EU financing recovery upheld over artificially split investment exceeding de minimis ceiling

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 20 martie 2014, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit anularea Deciziei nr. 2988 din 28 ianuarie 2014, emisă de pârâta A.P.D.R.P., prin care a fost respinsă contestaţia reclamantei înregistrată sub nr. 43.327 din 30 decembrie 2013, anularea Procesului-verbal de Constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, înregistrat la A.P.D.R.P. sub nr. 38961 din data de 28 noiembrie 2013, privind proiectul "Achiziţie utilaje pentru pregătirea terenului la A. Î.I.", ce face obiectul contractului de finanţare C312M020973400014, beneficiar întreprinderea Individuala A., a tuturor actelor care au stat la baza acestuia, precum şi a actelor subsecvente, cu consecinţa stingerii creanţei în cuantum de 829.307,33 RON şi a penalităţilor de întârziere.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 2741 din 15 octombrie 2014 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, având ca obiect "anulare act administrativ", a dispus anularea Deciziei nr. 2988 din 28 ianuarie 2014 emisă de pârâta A.P.D.R.P., precum şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. 38961 din 28 noiembrie 2013 întocmit de aceeaşi pârâtă.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs atât reclamanta Întreprinderea Individuală A. cât şi pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ambele criticând-o pentru nelegalitate.

3.1. Pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fosta Agenţie de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit a solicitat casarea sentinţei recurate şi respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată, având în vedere dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recurenta a prezentat istoricul litigiului şi a susţinut faptul că sentinţa contestată are o motivare contradictorie şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a celor care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.

3.1.1. În dezvoltarea primului motiv de recurs, partea a menţionat următoarele:

Deşi instanţa face o analiză în detaliu a tuturor aspectelor menţionate în actele administrative atacate, raportat la motivele de anulare invocate, la cadrul legal aplicabil şi la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în materie, analiză urmare căreia conchide că în cauză există suficienţi indicatori de fraudă din care rezultă că intimata a urmărit obţinerea unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor, totuşi Curtea reproşează pârâtei faptul că nu a analizat existenţa elementului obiectiv în speţă, respectiv actul atacat nu demonstrează că finalitatea urmărită de schema de ajutor 312 nu a fost atinsă.

Pe de altă parte, raportându-se strict la obiectivele specifice măsurii 312, instanţa de fond conchide că, din cele trei obiective specifice ale acestei scheme de ajutor, respectiv crearea şi menţinerea locurilor de muncă în spaţiul rural, creşterea valorii adăugate în activităţi non-agricole şi crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală prestate de microîntreprinderi, beneficiarul din prezenta cauză a respectat doar obiectivul care vizează locurile de muncă în spaţiul rural, deşi raportat la acest aspect, însăşi instanţa identifică un aspect care demonstrează că nici acest obiectiv specific nu este respectat - respectiv faptul că angajatul B. nu are domiciliul în spaţiul rural.

Instanţa de fond demonstrează, printr-o analiză aprofundată, nerespectarea obiectivului specific măsurii 312 respectiv crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală prestate de către micro-întreprinderi, respectiv faptul că obiectivul proiectului vizând prestarea de servicii de mecanizare pentru spaţiul rural nu a fost atins.

În mod evident, întreaga motivare a instanţei este contradictorie, întrucât aceasta oferă mai multe argumente în favoarea legalităţii actului atacat decât în sprijinul nelegalităţii acestuia, singurul aspect considerat îndeplinit fiind cel legat de crearea de locuri de muncă în spaţiul rural.

De asemenea, argumentul potrivit căruia în cuprinsul actului administrativ atacat nu se identifică elementul obiectiv nu se susţine, în condiţiile în care însăşi instanţa demonstrează, plecând de la constatările prezentate în procesul-verbal atacat, că nu s-au prestat servicii de mecanizare pentru populaţia rurală.

Practic, prin motivarea dată, instanţa de fond apreciază că este suficient ca în cauză să se demonstreze îndeplinirea unui singur obiectiv specific al măsurii 312, pentru a se conchide că finalitatea urmărită de această schema de ajutor să fie atinsă, or acest aspect încalcă tocmai regulile de acordare a finanţării nerambursabile pe această măsură, întrucât crearea locurilor de muncă nu poate fi disociată de crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală, însăşi instanţa apreciind că: "întreaga activitate economică a reclamantei, astfel cum a fost relevată de controlul efectuat, nu are nicio legătură cu utilajele achiziţionate prin finanţarea în discuţie".

3.1.2. Recurenta a precizat că întreaga motivare a sentinţei atacate se bazează pe considerentele ce se regăsesc în Hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-343/12, având ca obiect o cerere de decizie preliminară, formulată în temeiul articolului 267 TFUE, şi a arătat că aceasta constituie un exemplu în ceea ce priveşte modul de aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 CJUE confirmând jurisprudenţa anterioară potrivit căreia condiţiile care contravin obiectivelor schemei necesită atât elemente obiective cât şi subiective.

Recurenta a prezentat legăturile existente între beneficiarii Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. şi Întreprinderea Individuală C., nominalizate în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. 38960 din 28 noiembrie 2013, legături care indică faptul că reprezentanţii acestor entităţi juridice au acţionat concertat spre realizarea obiectivelor şi scopului unei entităţi juridice unice care în mod legal nu ar fi fost în măsură să obţină un ajutor peste 200.000 euro în decursul a trei ani.

Autoarea memoriului de recurs a considerat că particularităţile pe care le-a identificat, prin verificarea încrucişată a celor trei contracte de finanţare, nu pot conduce decât la concluzia că s-a urmărit depăşirea plafonului de minimis (achiziţionarea tuturor utilajelor necesare care, în realitate, să deservească un singur grup) prin fracţionarea artificială a investiţiei.

Ca atare, recurenta a arătat că sunt nefondate aprecierile primei instanţe potrivit cărora în cauză nu sunt dovedite elementele menţionate în Hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în Cauza C-343 din 12 în condiţiile în care investiţia gestionată de intimată este funcţională şi nu există o normă legală care să interzică membrilor familiei titularului întreprinderii reclamante să obţină fonduri în cadrul aceleaşi scheme de ajutor.

Astfel, pornind de la definiţiile date de regulamentele europene, legislaţia naţională şi contract, neregula este orice abatere de la legalitate, conformitate şi regularitate care are ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europene şi a bugetelor naţionale de cofinanţare.

În mod evident, considerentele instanţei de fond potrivit cărora în cauză nu este demonstrată existenţa condiţiilor artificiale, întrucât pârâta nu s-a aplecat mai mult, în cadrul actului administrativ atacat, asupra elementului obiectiv, încalcă normele legale menţionate mai sus, în condiţiile în care atât procesul-verbal de constatare cât şi motivarea instanţei indică mai multe abateri de la legalitate, conformitate şi regularitate.

Astfel, din analizarea contractelor de prestări servicii încheiate de intimata-reclamantă rezultă că aceasta a prestat servicii fără a se indica locul unde se vor desfăşura lucrările, beneficiarul final al lucrărilor nu era şi beneficiarul din contract, unele contracte vizau prestarea de servicii în municipii şi oraşe, pentru unele servicii nu s-au emis facturi şi nici nu s-a făcut dovada încasărilor.

Toate aceste aspecte, sunt de natură a demonstra o abatere de la legalitate, conformitate şi regularitate, respectiv a faptului că obiectivul specific măsurii 312 nu a fost îndeplinit. Procedura clasică pe care o aplică proprietarii/managerii entităţilor, şi care se regăseşte şi în speţa dedusă judecăţii, este aceea de a crea o companie nouă, legal independentă de prima. Această nouă entitate, direct sau indirect controlată de către proprietarii/managerii beneficiarului iniţial, vor solicita, la rândul lor, sprijin pentru investiţii. Echipamentele achiziţionate astfel vor servi, printr-un flux tehnologic, exclusiv intereselor financiare ale beneficiarului iniţial.

Urmând acest raţionament, dovedit în cazul multor cereri de finanţare, elementele de fapt, legale, economice, funcţionale şi personale ale cazului trebuie cercetate foarte serios, luate în calcul şi analizate temeinic, identificând astfel "steguleţele roşii" referitoare la crearea de condiţii artificiale pentru obţinerea finanţării.

"Steguleţele roşii", terminologie consacrată la nivel comunitar, reprezintă indicatori de fraudă sau nereguli, iar identificarea acestora constituie un evident semnal de alarmă pentru recurentă, în ceea ce priveşte finanţarea cercetată.

La verificarea prezentei finanţări, s-a avut în vedere depistarea de indicatori, ca şi elemente subiective, care să aducă dovezi cu privire la crearea de condiţii artificiale: indicatorii externi, fizici, indicatorii structurali, legali, juridici, indicatorii de afaceri, financiar-contabili.

Din analiza şi coroborarea tuturor acestor indicatori şi pe bază a diverse dovezi materiale rezultă că prin înfiinţarea celor trei societăţi, respectiv intimata, II B. şi II C., nu s-au realizat microîntreprinderi de sine-stătătoare, apte să realizeze obiectivul general al măsurii 312 - acela de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă şi de a consolida astfel structura economică în zona rurală ci societăţi care au scopul clar de a obţine în mod artificial sprijin financiar nerambursabil.

Aşadar, s-a constatat că articolul 4(8) din Regulamentul Comisiei (UE) nr. 65/2011 se poate aplica luându-se în calcul motivul determinant, faptul că un proiect de investiţii nu este independent din punct de vedere funcţional sau faptul că există o legătură de ordin juridic între solicitanţii acestui tip de sprijin, cu luarea în considerare a tuturor celorlalte elemente subiective reale existente în cazul respectiv.

Particularităţile identificate prin verificarea încrucişată a celor trei contracte de finanţare nu pot conduce decât la o singură concluzie şi anume că s-a urmărit încă de la bun început depăşirea plafonului de minimis (achiziţionarea tuturor utilajelor necesare care într-un final să deservească un singur grup) prin fracţionarea artificială a investiţiei.

Neregula care a stat la baza emiterii actelor atacate este reprezentată de existenţa condiţiilor artificiale, respectiv că mai mult beneficiari de fonduri nerambursabile, membrii ai aceleiaşi familii, au acţionat concertat pentru a obţine o finanţare mai mare decât plafonul maxim stabilit de măsura 312.

Este cunoscut că această neregulă nu are o definiţie clară în legislaţie sau contract, existenţa acesteia fiind rezultatul unui cumul de factori şi elemente identificate de echipa de control, dar şi de instanţa care verifică legalitatea actului administrativ constatator.

Or, în condiţiile în care însăşi instanţa apreciază că nu se demonstrează realizarea obiectivului specific măsurii 312, infirmare existenţei neregulii şi anularea actului atacat este nelegală.

În concluzie, este mai mult decât evident că prin actele administrative emise de AFIR în legătură cu cele trei proiecte, s-a respectat atât legislaţia comunitară cât şi legislaţia naţională, toate considerentele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene menţionate în cauza C-343 din 12 fiind pe deplin aplicabile prezentei cauze, judecătorul naţional având la dispoziţie atât elemente subiective cât şi elemente obiective care demonstrează neeligibilitatea cererilor de finanţare ale celor trei beneficiari.

Recurenta a apreciat că judecătorul fondului avea obligaţia să analizeze elementele de fapt, legale, economice, funcţionale şi personale înainte de a concluziona că există sau nu condiţii artificiale, nefiind suficient să menţioneze că nu există cadrul normativ care să interzică obţinerea fondurilor în cadrul aceleiaşi scheme de ajutor de către membrii unei singure familii.

De asemenea, recurenta a susţinut faptul că prima instanţă nu a avut în vedere Nota directoare pentru auditori nr. 22 ce are ca subiect crearea de condiţii artificiale în vederea obţinerii în mod repetat de fonduri FEADR pentru proiectele de investiţii.

La judecata prezentei cauze trebuie avute în vedere şi alte două hotărâri ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, menţionate în cuprinsul Hotărârii "Slancheva", respectiv Hotărârea din 21 iulie 2005, Eichsfelder Schlachtbetrieb, C-515/03, Rec, p. 1-7355, punctul 39 prin care Curtea a statuat că: "proba unei practici abuzive a potenţialului beneficiar de un astfel de ajutor impune, pe de o parte, un ansamblu de circumstanţe obiective din care rezultă că, în pofida respectării formale a condiţiilor prevăzute de reglementarea relevantă, obiectivul urmărit de această reglementare nu a fost atins şi, pe de altă parte, un element subiectiv care constă în intenţia de a obţine un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii creând în mod artificial condiţiile necesare pentru obţinerea acestuia" şi Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland-Stărke, C-110/99, Rec, p. 1-11569, punctul 54 prin care Curtea a statuat că: "revine instanţei naţionale sarcina de a stabili existenţa acestor două elemente, care trebuie să fie dovedite în conformitate cu normele din dreptul naţional, în măsura în care nu se aduce atingere eficacităţii dreptului Uniunii".

În acest context, este evident că aprecierile instanţei de fond potrivit cărora în cauză nu sunt dovedite elementele menţionate de Hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în condiţiile în care nu există o normă legală care să interzică ca membrii familiei titularului întreprinderii reclamante să obţină fonduri în cadrul aceleaşi scheme de ajutor sunt nefondate.

În urma coroborării tuturor probelor administrate cu ocazia controlului că, încă de la început, de la depunerea cererii de finanţare, intimata a intenţionat în fapt să presteze servicii agricole împreună cu membrii de familie, în acest scop deturnând finalitatea contractului de la scopul iniţial declarat.

Totodată această practică, de a diviza un proiect complex atât ca valoare cât şi ca întindere, în mai multe proiecte, mai mici, permite unui solicitant să realizeze mai multe proiecte pe aceeaşi măsură - situaţie interzisă prin prevederile legale în vigoare, respectiv conform prevederilor art. 3, alin. (3) din H.G. nr. 224/2008 care precede că "un beneficiar poate depune un al doilea proiect în cadrul aceleiaşi măsuri cofinanţate din FEADR, cu condiţia ca primul proiect să fie finalizat (...)"

Prin urmare, în cadrul ajutoarelor de stat "de minimis", sprijinul pentru o investiţie în cadrul FEADR este limitată la un maximum de 200.000 euro pe o durată de trei ani. În cazul în care un beneficiar, împotriva acestor reguli, doreşte să primească finanţare mai mare decât limita acceptată într-o perioadă de 3 ani, va trebui ca în mod fraudulos să creeze o situaţie artificială pentru a obţine finanţare în cadrul programului pentru a doua sau a treia oară.

Analizând aceste aspecte s-a constatat că în acest caz "ajutorul de minimis" a depăşit plafonul maxim nerambursabil de 200.000 de euro de care poate beneficia un solicitant în decursul a trei ani fiscali, prin crearea de entităţi juridice care au accesat simultan Măsura 312, întrucât în urma verificărilor efectuate s-a constatat faptul ca s-au creat condiţii artificiale de către beneficiarul contractului "prin fracţionarea artificială a investiţiei pentru a beneficia de finanţare în cadrul măsurii 312 din PNDR, obţinând astfel depăşirea plafonului maxim nerambursabil al sprijinului financiar, instituţia noastră fiind obligată să procedeze la recuperarea în integralitate a finanţării acordate.

Similitudinile dintre proiecte nu pot fi considerate doar coincidente, ci conduc la concluzia că aceşti beneficiari au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine un avantaj ce contravine schemei de ajutor financiar, iar aceştia au divizat artificial un proiect FEADR pe măsura 312 în două proiecte de dimensiune mai mică, în scopul depăşirii plafonului maxim în valoare de 200.000 euro.

Din prevederile mai sus menţionate rezultă că fărâmiţarea sau fracţionarea proiectelor, în scopul creării în mod artificial de condiţii necesare pentru a beneficia de aceste plăţi şi de a obţine un avantaj, contravine obiectivelor FEADR.

În opinia recurentei, îndeplinirea obiectivului specific Măsurii 312 nu a fost atins, întrucât beneficiarii au prestat servicii către societăţi aparţinând aceleiaşi familii, deturnând finalitatea contractelor de finanţare de la scopul iniţial declarat.

Recurenta a menţionat că obligaţia sa de a proceda la recuperarea integrală a sumelor acordate beneficiarilor care au încercat eludarea prevederilor legale este stipulată în dispoziţiile art. 5 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, în art. 9 alin. (1) lit. a) din Regulamentul (CE) nr. 1689/2005, precum şi în art. 17 alin. (3) din Ordinul nr. 567/2008.

3.2. Reclamanta Întreprinderea Individuală A. a formulat la rândul ei recurs împotriva considerentelor Sentinţei civile nr. 2741 din 15 octombrie 2014, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2/2014, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi, în urma rejudecării litigiului în fond, să menţineţi dispozitivul hotărârii atacate şi înlăturarea considerentelor care sunt de natura să o prejudicieze fie prin dezlegarea greşita a problemelor de drept, fie prin constatările de fapt pe care le cuprind, înlocuindu-le cu propriile considerente.

Deşi soluţia instanţei de fond este favorabilă reclamantei, apreciind ca dispozitivul Sentinţei civile nr. 2741 din 15 octombrie 2014 este corect şi legal, Curtea de Apel Bucureşti, în considerentele hotărârii anterior menţionate, retine o serie de aspecte neconforme cu realitatea şi care sunt de natură să o prejudicieze, impunându-se înlăturarea acestora astfel:

1. înlăturarea considerentelor care sunt de natură să o prejudicieze prin dezlegarea greşită a problemelor de drept, după cum urmează:

1.1. înlăturarea considerentelor rezultate din greşita aplicare a prevederilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 privind constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora;

1.2. înlăturarea considerentelor rezultate din greşita aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a eco-condiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală;

1.3. înlăturarea considerentelor rezultate din greşita aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ privind manifestarea concretă a unui exces de putere publică.

2. înlăturarea considerentelor care sunt de natura să o prejudicieze prin constatările de fapt pe care le cuprind.

În drept, îşi întemeiază solicitările pe prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 461 alin. (2), art. 483 şi urm., art. 488 alin. (8) C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata reclamantă a formulat întâmpinare în care, în principal, a invocat excepţia nulităţii recursului iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea a apreciat că recurenta a indicat doar formal prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. întrucât, în realitate, a avut în vedere doar motive de temeinicie cu privire la hotărârea atacată.

Intimata a arătat, în esenţă, că sunt neîntemeiate criticile aduse de recurentă sentinţei, deoarece:

- concluzia primei instanţe privind inexistenţa în cauză a condiţiilor artificiale s-a bazat, în principal, pe prevederile art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011;

- deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţate în interpretarea normelor comunitare sunt obligatorii pentru toate statele membre, situaţie în care instanţa de fond era obligată să ţină seama de dezlegările date prin Hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-343/12;

- în speţa de faţă, nu există elementul obiectiv, constând în crearea de condiţii artificiale pentru obţinerea plăţilor, întrucât cele trei proiecte propuse de Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. şi Întreprinderea Individuală C. sunt autonome şi fiecare în parte respectă obiectivele schemei de ajutor în cadrul FEADR;

- în cauză, nu se regăseşte nici elementul subiectiv, deoarece niciunul dintre cei trei beneficiari analizaţi nu a urmărit obţinerea unui avantaj care să contravină obiectivelor schemei, în concret, nu a avut în vedere încălcarea regulii de ajutor de minimis;

- prin activităţile desfăşurate de fiecare dintre cei trei beneficiari cu ajutorul utilajelor achiziţionate cu sprijin financiar nerambursabil s-a realizat atât obiectivul general al Măsurii 312 cât şi obiectivele specifice şi cele operaţionale, aşa cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă;

- "steguleţele roşii" la care se referă recurenta "prin natura lor nu reprezintă dovezi", ci simplii indicatori de fraudă sau de neregulă, în prezenţa cărora autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene trebuie să continue verificările şi să realizeze o analiză de ansamblu a proiectelor, "ţinând cont de toate realităţile cazului respectiv"; or, în speţa de faţă, nu se regăseşte niciuna dintre situaţiile premisă avute în vedere de Comisia Europeană în Nota Directoare.

În altă ordine de idei, intimata a precizat faptul că, în cauză, nu sunt aplicabile prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 şi cele ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în raport de dezlegarea dată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 66/2015 şi de faptul că data săvârşirii neregulii reţinute de către AFIR în sarcina sa este data depunerii cererii de finanţare, întrucât acesta este momentul în timp în care s-au materializat pretinsele condiţii artificiale.

Intimata a mai arătat faptul că partea adversă a reţinut în procesul-verbal contestat că a săvârşit o neregulă, în lipsa oricărei dovezi privind producerea unui prejudiciu efectiv bugetului general al Comunităţilor Europene sau bugetelor administrate de acestea ori în numele lor şi a bugetului naţional, ca urmare a încălcării de către aceasta a normelor contractuale sau legale.

4.2. Intimata pârâtă a formulat întâmpinare în care a apreciat că motivele de nelegalitate invocate de reclamanta recurentă sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanţa de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecăţii.

Referitor la susţinerile recurentei-reclamante privind emiterea de către APDRP (în prezent AFIR) a Procesului-verbal de Constatare cu încălcarea dreptului la apărare al acesteia, Procesul-verbal de Constatare a fost emis în conformitate cu O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011 şi cu Normele Metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011.

Totodată, raportat la motivele de nulitate invocate, pentru ca o neregulă procedurală să fie sancţionată cu nulitatea, aceasta trebuie să fie prevăzută în mod expres de normele legale, aspect ce se circumscrie teoriei nulităţilor în dreptul administrativ.

Potrivit art. 21 (14) din O.U.G. nr. 66/2011: "înainte de aprobare, proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se prezintă structurii verificate, acordându-se acesteia posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere" iar potrivit alin. (15) al aceluiaşi articol: "Structura verificată are dreptul să prezinte în scris structurii de control prevăzute la art. 20 punctul său de vedere cu privire la constatările acesteia în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare".

Din enunţarea acestor texte de lege, se poate observa că normele reglementate nu au caracter imperativ, ci un evident caracter de recomandare, astfel că nerespectarea acestei proceduri nu poate echivala cu nerespectarea dreptului la apărare al beneficiarului.

Referitor la susţinerile recurentei-reclamante privind greşita aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, din analizarea contractelor de prestări servicii încheiate de recurenta-reclamantă rezultă că aceasta a prestat servicii fără a se indica locul unde se vor desfăşura lucrările, beneficiarul final al lucrărilor nu era şi beneficiarul din contract, unele contracte vizau prestarea de servicii în municipii şi oraşe, pentru unele servicii nu s-au emis facturi şi nici nu s-a făcut dovada încasărilor.

Toate aceste aspecte, sunt de natură a demonstra o abatere de la legalitate, conformitate şi regularitate, respectiv a faptului că obiectivul specific măsurii 312 nu a fost îndeplinit.

Neregula care a stat la baza emiterii actelor atacate este reprezentată de existenţa condiţiilor artificiale, respectiv că mai mult beneficiari de fonduri nerambursabile, membrii ai aceleiaşi familii, au acţionat concertat pentru a obţine o finanţare mai mare decât plafonul maxim stabilit de măsura 312.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 17 noiembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 20 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursurile, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursurilor, în şedinţă publică, pentru data de 15 ianuarie 2018.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de părţi, subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinările intimatelor, Înalta Curte apreciază că recursul AFIR este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimata-reclamantă a supus controlului instanţei specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 2988 din 28 ianuarie 2014 emisă de APDRP şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la APDRP sub nr. 38961 din 28 noiembrie 2013, privind proiectul "Achiziţie utilaje pentru pregătirea terenului la A. Întreprindere Individuală", ce face obiectul Contractului de finanţare nr. C312M020973400014 din 06 iulie 2010.

Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii şi de anulare a actelor contestate este nelegală, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

6.2.1. Referitor la neregulile constatate

Prin actele administrative contestate în cauză s-a reţinut conduita defectuoasă a intimatei în derularea Contractului de finanţare nr. C312M020973400014 din 06 iulie 2010, constând în crearea de condiţii artificiale pentru a beneficia de plăţi în cadrul Programului FEADR, cu scopul de a depăşi plafonul maxim nerambursabil şi a eluda dispoziţiile care impun respectarea regulii "ajutorului de minimis" în cadrul Măsurii 312.

Pe cale de consecinţă, emitentul a dispus încetarea contractului de finanţare aflat în discuţie, precum şi recuperarea ajutorului financiar nerambursabil încasat în valoare de 829.307,33 lei, din care 663.445,87 lei (80%) contribuţie din fonduri UE şi 165.861,46 lei (20%) contribuţie publică naţională de la bugetul de stat.

Art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 prevede că: "Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi, în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor."

Prin Hotărârea din 12 septembrie 2013 pronunţată în cauza C - 434 din 12 Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că:

"1) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că, condiţiile de punere în aplicare a acestuia necesită prezenţa unui element obiectiv şi a unui element subiectiv.

Potrivit primului dintre aceste elemente, este de competenţa instanţei de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speţei care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă.

Potrivit celui de al doilea element, este de competenţa instanţei de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condiţiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăţi a urmărit în exclusivitate să obţină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menţionate. În această privinţă, instanţa de trimitere se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice şi/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiţii similare, ci şi pe indicii care dovedesc existenţa unei coordonări deliberate între aceste persoane.

2) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiţii, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă, nu are autonomie funcţională sau că există o legătură juridică între candidaţii la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speţă să fi fost luate în considerare."

Înalta Curte apreciază că este greşită concluzia primei instanţe potrivit căreia în cazul proiectului analizat nu sunt îndeplinite cele două elemente la care face referire instanţa europeană.

În concret, în ceea ce priveşte elementul obiectiv, judecătorul fondului a ajuns la concluzia că prin implementarea proiectului s-a realizat atât obiectivul general al Măsurii 312, cât şi obiectivele specifice şi cele operaţionale.

Instanţa de control judiciar reţine că, în temeiul pct. 2 din Anexa la Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 567/2008, Schema de ajutor de minimis urmăreşte realizarea unui obiectiv general - care vizează dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităţilor non-agricole, în scopul creşterii numărului de locuri de muncă şi a veniturilor adiţionale (conform fişei tehnice a Măsurii 312) -, a unor obiective specifice, respectiv crearea şi menţinerea locurilor de muncă în spaţiul rural; creşterea valorii adăugate în activităţi non-agricole; crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală prestate de către micro-întreprinderi, precum şi a unor obiective operaţionale, respectiv crearea de micro-întreprinderi, precum şi dezvoltarea celor existente în sectorul non-agricol, în spaţiul rural; reducerea gradului de dependenţă faţă de agricultură.

Art. 52 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 - în baza căruia a fost solicitat ajutorul financiar nerambursabil pentru proiectul intimatei, dar şi pentru celelalte două proiecte de investiţii - are ca obiectiv susţinerea măsurilor de diversificare a economiei rurale şi cuprinde ajutoarele pentru înfiinţarea şi dezvoltarea micro-întreprinderilor, în scopul promovării spiritului antreprenorial şi consolidării mediului economic.

Înalta Curte consideră că Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. şi Întreprinderea Individuală C. au acţionat concertat pentru realizarea scopului unei singure entităţi juridice care, potrivit legislaţiei aplicabile, nu ar fi putut obţine finanţare peste pragul valoric de 200.000 euro şi nu pentru altă persoană juridică, ce nu a fost nominalizată în actele administrative deduse judecăţii, după cum a susţinut intimata.

În concret, obiectivul specific al Măsurii 312 nu a fost îndeplinit, în condiţiile în care cei 3 beneficiari aflaţi în discuţie au prestat servicii către societăţi în care membrii familiilor lor sunt acţionari şi o parte importantă din contractele de prestări servicii au fost încheiate între firmele deţinute de membrii familiilor B. şi C.

De asemenea, Criteriul de selecţie S.2 "Proiectele care prin activitatea propusă creează mai mult de un loc. de muncă la 25.000 euro investiţii în funcţie de tipul solicitantului" nu a fost respectat.

Mai precis, din conţinutul cererii de finanţare şi anexelor la aceasta rezultă că intimata s-a angajat să creeze 8 noi locuri de muncă. Conform extrasului de pe REVISAL, respectiv a Registrului salariaţilor la data de 12 septembrie 2013 şi a contractelor individuale de muncă prezentate echipei de control s-a constatat că existau doar 7 angajaţi activi, d-nul B. fiind angajat la firmă cu 4 ore/zi, 20 ore/săptămână, potrivit contractului individual de muncă din 4 mai 2011.Mai mult decât atât, după cum s-a precizat în Procesul-verbal contestat în cauză, dl. B. este angajat la Întreprinderea Individuală A.; d-na C. este angajată atât la Întreprinderea Individuală C. cât şi la B. în acelaşi timp; D., tatăl dl. B., este angajat la Întreprinderea Individuală B.

În legătură cu obiectivul operaţional, instanţa de control judiciar reţine că, într-adevăr, cei trei beneficiari au fost organizaţi ca micro-întreprinderi care desfăşoară activităţi în sectorul non-agricol, în spaţiul rural, însă este de observat faptul că aceştia au un obiect de activitate similar, mai precis, "lucrări de pregătire a terenului", iar pentru derularea acestor lucrări, cu finanţarea primită, beneficiarii aflaţi în discuţie au achiziţionat utilaje identice sau complementare.

În altă ordine de idei, existenţa elementului subiectiv presupune intenţia beneficiarului de a obţine un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii, creând în mod artificial condiţiile necesare pentru dobândirea acestuia.

Contrar celor arătate de judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că din probatoriul administrat în cauză rezultă în mod indubitabil faptul că a existat o coordonare deliberată între membrii familiilor B. şi C. cu scopul de a obţine fonduri nerambursabile peste pragul de 200.000 euro admis de lege.

Pe aspectul analizat, prezintă relevanţă cele statuate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în Hotărârea din 12 septembrie 2013:

"Astfel, fac parte dintre elementele de fapt care pot fi luate în considerare de instanţa menţionată pentru a stabili caracterul artificial al creării condiţiilor necesare pentru a beneficia de o plată în temeiul FEADR legăturile de natură juridică, economică şi/sau personală dintre persoanele implicate în operaţiunea de investiţii respectivă.

Existenţa acestui element subiectiv poate fi de asemenea stabilită prin dovedirea unei coluziuni care poate să ia forma unei coordonări deliberate, între diferiţi investitori candidaţi la acordarea unui ajutor în temeiul unei scheme de ajutor din cadrul FEADR, în special atunci când proiectele de investiţii sunt identice şi când există o legătură geografică, economică, funcţională, juridică şi/sau personală între aceste proiecte" (parag. 40, 41 din hotărâre).

De asemenea, prin Nota directoare pentru auditori nr. 22 data de 10 octombrie 2013 emisă de Comisia Europeană - Direcţia Generală pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală s-a arătat că, pentru elementele subiective, trebuie stabilit mai întâi scopul principal şi real al cererii de finanţare; adică, elementele reale care pot fi luate în considerare pentru a se stabili natura artificială a condiţiilor create în vederea obţinerii de finanţare FEADR sunt legăturile juridice, economice şi/sau personale între persoanele implicate în investiţia respectivă. Elementul subiectiv al legăturilor poate însemna şi situaţia în care mai mulţi investitori solicită sprijin prin FEADR, dar proiectele sunt identice şi prezintă legături geografice, economice, funcţionale, legale sau legături de ordin personal.

Înalta Curte reţine că, în speţa de faţă, s-a dovedit faptul că cei trei beneficiari au acelaşi sediu social, aceleaşi date de contact, au încheiat contracte de comodat cu aceeaşi persoană, la aceeaşi dată, la acelaşi birou notarial, folosesc aceeaşi suprafaţă de garare a utilajelor. În plus, după cum s-a prezentat anterior, între reprezentanţii celor trei beneficiari există relaţii de rudenie. Toate aceste aspecte confirmă existenţa elementului subiectiv.

Importante pe chestiunea aflată în discuţie sunt şi precizările făcute în Ghidul solicitantului aferent Măsurii 312: "acţionarii majoritari ai unei societăţi comerciale nu pot avea mai multe proiecte în derulare, în acelaşi timp şi pentru aceleaşi tipuri de investiţii, în cadrul Măsurii 312."

În legătură cu noţiunea de acţionar majoritar, în Ghidul solicitantului se arată că acesta este "o persoană fizică/persoană juridică care este acţionar/asociat majoritar în sensul majorităţii absolute (reprezintă mai mult de jumătate plus unu din totalul acţiunilor/părţilor sociale) din punct de vedere al acţiunilor/părţilor sociale în două sau mai multe societăţi nu poate solicita fonduri FEADR, în acelaşi timp şi în cadrul aceleiaşi măsuri, decât în cadrul unei singure societăţi".

Potrivit art. 1 din Anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definirea micro-întreprinderilor şi a întreprinderilor mici şi mijlocii, este considerată "întreprindere orice entitate, indiferent de forma juridică, care desfăşoară o activitate economică, inclusiv entităţile care desfăşoară o activitate artizanală şi alte activităţi cu titlu individual sau familial, societăţile de persoane sau asociaţiile care desfăşoară în mod obişnuit o activitate economică".

Prin Hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 27 februarie 2014 pronunţată în cauza C110 din 13 HaTeFo GmbH împotriva Finanzamt Haldensleben, s-au precizat următoarele aspecte:

"Articolul 3 alin. (3) al patrulea paragraf din anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definirea microîntreprinderilor şi a întreprinderilor mici şi mijlocii trebuie interpretat în sensul că unele întreprinderi pot fi considerate "afiliate", în sensul acestui articol, atunci când rezultă din analiza raporturilor atât juridice, cât şi economice stabilite între întreprinderi că ele constituie, prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acţionează în mod concertat, o entitate economică unică, chiar şi atunci când între acestea nu există în mod formal una dintre relaţiile avute în vedere la articolul 3 alin. (3) primul paragraf din această anexă.

Se consideră că acţionează în mod concertat în sensul articolului 3 alin. (3) al patrulea paragraf din această anexă persoanele fizice care se coordonează pentru a exercita asupra deciziilor comerciale ale întreprinderilor în cauză o influenţă care exclude ca întreprinderile respective să poată fi considerate ca fiind independente una de cealaltă din punct de vedere economic. Îndeplinirea acestei condiţii depinde de împrejurările cauzei şi nu este în mod necesar subordonată existenţei unor relaţii contractuale între aceste persoane şi nici chiar constatării intenţiei lor de a eluda definiţia microîntreprinderilor şi a întreprinderilor mici sau mijlocii în sensul acestei recomandări".

În cauza de faţă, având în vedere calităţile deţinute de reprezentanţii celor 3 beneficiari, se constată că aceste întreprinderi beneficiare au acţionat concertat, ca o entitate economică unică, concluzie la care a ajuns instanţa de recurs inclusiv în Dosarele nr. x/2/2014, privind-o pe II C. şi x/2/2014 privind II B.

Cu alte cuvinte, nu s-au realizat entităţi juridice de sine stătătoare, apte să îndeplinească obiectivul general al Măsurii 312 - acela de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă şi de a consolida în această modalitate structura economică în zona rurală -, ci entităţi menite de a obţine în mod artificial o intensitate mai mare a sprijinului financiar nerambursabil, după cum în mod corect a susţinut autoritatea recurentă.

Înalta Curte nu poate primi apărarea intimatei în sensul că partea adversă nu putea emite procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare în condiţiile în care aceasta a avut cunoştinţă de similitudinile dintre cele 3 proiecte chiar de la momentul selectării cererilor de finanţare.

În art. 1 (3) din Contractul de finanţare semnat de părţi a fost prevăzută o "perioadă de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăţi efectuate de autoritatea contractantă"; verificările ex post derulate în speţa de faţă se încadrează în această perioadă şi nu pot fi limitate de faptul că proiectul a fost supus unor verificări de eligibilitate şi selecţie.

Totodată, nu poate fi incidentă situaţia reglementată de dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011, deoarece autoritatea publică competentă în acest domeniu nu a putut stabili încă de la depunerea cererilor de finanţare intenţia de eludare a schemei de ajutor de minimis. Este de observat faptul că numai după efectuarea controalelor la beneficiarii aflaţi în discuţie s-a putut identifica prestarea serviciilor reciproce, angajarea reprezentanţilor unor beneficiari în firmele celorlalţi beneficiari analizaţi.

În fine, Înalta Curte nu poate primi nici apărarea intimatei referitoare la inexistenţa prejudiciului.

Conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, prin "neregularitate" se înţelege orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

În mod corect, autoritatea recurentă a invocat caracterul potenţial al prejudiciului rezultat ca urmare a încălcării unei norme comunitare; în speţa de faţă, eludarea dispoziţiilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 reprezintă o neregulă cu potenţial dăunător, luând în considerare faptul că obiectivele propuse la momentul depunerii cererii de finanţare nu au fost atinse de către societatea intimată.

Pe aspectul analizat, prezintă relevanţă şi considerentele expuse de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele C-199 din 03 şi C-465/10, potrivit cărora "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii".

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că sunt fondate motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ.

Raportat la considerentele anterior expuse, recursul reclamantei apare ca nefondat.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C.proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei nr. 2741 din 15 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea reclamantei Întreprinderea Individuală A. ca neîntemeiată.

Va fi respins recursul declarat de reclamanta Întreprinderea Individuală A. împotriva aceleaşi hotărâri, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei nr. 2741 din 15 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantei Întreprinderea Individuală A. ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamanta Întreprinderea Individuală A. împotriva Sentinţei nr. 2741 din 15 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 februarie 2018.