Local transport adaptation deadline breach: Contraventional liability for partial compliance with disability access mandates and rejection of sanction substitution based on gravity and proportionality.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr. 420/32/2014 din 17 iunie 2014, reclamantul Municipiul Bacău, prin primar, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, în principal, anularea Hotărârii nr. 251 din 30 aprilie 2014 şi, în subsidiar, modificarea aceleaşi hotărâri, în sensul înlocuirii amenzii contravenţionale în valoare de 2.

000 lei cu avertisment.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 154 din 20 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Bacău - prin primar, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de mai sus a formulat recurs reclamantul Municipiul Bacău - prin viceprimar A., solicitând admiterea recursului şi casarea în tot a hotărârii atacate.

În motivarea recursului se arată că în Dosarul nr. x/2012, alături de autosesizarea Colegiului director al Consiliului National pentru Combaterea Discriminării din 17 iulie 2012, a fost întocmită o nouă notă de autosesizare înregistrată din 06 februarie 2014, prin care au fost introduse în dosar, ca reclamate, Instituţiile Primarilor reşedinţelor de judeţ din România, printre acestea fiind şi Instituţia Primarului municipiului Bacău, prin Primar în funcţie, Romeo Stavarache, iar la data de 25 februarie 2014 i s-a solicitat un punct de vedere raportat la noua sesizare având ca obiect "Neasigurarea condiţiilor de transport local, mijloace de transport în comun, a persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, încălcarea dreptului la demnitate prin modul în care persoanele cu dizabilităţi locomotorii sunt obligate să utilizeze transportul în comun în localităţile reşedinţe de judeţ, precum şi să comunice o situaţie statistica în Municipiul Bacău, actualizată, care să reflecte: numărul mijloacelor de transport în comun, respectiv câte dintre acestea sunt adaptate pentru nevoile persoanelor cu dizabilităţi."

Recurentul-reclamant arată că s-a conformat acestei solicitări şi a comunicat prin adresa din 03 martie 2014 Consiliului National pentru Combaterea Discriminării, punctul său de vedere şi relaţiile solicitate, dar cu toate acestea la data de 03 iunie 2014 i s-a comunicat Hotărârea nr. 251 din 30 aprilie 2014 adoptata de către Consiliul National pentru Combaterea Discriminării, prin care i s-a aplicat o amendă contravenţionala în valoare de 2.000 lei, hotărâre pe care o apreciază ca fiind nelegală şi nefondată.

Astfel, arată că Legea nr. 448/2006, privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, a stabilit în sarcina autorităţilor publice locale din toata ţara, o serie de obligaţii, iar instituţia recurentă s-a aliniat dispoziţiilor acestei legi. Mai arată că în ceea ce priveşte serviciul de transport public local, la data de 26.03.2004, prin Contractul de concesiune nr. 11252, încheiat între Consiliul Local al municipiului Bacău şi operatorul de transport SC B. SA a fost concesionat transportul public local de călători pe raza municipiului Bacău, iar ulterior, conform Legii nr. 92/2007, a fost adoptată Hotărârea Consiliului Local al municipiului Bacău nr. 91 din 16 aprilie 2010 prin care s-a constatat încetarea contractului de concesiune nr. x/2004 şi s-a aprobat iniţierea procedurii de atribuire a gestiunii serviciului de transport public local de persoane prin curse regulate cu autobuze. Împotriva acestei hotărâri a promovat acţiune în anulare Instituţia Prefectului - Judeţul Bacău, iar prin Sentinţa civila nr. 2581/CA din 20 aprilie 2012 pronunţata de Tribunalul Braşov în Dosarul nr. x/110/2010, definitivă şi irevocabila, a fost anulata H.C.L. nr. 91/2010, contractul de concesiune încheiat în anul 2004 rămânând astfel în vigoare.

Recurentul-reclamant mai arată că în speţă, contrar celor reţinute de prima instanţă, prin H.C.L. nr. 91/2010 s-a încercat încheierea unui nou contract de concesiune a serviciului de transport public local, în care ar fi fost impusă, din start, condiţia deţinerii de vehicule conforme, prin inserarea unei clauze prin care operatorul de transport să semneze că îşi asuma obligativitatea conformării la cerinţele imperative ale Legii nr. 448/2006, însă acest demers a rămas fără rezultat.

Cu toate acestea, recurentul mai susţine că au fost luate masuri pentru adaptarea mijloacelor de transport, în limitele tehnice posibile, la nevoile persoanelor cu handicap, în sensul că din numărul total de 64 de mijloace de transport în comun (autobuze), 26 au fost adaptate, în mod corespunzător, pentru accesul persoanelor cu handicap.

Cu privire la cererea formulata în subsidiar, aceea de a înlocui amenda contravenţionala aplicată cu avertismentul, recurentul-reclamant arată că având în vedere dispoziţiile art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, sancţiunile contravenţionale nu sunt un scop în sine, ci au un scop preventiv care, în speţa, poate fi atins prin aplicarea unei sancţiuni cu avertisment, fiind prima abatere, şi deficientele fiind recunoscute şi remediate în totalitate. Astfel, între Consiliul Local al municipiului Bacău şi SC B. SA Bacău a fost încheiat Actul adiţional nr. x la Contractul de concesiune din 26 martie 2004 prin care a fost stabilita în sarcina concesionarului obligaţia ca până la data de 31 decembrie 2014 să adapteze toate mijloacele de transport în comun aflate circulaţie pentru a facilita accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la serviciul public de transport local prin curse regulate din municipiul Bacău, aşa încât chiar dacă deşi O.G. nr. 137/2000 nu prevede o astfel de sancţiune, respectiv avertismentul, din practica Consiliului se poate observa că acesta a aplicat în mai multe rânduri o astfel de sancţiune.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe prevederile art. 483 - 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat.

4. Apărările formulate în cauză

În cauză, intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării nu a formulat întâmpinare, deşi a fost legal citat în acest sens.

5. Procedura derulată în faţa instanţei de recurs

Prin raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului de faţă, s-a concluzionat că în raport cu dispoziţiile art. 493 alin. (3) din C. proc. civ., recursul este admisibil în principiu, având în vedere că acesta îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c)-e) din C. proc. civ.; a fost declarat în termen; motivele de recurs se încadrează celor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi nici nu există motive de ordine publică ce pot fi invocate în condiţiile art. 489 alin. (3) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 13 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis în principiu, recursul declarat de reclamantul Municipiul Bacău - prin viceprimar A. împotriva Sentinţei nr. 154 din data de 20 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la 25 aprilie 2017, reţinându-se totodată că părţile nu au depus un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

Criticile din recurs se subsumează motivului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În cauză, se constată că Primarul, ca autoritate executivă a administraţiei publice locale, în conformitate cu prevederile coroborate ale art. 22 din Legea nr. 448/2006 şi art. 23, art. 63 alin. (1) lit. d), alin. (5) lit. a) şi c) din Legea nr. 215/2000, are atribuţii referitoare la serviciul public de transport public local, care trebuie asigurat cetăţenilor.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentului sunt nefondate, instanţa de fond reţinând corect o îndeplinire numai parţială a obligaţiei care îi revenea recurentului-reclamant, în calitatea sa de autoritate a administraţiei publice locale, de a lua măsurile specifice în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, în sensul că s-a constatat că adaptarea mijloacelor de transport în comun aflate în circulaţie trebuia realizată de către autorităţile publice locale până la data limită expres prevăzută de lege, 31 decembrie 2010, fapt care, în Municipiul Bacău a fost realizat doar în proporţie de 40,63%, în cauză, aplicarea acestor dispoziţii fiind mult întârziată.

Astfel, se reţine că în speţă, adaptarea tuturor mijloacelor de transport în comun aflate în circulaţie pentru asigurarea accesului persoanelor cu dizabilităţi locomotorii a fost convenită de părţile contractului de concesiune nr. x/2004 (a transportului public local de călători pe raza municipiului Bacău) abia la data de 29 august 2014, termenul în care urma a fi realizată măsura fiind 31 decembrie 2014, adică cu o întârziere de 4 ani faţă de termenul stabilit de art. 64 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 448/2006.

Date fiind aceste aspecte, Înalta Curte apreciază în acord cu cele statuate de către instanţa de fond, că nu se poate reţine în favoarea reclamantului Hotărârea nr. 91 din 16 aprilie 2010 adoptată de Consiliul local Bacău - şi anulată de Tribunalul Braşov prin sentinţa civilă din 20 aprilie 2014, irevocabilă prin decizia civilă pronunţată de Curtea de Apel Braşov la data de 27 noiembrie 2012, întrucât adoptarea hotărârii s-a făcut doar cu puţin înainte de expirarea termenului prevăzut de art. 64 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 448/2006, iar pe de altă parte, măsura în discuţie se putea adopta, până la data de 31 decembrie 2010, în aceeaşi manieră cu cea pentru care părţile contractului de concesiune nr. x/2004 au optat după data hotărârii contestate în prezenta cauză, respectiv prin încheierea unui act adiţional.

Înalta Curte reţine că prevederile relevante din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap sunt următoarele:

Art. 9 alin. (1) lit. b), (1) Pentru protecţia sănătăţii fizice şi mentale a persoanelor cu handicap, autorităţile publice au obligaţia să ia următoarele măsuri specifice: (…) b) să creeze condiţii de disponibilitate, respectiv de transport, infrastructură, reţele de comunicare, a serviciilor medicale şi socio-medicale;

Art. 22, Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să ia următoarele măsuri specifice în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu handicap:

a) să achiziţioneze mijloace de transport în comun adaptate;

b) să adapteze mijloacele de transport în comun aflate în circulaţie în limitele tehnice posibile, conform reglementărilor în vigoare;

c) să realizeze, în colaborare ori în parteneriat cu persoanele juridice, publice sau private, programe de transport al persoanelor cu handicap.

Art. 64, (1) Pentru a facilita accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la transport şi călătorie, până la 31 decembrie 2010, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să ia măsuri pentru:

a) adaptarea tuturor mijloacelor de transport în comun aflate în circulaţie;(…)

Prevederile relevante din Legea nr. 221/2010 pentru ratificarea Convenţiei privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite la 13 decembrie 2006, deschisă spre semnare la 30 martie 2007 şi semnată de România la 26 septembrie 2007, sunt următoarele:

Art. 9 Accesibilitate

1. Pentru a da persoanelor cu dizabilităţi posibilitatea să trăiască independent şi să participe pe deplin la toate aspectele vieţii, statele părţi vor lua măsurile adecvate pentru a asigura acestor persoane accesul, în condiţii de egalitate cu ceilalţi, la mediul fizic, la transport, informaţie şi mijloace de comunicare, inclusiv la tehnologiile şi sistemele informatice şi de comunicaţii şi la alte facilităţi şi servicii deschise sau furnizate publicului, atât în zonele urbane, cât şi rurale. Aceste măsuri, care includ identificarea şi eliminarea obstacolelor şi barierelor faţă de accesul deplin, trebuie aplicate, printre altele, la:

a) clădiri, drumuri, mijloace de transport şi alte facilităţi interioare sau exterioare, inclusiv şcoli, locuinţe, unităţi medicale şi locuri de muncă;

b) serviciile de informare, comunicaţii şi de altă natură, inclusiv serviciile electronice şi de urgenţă.(…)

Art. 19, Viaţă independentă şi integrare în comunitate

Statele părţi la prezenta convenţie recunosc dreptul egal al tuturor persoanelor cu dizabilităţi de a trăi în comunitate, cu şanse egale cu ale celorlalţi, şi vor lua măsuri eficiente şi adecvate pentru a se asigura că persoanele cu dizabilităţi se bucură pe deplin de acest drept şi de deplina integrare în comunitate şi participare la viaţa acesteia, inclusiv asigurându-se că:(…)

c) serviciile şi facilităţile comunitare pentru populaţie în general sunt disponibile în aceeaşi măsură persoanelor cu dizabilităţi şi răspund nevoilor acestora.

Art. 20, Mobilitatea personală

Statele părţi vor lua măsuri eficiente pentru a asigura o mobilitate personală, în cel mai înalt grad posibil de independenţă, a persoanelor cu dizabilităţi, inclusiv prin:

a) facilitarea mobilităţii persoanelor cu dizabilităţi în modul şi în momentul alese de acestea şi la un cost accesibil;

b) facilitarea accesului persoanelor cu dizabilităţi la mijloace, dispozitive de mobilitate, tehnologii de asistare şi forme active de asistenţă şi de intermediere de calitate, inclusiv prin punerea acestora la dispoziţia lor, la un cost accesibil;

c) furnizarea de formare pentru dezvoltarea de abilităţi de mobilitate a persoanelor cu dizabilităţi şi pentru personalul specializat care lucrează cu persoanele cu dizabilităţi;

d) încurajarea entităţilor care produc dispozitive de sprijin pentru mobilitate, dispozitive şi tehnologii de asistare să ţină cont de toate aspectele legate de mobilitatea persoanelor cu dizabilităţi.

Raportat la aceste prevederi legale coroborate, rezultă că autorităţilor administraţiei publice locale le revine obligaţia de a asigura accesul nediscriminatoriu, în condiţii de egalitate cu ceilalţi, la serviciul de transport public local, pentru această categorie de utilizatori, respectiv obligaţia de a lua măsurile specifice prevăzute de art. 22 din Legea nr. 488/2006, în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu dizabilităţi, care să conducă la asigurarea utilizării de către aceste persoane a tuturor mijloacelor de transport în comun local.

Întrucât în cazul municipiului Bacău numai o parte dintre mijloacele de transport puteau fi folosite de persoanele cu dizabilităţi, în mod corect Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a reţinut în sarcina reclamantului un comportament pasiv care, prin efectele lui, defavorizează nejustificat categoria persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, fiind incidente prevederile art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000, care atrag răspunderea contravenţională a reclamantului în condiţiile art. 10 lit. g) şi h), art. 15 şi art. 26 din O.G. nr. 137/2000. Împrejurarea că o parte a mijloacelor de transport au fost adaptate în scopul utilizării de către persoanele cu dizabilităţi locomotorii, în mod corect, a constituit numai o circumstanţă pentru individualizarea sancţiunii, care a fost orientată spre minimul prevăzut de lege.

În ceea ce priveşte cererea formulată de către recurentul-reclamant privind înlocuirea amenzii contravenţionale aplicată, în cuantum de 2.000 lei, cu avertismentul, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, Înalta Curte constată că cererea este neîntemeiată.

Astfel, art. 7 din O.G. nr. 2/2001 prevede că:

"

(1) Avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.

(2) Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă.

(3) Avertismentul se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune."

Se constată în fapt, deşi O.G. nr. 137/2000 nu prevede sancţiunea contravenţională a "avertismentului", acest act normativ se completează în ceea ce privesc sancţiunile contravenţionale aplicate cu dispoziţiile considerate de drept comun în materie contravenţională, respectiv cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001.

În cazul de faţă, se constată că deşi teoretic este posibilă aplicarea unei asemenea sancţiuni, o asemenea individualizare a sancţiunii nu se impune a fi aplicată în speţă, având în vedere faptul că folosirea unei măsuri coercitive trebuie să fie condiţionată de respectarea principiului proporţionalităţii şi să fie subsumată unei fapte de o gravitate redusă, ori în speţă nerespectarea dispoziţiilor legale şi neluarea măsurilor pentru adaptarea mijloacelor de transport în comun în termenul prevăzut de art. 64 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 448/2006, nu reprezintă o faptă de o gravitate atât de redusă, cu atât mai mult cu cât sancţiunea aplicată a fost orientată spre minimul prevăzut de lege.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ, fiind nefondat.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului Municipiul Bacău prin viceprimar A. împotriva Sentinţei nr. 154 din 20 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul declarat de Municipiul Bacău prin viceprimar A. împotriva Sentinţei nr. 154 din 20 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 aprilie 2017.