Validity of integrity agency report establishing administrative conflict of interest in direct municipal contract awards to first-degree relatives

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. 7914/G/II/6.02.2014 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în urma declinării competenţei materiale de soluţionare a cauzei de către instanţa iniţial învestită, Tribunalul Teleorman, secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 501 din 24 iunie 2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 2744 din 15 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia tardivităţii contestaţiei; s-a admis excepţia inadmisibilităţii contestaţiei în ceea ce priveşte măsura dispusă prin pct. 2 din Raportul de evaluare din 26 februarie 2014 emis de Agenţia Naţională de Integritate, de sesizare a Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea, cu privire la existenţa indiciilor de săvârşire a infracţiunilor de conflict de interese şi abuz în serviciu şi a respins acest capăt de cerere al contestaţiei ca inadmisibil.

De asemenea, s-a respins, în rest, contestaţia formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, împotriva Raportului de evaluare din 26 februarie 2014 emis de Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de mai sus a declarat recurs reclamantul A., solicitând instanţei admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, în temeiul art. 488 pct. 4, 5 şi 6 din C. proc. civ., republicat, iar pe fond admiterea contestaţiei şi anularea raportului de evaluare, precum şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

În motivarea recursului se critică faptul că prima instanţă a respins cererea de amânare a cauzei din data de 06 octombrie 2014, formulată de apărătorul recurentului, care s-a aflat în imposibilitate de a se prezenta, fiind plecat din ţară din motive personale, fără să procedeze la o judecată minuţioasă, şi în virtutea rolului său activ, să dea posibilitate părţilor să ridice şi alte excepţii care n-au putut fi invocate prin întâmpinare, precum şi administrarea de probe necesare şi utile cauzei. Mai arată că dacă s-ar fi dispus amânarea cauzei, ar fi solicitat suspendarea acesteia până la soluţionarea de către parchet a sesizării Agenţia Naţională de Integritate.

Mai arată recurentul că potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare poate fi contestat în termen de 15 zile de la comunicare şi că în considerarea acestui text de lege şi-a exercitat dreptul de acces la justiţie, întrucât raportul de evaluare fiind calificat drept act administrativ, se referă la fapte care se săvârşesc în cadrul activităţii de exercitare a puterii de stat.

Recurentul-reclamant consideră că excepţia inadmisibilităţii contestaţiei este prematur să fie invocată, atâta timp cât aflarea adevărului este scopul înfăptuirii justiţiei, susţinând că raportul de evaluare este supus controlului judecătoresc al instanţelor. Critică faptul că prima instanţă a reţinut existenţa conflictului de interese, aşa cum a fost stipulată în raportul de evaluare şi nu a analizat faptul că cele două contracte de închiriere nr. x/2011 şi x/2012 se referă la aceeaşi suprafaţă de teren arabil, componentă a izlazului comunal, fiind în fapt, un singur contract, teren care nu s-a închiriat doar lui B., ci la cel puţin 50 persoane fizice, şi nici că la baza încheierii acestor contracte a stat o hotărâre din 1997 a Consiliului local, fiind un drept deja câştigat de tatăl recurentului anterior mandatului acestuia, astfel că acesta nu putea fi discriminat pentru că recurentul a câştigat mandatul de primar.

În ce priveşte contractul nr. x/2008, arată că acesta a fost încheiat ad probationem, pentru decontarea banilor viraţi de Asociaţia Crescătorilor de Animale APIA într-un cont distinct, pe numele Primăriei Pietroşani, spre a fi plătiţi crescătorilor de animale ce efectuau lucrări de întreţinere ale izlazului comunal.

De asemenea, recurentul-reclamant critică aspectele reţinute în sarcina sa prin hotărârea instanţei de fond, considerând că aceste acuzaţii aduse prin raportul de evaluare al A.N.I. şi sentinţa dată au contribuit la decesul tatălui său.

Concluzionând, recurentul-reclamant susţine că în cauză: nu a avut loc. o judecată efectivă; că datele raportului s-au schimbat survenind decesul tatălui său B.; că instanţa de fond şi-a depăşit limitele cererii cu care a fost învestită, substituindu-se instanţei penale; că i s-a încălcat dreptul la apărare, în sensul că după respingerea cererii de amânare nu a fost atenţionat să ia măsuri pentru a fi asistat de o altă persoană. De asemenea, susţine că excepţia de inadmisibilitate a cererii a fost prematur invocată şi că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra capătului de cerere nr. 3 privitor la contractul de închiriere nr. 176/2010, referitor la spaţiul închiriat cu titlu de biblioteca pentru a salva fondul de carte al comunei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate.

În susţinerea întâmpinării se arată că argumentele recurentului sunt nefondate şi că acesta a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, prin închirierea unor bunuri ce aparţin comunei, către membrii familiei sale, respectiv prin atribuirea directă de către recurent, fost Primar al comunei Pietroşani, jud. Teleorman, în mandatul 2008-2012, a contractelor de închiriere din 09 martie 2011 şi din 23 martie 2012, precum şi a contractului de prestări servicii din 26 noiembrie 2008 către B. - Întreprindere Familială (reprezentată de C. - fiica sa şi de B. - tatăl său) şi către B., persoană fizică.

Referitor la respingerea de către instanţa de fond a cererii de amânare formulată de recurent în faţa primei instanţe, intimata-pârâtă arată că în acord cu dispoziţiile art. 222 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, prima instanţă respingând cererea de amânare, a amânat pronunţarea, pentru a da posibilitatea reclamantului să depună concluzii scrise, iar referitor la eventuala cerere de suspendare pe care reclamantul ar fi formulat-o dacă instanţa nu ar fi respins cererea sa de amânare, arată că prin raportul de evaluare, inspectorul de integritate a identificat şi aspecte privind încălcarea legislaţiei penale, dar efectuarea cercetărilor privind aceste aspecte nu intră în competenţele Agenţiei Naţionale de Integritate, astfel că dat fiind dispoziţiile art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010, a invocat excepţia inadmisibilităţii faţă de punctul 2 din raportul de evaluare şi a sesizat Parchetul de pe lângă Judecătoria Zimnicea pentru efectuarea de cercetări. Astfel, arată că întrucât actul de constatare prin care s-a dispus sesizarea Parchetului nu este un act administrativ care să producă efecte prin el însuşi, condiţie impusă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ci un act de sesizare în înţelesul art. 221 şi 223 C. proc. pen.

Tot referitor la cererea de suspendare, intimata-pârâtă mai susţine că aceasta este una facultativă, întemeiată pe art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. şi că în materie penală, conflictul de interese are un conţinut diferit faţă de cel din contencios administrativ, aşa încât chiar dacă s-ar constata că nu există infracţiunea de conflict de interese, instanţa de contencios poate aprecia asupra conflictului de natură administrativă, motiv pentru care apreciază că latura penală nu are nici o legătură cu existenţa sau inexistenţa conflictului de interese administrativ, care se analizează raportat la Legea nr. 161/2003 şi care se sancţionează conform Legii nr. 176/2010 şi nici nu are o înrâurire hotărâtoare asupra cauzei de faţă.

Pe fond, intimata-pârâtă arată că recurentul a deţinut funcţia de Primar al comunei Pietroşani, jud. Teleorman, în mandatul 2008-2012, funcţia de viceprimar al comunei în perioada 25 iunie2012 - 10 septembrie 2012, ulterior fiind consilier local, iar în perioada mandatului său de primar a atribuit în mod direct, fără aprobarea prealabilă a Consiliului Local tatălui său, B. şi Întreprinderii Familiale B., reprezentată de fiica sa, C. şi avându-l membru pe tatăl său, B. următoarele contracte:

- contractul de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, încheiat între Întreprinderea Familială B. şi Primăria comunei Pietroşani, reprezentată de A., cu o valoare de 6.500 lei;

- contractul de închiriere din 09 martie 2011, încheiat între Primăria comunei Pietroşani şi B., prin care acestuia din urmă i-a fost închiriată o suprafaţă de 48,13 ha teren arabil pe o perioada de 1 an (01 septembrie 2010 - 31 august 2011) pentru o valoare de 100 lei/ha;

- contractul de închiriere din 23 martie 2012, încheiat între Primăria comunei Pietroşani şi Întreprinderea Familială B., având ca obiect 38 ha teren arabil pe o durată de 5 ani (01 septembrie 2011 - 31 august 2016 cu o valoare de 100 lei/ha.

Se mai arată că persoana evaluată a emis facturi şi ordine de plată după cum urmează: factura fiscală din 02 decembrie 2008 aferentă contractului de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, în valoare de 6.500 lei; factura fiscală nr. x, nedatată, reprezentând lucrări de discuit, grapat şi semănat, efectuate de B. Întreprindere Familială pentru Primăria Pietroşani, în valoare de 23.800 lei, fără a avea la bază un contract; ordine de plată aferente facturii nr. x/2009, cu o valoare totală de 30.300 lei.

Intimata-pârâtă susţine că potrivit dispoziţiilor legale, atribuirea contractelor de orice natură, dacă privesc domeniul public sau privat al unităţii administrativ-teritoriale, se aprobă de către consiliul local prin hotărâre de consiliu, licitaţia publică fiind principalul mod de atribuire, conform art. 123 alin. (1) şi (2), art. 125 din Legea nr. 215/2001.

5. Procedura derulată în faţa instanţei de recurs

Prin raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului de faţă, s-a concluzionat că în raport cu dispoziţiile art. 493 alin. (3) din C. proc. civ., sub rezerva complinirii de către recurent a lipsei semnăturii de pe cererea de recurs, recursul este admisibil în principiu, având în vedere că acesta îndeplineşte celelalte cerinţe de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c)-e) din C. proc. civ.; a fost declarat în termen; motivele de recurs se încadrează celor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi nici nu există motive de ordine publică ce pot fi invocate în condiţiile art. 489 alin. (3) din C. proc. civ.

Ulterior, recurentul a complinit lipsa semnăturii de pe motivele de recurs, prin depunerea unui exemplar semnat al motivelor de recurs.

Prin încheierea din 13 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis în principiu, recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 2744 din 15 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reţinându-se totodată că părţile nu au depus un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată şi reţine următoarele aspecte:

În cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţionala de Integritate prin Raportul de evaluare din 26 februarie 2014 a constatat în ceea ce îl priveşte pe reclamantul A., fost Primar al Comunei Pietroşani, judeţul Teleorman, existenţa unui conflict de interese, în baza prevederilor art. 70, 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum şi art. 75 din Legea nr. 393/2004, reţinând atribuirea directă de către reclamant, în perioada mandatului său de primar, 2008-2012, a contractelor de închiriere din 09 martie 2011 şi din 23 martie 2012 şi a contractului de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, către B. întreprindere Familială (reprezentată de C., fiica sa, şi avându-l membru pe B., tatăl sau) şi către B., persoană fizică.

De asemenea, prin acelaşi raport de evaluare s-au constatat indicii privind săvârşirea infracţiunilor de conflict de interese şi abuz în serviciu, prevăzute de art. 301 alin. (1), art. 297 alin. (1) Cod penal şi art. 17 din Legea nr. 78/2000 prin atribuirea directă a contractelor de închiriere şi de prestări servicii, identificate mai sus, către B. Întreprindere Familială (reprezentată de C., fiica sa, şi membru B., tatăl său) şi către B., persoană fizică, fără viza de legalitate a secretarului unităţii administrativ teritoriale şi fără aprobarea prealabilă a Consiliului Local, precum şi prin încheierea contractului de închiriere din 29 ianuarie 2010 cu D., cumnatul său, şi prin emiterea de facturi şi ordine de plată care nu au bază legală, motiv pentru care s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea.

Soluţia curţii de apel este legală şi temeinică.

O primă critică formulată de către recurentul-reclamant în calea de atac a recursului, vizează modul de soluţionare de către instanţa de fond a cererii de amânare formulate de către apărătorul său, în sensul respingerii acesteia, recurentul considerând în esenţă, că în ipoteza admiterii cererii de amânare, avea posibilitatea ridicării unor excepţii ce nu au putut fi invocate, precum şi a unei cereri de suspendare a cauzei până la soluţionarea sesizării înaintată Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea, de către Agenţia Naţională de Integritate.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că argumentele invocate de către recurentul-reclamant sunt neîntemeiate, deoarece din înscrisurile aflate la dosar, reiese faptul că în cauză, contestaţia a fost înregistrată de către reclamant pe rolul Tribunalului Teleorman, secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal, la data de 19 martie 2014, iar întâmpinarea formulată de către pârâtă a fost comunicată reclamantului la data de 15 mai 2014 - conform dovezii de înmânare de la fila 133 din dosarul Tribunalului Teleorman, reclamantul formulând răspuns la întâmpinare, înregistrat în acelaşi dosar la data de 28 mai 2014.

Astfel, raportat la data la care Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a pronunţat în cauză, respectiv la data de 15 octombrie 2014, se constată că reclamantul a avut timp suficient pentru invocarea eventualelor excepţii pe care le-ar fi considerat a fi incidente, cu atât mai mult cu cât demersul judiciar a fost pornit chiar de către acesta şi în condiţiile în care C. proc. civ. prevede că motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază cererea, probele propuse şi excepţii ridicate se arată prin cererea de chemare în judecată şi doar în situaţii de excepţie, după acest moment.

În aceste condiţii, argumentele invocate de către recurentul-reclamant prin motivele de recurs, în sensul că nu a avut posibilitate să ridice şi alte excepţii, să se administreze probe necesare şi utile cauzei, precum şi eventualitatea formulării unei cereri de suspendare până la soluţionarea sesizării înaintate Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea, de către Agenţia Naţională de Integritate pentru faptele reţinute de către aceasta prin raportul de evaluare, nu sunt elemente de natură să conducă la casarea hotărârii instanţei de fond, în condiţiile în care susţinerile recurentului sunt formulate cu caracter general, fără indicarea în concret a excepţiilor sau a probelor de care ar fi înţeles să se folosească şi cu atât mai mult cu cât cererea de suspendare putea fi formulată şi în faţa instanţei de recurs.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că cererea de amânare formulată în faţa instanţei de fond de către avocatul reclamantului nu are la bază motive temeinice ori o situaţie de excepţie, în sensul dat de către legiuitor prin art. 222 alin. (1) C. proc. civ. şi nici nu a fost dovedită, motiv pentru care în mod corect, prima instanţă a procedat la respingerea cererii de amânare, amânând pronunţarea în considerarea alin. (2) al aceluiaşi articol, pentru a da posibilitatea părţii să formuleze concluzii scrise, posibilitate de care, de altfel, reclamantul nu a uzitat.

Răspunzând acestui motiv de recurs, Înalta Curte observă că niciuna dintre neregularităţile procedurale invocate de recurent, care pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu are corespondent în dosarul de fond.

O altă critică adusă de către recurentul-reclamant hotărârii primei instanţe se întemeiază pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., republicat şi vizează faptul că instanţa de fond a depăşit limitele cererii cu care a fost învestită şi s-ar fi substituit instanţei penale.

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că aceste critici nu sunt fondate, având în vedere faptul că prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii contestaţiei în ceea ce priveşte măsura dispusă prin pct. 2 din Raportul de evaluare, care se referă la sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea cu privire la existenţa indiciilor de săvârşire a infracţiunilor de conflict de interese şi abuz în serviciu, dat fiind tocmai faptul că această măsură nu poate fi circumscrisă sferei contenciosului administrativ pentru a fi analizată de o instanţă în această materie.

Astfel, deşi recurentul-reclamant a solicitat prin contestaţia formulată anularea în întregime a raportului de evaluare, sesizarea parchetului pentru săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi supusă controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ (art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004), ci îşi urmează cursul conform regulilor procedurii penale, în acest sens fiind întreaga jurisprudenţă a acestei instanţe (e.g. Decizia nr. 1163/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal).

În ceea ce priveşte prematuritatea excepţiei de inadmisibilitate a cererii de sesizare a parchetului pentru săvârşirea unei infracţiuni, Înalta Curte apreciază că aceasta are caracterul unei apărări, ce nu poate fi primită, de vreme ce instanţa de contencios a fost învestită cu soluţionarea cererii reclamantului privind anularea raportului de evaluare, inclusiv în ceea ce priveşte dispoziţia de sesizare a parchetului, motiv pentru care nu se poate pune problema prematurităţii invocării de către pârâtă a acestei excepţii.

În aceste condiţii, se constată că prima instanţă nu s-a substituit instanţei penale, ci a analizat în mod concret, în limita competenţelor ce i-au fost atribuite prin lege, aspectele deduse judecăţii de către recurentul-reclamant.

Circumscris motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susţine că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra capătului de cerere privitor la contractul de închiriere nr. x/2010, pentru spaţiul închiriat cu titlu de bibliotecă, încheiat între recurent, în calitate de primar şi cumnatul său, D.

Înalta Curte constată, examinând raportul de evaluare din 26 februarie 2014, că faptele reţinute de către Agenţia Naţională de Integritate referitor la contractul de închiriere nr. x/2010, pentru spaţiul închiriat cu titlu de bibliotecă, încheiat între recurent, în calitate de primar şi cumnatul său, D., nu fac obiectul conflictului de interese de natură administrativă, expuse la pct. III, Evaluarea elementelor de conflict de interese - lit. b). Identificarea elementelor de conflict de interese, deduse judecăţii instanţei de fond, ci la lit. c). Indicii privind săvârşirea infracţiunilor de conflict de interese şi abuz în serviciu, fiind unul dintre elementele ce urmează a fi clarificate pe latură penală şi asupra căruia instanţa de contencios administrativ nu are a se pronunţa.

Înalta Curte constată raportat la motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat, că nu există argumente care să conducă la concluzia că au fost încălcate principiile care guvernează procedura de evaluare a incompatibilităţilor, în special, principiul dreptului la apărare.

Nici în ceea ce priveşte fondul cauzei, respectiv cazurile de conflict de interese reţinute în ceea ce îl priveşte pe recurentul-reclamant, nu pot fi primite susţinerile acestuia, având în vedere că recurentul a atribuit în mod direct, în perioada mandatului său de primar, 2008-2012, contractele de închiriere din 09 martie 2011 şi din 23 martie 2012 şi contractul de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, către B. - Întreprindere Familială (reprezentată de C., fiica sa, şi avându-l membru pe B., tatăl sau) şi către B., persoană fizică, rude de gradul I cu recurentul-reclamant.

De altfel, recurentul nici nu a negat starea de fapt reţinută atât prin raportul de evaluare cât şi de către prima instanţă, în raport de care s-a reţinut existenţa conflictului de interese, astfel cum este prevăzut de dispoziţiile art. 70, 71 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Astfel, Înalta Curte constată că prin încheierea celor trei contracte în discuţie, prin atribuire directă şi cu nerespectarea dispoziţiilor prevăzute de lege pentru încheierea acestora, respectiv fără viza de legalitate a secretarului unităţii administrativ teritoriale şi în lipsa unei hotărâri a Consiliului Local al comunei Pietroşani care să decidă în sensul încheierii respectivelor contracte, recurentul-reclamant, în calitate de primar al comunei Pietroşani, se prezumă că a produs rudelor sale de gradul I - tatălui, B. şi fiicei, C. - anumite beneficii, cu încălcarea obligaţiei prevăzute de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care îl obliga să nu încheie un astfel de act.

De asemenea, se constată că în mod corect a reţinut prima instanţă şi faptul că în cauză, prejudiciul nu este relevant, întrucât ceea ce sancţionează dispoziţiile legale privind conflictul de interese, nu este prejudicierea bugetului public, ci încălcarea obligaţiei pe care recurentul, în calitate de primar, o avea de a se abţine de la încheierea unor acte juridice, în exercitarea funcţiei, atunci când din acestea rezultă un beneficiu pentru el, soţul său sau rudele de gradul I ale acestuia, obligaţie pe care recurentul nu şi-a îndeplinit-o.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele ce preced, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, va respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 2744 din 15 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 2744 din 15 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 aprilie 2017.