construite şi nu drumuri aflate în stadiu de proiect şi cu atât mai puţin cele incluse în Master Planul de Transport, care în fapt constituie un plan de acţiune al autorităţilor româneşti de implementare a proiectelor de infrastructură de transport.

Art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 este inclus în Secţiunea V cu titlul "Aprobarea amplasării de construcţii şi instalaţii în zona drumului public" care conţine procedura autorizării/avizării construcţiilor şi a oricăror tipuri de instalaţii pe drumurile publice de către administratorul drumului, aspecte care presupun un drum edificat aflat în administrarea unui operator economic, iar limitările de construire au ca reper marginea părţii carosabile, care poate fi stabilit cel mult în cazul unei documentaţii cadastrale.

Mai mult, ipoteza normativă a dispoziţiei legale mai sus menţionate se referă la "evitarea congestionării traficului în afara localităţilor", or, imobilul pe care reclamanţii intenţionează să-l construiască se află în intravilanul municipiului Focşani, nesupus aşadar limitărilor prevăzută de această normă. De asemenea, interdicţia de construire se referă la "unităţi productive, complexe comerciale, depozite angro, unităţi tip showroom, obiective turistice, cartiere rezidenţiale, parcuri industriale, precum şi orice alte obiective şi/sau construcţii asemănătoare în care se desfăşoară activităţi economice" categorie în care nu se situează imobilul reclamanţilor care este o casă de locuit P+2E.

A anticipa, cum a procedat judecătorul fondului, posibilitatea desfăşurării de activităţilor comerciale în acest imobil, având în vedere mărimea acestuia, este echivalent cu a statua asupra viitorului, a sancţiona o conduită viitoare şi probabilă, nededusă judecăţii, ceea ce este incompatibil cu un act jurisdicţional care sancţionează pentru viitor numai fapte şi conduite aparţinând trecutului. Analiza instanţei de fond trebuia să aibă în vedere în exclusivitate caracteristicile şi destinaţia imobilului aşa cum rezultă din Certificatul de urbanism din 30 aprilie 2014, respectiv de locuinţă, fără a specula cu privire la posibilităţile ulterioare ale reclamanţilor de schimbare a destinaţiei construcţiei pe care tind să o edifice.

În raport de cele ce preced, se poate concluziona că refuzul C.N.A.D.R. SA exprimat prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi de a emite aviz pentru realizarea unei construcţii P+2E pe terenul proprietate privată al reclamanţilor, este nejustificat, fiind emis cu exces de putere, în exerciţiul unor competenţe neacordate prin lege prin care a fost afectate substanţial dreptul de proprietate al reclamanţilor, conduită care se impunea a fi sancţionată.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea reclamantului şi va obliga C.N.A.I.R., ca succesor în drepturi a C.N.A.D.R. SA, prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi, de a emite aviz pentru realizarea unei construcţii P+2E pe terenul proprietate privată a acestora.

Având în vedere că prin soluţia preconizată a se da recursului se face dovada culpei procesuale a pârâtei, în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligată să plătească reclamanţilor suma de 1.750 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciate ca necesare, dovedite şi rezonabile în raport cu complexitatea cauzei şi prestaţia apărătorului ales.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul formulat de A. şi B. împotriva Sentinţei nr. 213 din 18 septembrie 2015 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, admite, în parte, acţiunea şi obligă pârâta să elibereze reclamanţilor avizul de construire solicitat.

Obligă pârâta CNAIR - Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi la plata către reclamanţi a sumei de 1.750 lei, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 8 februarie 2018.