Natura 2000 forestry compensation: Prematurity of action due to missing government methodological norms for state aid

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Hotărârea instanţei de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 07 aprilie 2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic B., anularea Adresei pârâtului 1 din 1 din 08 ianuarie 2015, obligarea pârâţilor, în solidar, la plata sumei de 18.

217,00 lei plus dobânda legală până la data plăţii, cu titlu de despăgubiri reprezentând contravaloarea alocaţiilor bugetare (compensaţiilor) prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 pentru anii 2011, 2012 şi 2013, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluţia primei instanţe

Pentru termenul din 22 septembrie 2015, pârâtul Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic B. a formulat cerere de chemare în garanţie a Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Braşov - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Harghita.

Prin Încheierea din 22 septembrie 2015, de amânare a pronunţării, Curtea de Apel Târgu Mureş a constatat că cererea de chemare în garanţie este tardiv formulată.

Prin Sentinţa nr. 85 din 29 septembrie 2015, Curtea de Apel Târgu Mureş a respins excepţia prematurităţii formulării acţiunii, excepţia inadmisibilităţii şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic B., a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune cu privire la despăgubirile aferente anului 2011 invocată de pârâtul Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic B., a respins excepţia inadmisibilităţii petitului vizând anularea Adresei din 1 din 08 ianuarie 2015 invocată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

A admis acţiunea reclamantului şi, în consecinţă, a obligat pârâţii, în solidar, la plata sumei de 18.217 lei, reprezentând despăgubiri pentru contravaloarea alocaţiilor bugetare aferente anilor 2011 - 2013, precum şi la plata dobânzilor calculate asupra sumei de 18.217 lei începând cu data de 09 decembrie 2014 şi până la achitarea integrală a debitului principal, şi a obligat pârâţii la plata sumei de 214 lei, cheltuieli de judecată către reclamant.

2. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs ambii pârâţi.

2.1. Prin recursul său, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Garda Forestieră C. (fostul Comisariat de Regim Silvic şi Cinegetic B.) a solicitat casarea hotărârii recurate cu consecinţa respingerii acţiunii formulate de A.

A arătat că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de C. silvic, după data de 01 ianuarie 2010, trebuie să existe decizie favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.

De asemenea, reclamantul a solicitat plata despăgubirilor şi a dobânzilor aferente, reprezentând contravaloare produse nerecoltate în calitate de proprietar a pădurii situate în Siturile Natura 2000, însă Metodologia de calcul pentru pădurile cu funcţii de protecţie T1 şi T2 situate în Siturile Natura 2000 nu a fost publicată în M. Of.

Astfel, nu putea aviza la plată o sumă fără să aibă formula tehnică de calcul aplicabilă.

2.2. Recurentul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi-a întemeiat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă şi netemeinică.

A susţinut, în esenţă, că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensaţiilor vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată. Astfel, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în M. Of. al României hotărârea de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii, nu există bază legală pentru acordarea acestora.

Potrivit prevederilor legale, acordarea ajutoarelor de stat este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, respectiv emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012, condiţie îndeplinită, şi adoptarea şi publicarea în M. Of. a hotărârii de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, condiţie neîndeplinită.

Dreptul reclamantei de acordare a ajutoarelor de stat nu a fost încălcat şi nici infirmat pentru că, potrivit Deciziei Europene nr. C(2012) 5166, ajutoarele de stat se acordă numai după aprobarea hotărârii de Guvern, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinaţie.

3. Procedura de soluţionare a recursurilor

3.1. Cu privire la examinarea recursurilor în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 8 iunie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin Încheierea din 12 octombrie 2017, completul de filtru a constatat, în funcţie de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursurile ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond.

3.2. Cu privire la fondul recursurilor

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenţii-pârâţi Garda Forestieră C. şi Ministerul Apelor şi Pădurilor, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursurile, întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt fondate în limitele şi pentru considerentele ce urmează.

Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţilor publice intimate privind avizarea şi acordarea despăgubirilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar şi obligarea pârâţilor, în solidar, la plata sumei de 18.217,00 lei plus dobânda legală până la data plăţii, cu titlu de despăgubiri reprezentând contravaloarea alocaţiilor bugetare (compensaţiilor) prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 pentru anii 2011, 2012 şi 2013.

Înalta Curte apreciază că acţiunea reclamantei se impune a fi respinsă ca prematur formulată, urmând a se menţine restul dispoziţiilor instanţei de fond care, de altfel, nu fac obiectul criticilor recurenţilor.

Prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind C. silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.

Prin Adresa din 26 august 2013, Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice a comunicat reclamantei faptul că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a elaborat, în baza Legii nr. 74/2010, un proiect de hotărâre de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, ajutoarele de stat urmând a fi acordate pentru anul 2012 după aprobarea şi publicarea Proiectului de Hotărârea a Guvernului în limita fondurilor alocate în buget cu această destinaţie.

Se observă astfel că absenţa normelor metodologice a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, nefiind elaborată metodologia de calcul a acestora.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 36 din 23 noiembrie 2015, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reţinute de către prima instanţă.

Instanţa de control judiciar reţine, în concordanţă cu considerentele acestei decizii, că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celor proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Aşadar, acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face începând cu data de 1 ianuarie 2010 în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu art. 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43 - 49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

În cauză, pentru perioada de referinţă analizată, sunt relevante dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

O.G. nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în lei, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În temeiul acestor dispoziţii legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din aceeaşi decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în M. Of. al României (...)."

Aşa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

În raport cu cele prezentate, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ naţional, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anulare destinate gestionării durabile a fondului forestier. Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în M. Of. al României H.G. pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin urmare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare sus-menţionat, acţiunea fiind prematur formulată.

3.3. Soluţia instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile Gărzii Forestiere C. şi Ministerului Apelor şi Pădurilor, va casa, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca prematur formulată şi va menţine, în rest, dispoziţiile sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursurile formulate de Garda Forestieră C. şi de Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva Sentinţei nr. 85 din 29 septembrie 2015 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea reclamantului A., ca prematur formulată.

Menţine, în rest, dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 8 februarie 2018.